賀新春　溫淑婷

[提 要]鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定有著重要意義。當(dāng)前全國各地城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村改革不斷深入，鄉(xiāng)村發(fā)展在遇到前所未有機(jī)遇的同時(shí)，問題也逐漸顯現(xiàn)，呼喚著新的鄉(xiāng)村治理格局。以江西省石城縣X村為例，以鄉(xiāng)村治理的多元主體為視角，梳理了X村進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀，既有兩委之間的矛盾，也出現(xiàn)了農(nóng)村民間組織發(fā)揮作用不足、村民缺乏治理主體意識(shí)、鄉(xiāng)村治理缺乏專業(yè)人才等問題。針對(duì)上述問題，可以通過引導(dǎo)和規(guī)范鄉(xiāng)村治理主體的行為，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的良好格局，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)良性健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理;非政府組織;對(duì)策

[作者簡介]賀新春（1978—），男，贛南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長、副教授，中國社會(huì)科學(xué)院馬克思主義學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化;溫淑婷（1994—），女，贛南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橹行W(xué)思想政治教育與管理。（江西贛州 341000）

關(guān)于“治理”一詞的含義，到目前為止仍是眾說紛紜。從詞源上講，“治理”（govermance）源于古羅馬的拉丁語，其原意為“控制、引導(dǎo)和操縱”。郭正林認(rèn)為鄉(xiāng)村治理，就是性質(zhì)不同的各種組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府、七站八所、扶貧隊(duì)、工青婦等政府及其附屬機(jī)構(gòu)，村里的黨支部、村委會(huì)、團(tuán)支部、婦女會(huì)、各種協(xié)會(huì)等村級(jí)組織，民間的紅白理事會(huì)、慈善救濟(jì)會(huì)、宗親會(huì)等民間團(tuán)體及組織，通過一定的制度機(jī)制共同把鄉(xiāng)下的事務(wù)管理好。[1]鄉(xiāng)村治理即鄉(xiāng)村公共權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)的組織與管理，在各種不同的關(guān)系和制度中去引導(dǎo)、規(guī)范各治理主體的各種行為，以最大限度地促進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)的公共利益和社區(qū)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)政府與村民、自治組織的合作管理，從而形成良性互動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)。[2]一般來說，鄉(xiāng)村治理包含三個(gè)基本要素，即鄉(xiāng)村治理主體、鄉(xiāng)村治理客體和鄉(xiāng)村治理環(huán)境。鄉(xiāng)村治理的主體是基層自治組織、鄉(xiāng)村社會(huì)組織、村民，三者在鄉(xiāng)村治理的過程中各自發(fā)揮著作用，同時(shí)由于各自利益沖突、思維方式、發(fā)展?fàn)顩r等，在鄉(xiāng)村治理過程中問題也不同程度地凸顯出來，需要更完善的對(duì)策加以正確引導(dǎo)，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)良性健康發(fā)展。

一、江西省石城縣X村的治理現(xiàn)狀

（一）X村的基本概況

X村位于江西省石城縣豐山鄉(xiāng)駐地偏東方向，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地7.5公里。北接石城高田鎮(zhèn)，東南臨福建省寧化。地處山區(qū)，四面群山環(huán)抱，中部有塊小平地，X村河自東向西流，流至養(yǎng)馬塅與高田河交界處流往豐山。境內(nèi)素有天然八景，即：龍?zhí)短?、獅象霸口、懸崖瀑布、獅石仙書、古巖米穴、華峰占晴、二水朋交、芙蓉滿段。境內(nèi)現(xiàn)有巖嶺電站、小坑電站、福田電站，曾設(shè)鋼鐵廠、香料材粉碎廠、榨油廠等。公路可通縣城、高田、寧化等地。

現(xiàn)轄19個(gè)村民小組，679戶，2979人，有耕地3431畝，人均耕地1.23畝，山地24860畝，以水稻種植為主，兼種西瓜、白蓮、煙葉、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物，素有“石城煙葉第一村”和“糧倉”的美譽(yù)。全村現(xiàn)有私營雜貨店8所，醫(yī)藥店1所，有線電視接收站1所，鰻魚廠2所，磚廠1所，2017年小型養(yǎng)豬場10家。2018年，根據(jù)國家對(duì)于養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)劃政策，對(duì)村里的養(yǎng)豬場進(jìn)行了規(guī)整，目前村里還剩3家小型養(yǎng)豬場。村中文風(fēng)素來盛行，宋有進(jìn)士劉復(fù)初，清有解元?jiǎng)⒁?，均名播遠(yuǎn)近，2004年在全鄉(xiāng)率先辦起X村村落社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)并在X村人民禮堂辦有學(xué)習(xí)文娛活動(dòng)中心。村里現(xiàn)有小學(xué)1所，幼兒園1所，因人口變遷及教學(xué)設(shè)施等建設(shè)問題，小學(xué)只設(shè)學(xué)前班至四年級(jí)。X村的村級(jí)管理主體主要包括兩部分——村黨支部和村委會(huì)?，F(xiàn)有村黨支部書記、村委會(huì)主任、會(huì)計(jì)、文書、婦女主任共5名主要村干部。村黨支部書記由支部黨員投票選舉產(chǎn)生，村委會(huì)主任由享有選舉權(quán)的村民集體公開投票選舉產(chǎn)生，其他委員按得票數(shù)分別擔(dān)任職務(wù)，原則上協(xié)同管理村級(jí)事務(wù)。

（二）X村進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的主要情況

1.建章立制，規(guī)范社區(qū)管理

制度建設(shè)界定了國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)的界限，提高了民眾的道德水平，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的治安狀況和內(nèi)部和諧，直接維護(hù)了鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。[3]按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》要求，X村全面推行契約化管理，規(guī)范村干部行為。首先，根據(jù)村務(wù)管理?xiàng)l例，響應(yīng)村民的要求，建立了村干部公平競選、公共事務(wù)民主決策、村務(wù)公開等制度，社區(qū)規(guī)章制度在探索中不斷完善，進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)村社區(qū)的管理，為村民參與公共事務(wù)拓寬了渠道。其次，村里不定期地開展學(xué)習(xí)生活會(huì)，通過組織村干部學(xué)習(xí)時(shí)政理論、法律法規(guī)、鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)、村民自治、民主管理等內(nèi)容，提高村委會(huì)成員思想政治素質(zhì)和進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的理論水平以及實(shí)際工作能力，使村干部真正成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要推進(jìn)者，成為率領(lǐng)農(nóng)民致富達(dá)小康的帶頭人。最后，對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村的治理進(jìn)行了細(xì)化，以小組為單位，對(duì)每個(gè)小組的具體事務(wù)進(jìn)行組內(nèi)討論，涉及村整體的事務(wù)召開村民會(huì)議進(jìn)行討論，推進(jìn)了管理的規(guī)范化。

2.落實(shí)政策，共享發(fā)展成果

長期以來，鄉(xiāng)村缺乏基本的社會(huì)保障體系，而村民利益得到保障有利于調(diào)動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的熱情，有效提升了鄉(xiāng)村治理的整體水平。當(dāng)前X村在保障村民基本利益的過程中積極貫徹國家相關(guān)政策，同時(shí)也采取了一系列符合自身情況的具體舉措。一是落實(shí)低保政策。2017年，低保戶有40人;2018年，農(nóng)村低保戶有70人。低保救助按照困難程度每年按比例分設(shè)不同等級(jí)，享受不同的資助金額。二是精準(zhǔn)扶貧。對(duì)困難戶進(jìn)行幫扶，由駐村干部及村干部進(jìn)行精準(zhǔn)對(duì)接，帶領(lǐng)村民共同致富。為了鄉(xiāng)村社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，目前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭將整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難戶集中起來共同創(chuàng)辦了一個(gè)薏米加工廠，廠里經(jīng)營由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派專人負(fù)責(zé)，困難戶每年都能從中分得紅利，并在一定程度上帶動(dòng)了整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是救助工作。X村人民基本都參加了農(nóng)村醫(yī)療合作，村里有1所私人衛(wèi)生所，村民到衛(wèi)生所就診也可享受國家規(guī)定的醫(yī)療保障，最低可報(bào)銷30%，最高可報(bào)銷70%，這項(xiàng)措施方便了農(nóng)民看病，也使得貧困戶能夠“病有所醫(yī)”。同時(shí)對(duì)貧困大學(xué)生實(shí)施救助，村兩委對(duì)考上本科的貧困家庭學(xué)生資助8000元，對(duì)考上大專的貧困家庭學(xué)生也可根據(jù)困難程度給予一定的資助，這項(xiàng)資助既解了困難學(xué)生的燃眉之急，也有助于激勵(lì)貧困學(xué)生努力上進(jìn)。

3.推進(jìn)建設(shè)，滿足群眾需求

X村的社區(qū)建設(shè)工作一直在不斷地完善。到目前為止，村民的居住環(huán)境得到了很大的改善，土坯房已基本改造成了磚瓦房，部分農(nóng)民家庭還住進(jìn)了別墅式的“小洋房”，鄉(xiāng)村社區(qū)面貌煥然一新。社區(qū)辦事處由以往幾十平米擴(kuò)建到現(xiàn)在二百多平米，功能分區(qū)合理，方便了村民到村委會(huì)辦事。另外，在社區(qū)建設(shè)中X村還不斷加強(qiáng)了鄉(xiāng)村文化建設(shè)。一是舉辦戲曲表演。每年九月份，X村禮堂都會(huì)進(jìn)行為期一個(gè)月的黃梅戲、京劇等戲曲表演活動(dòng)，表演內(nèi)容豐富，主題鮮明。每場表演都以歷史事件為主線，揭示其蘊(yùn)含的道理，村民在觀賞完表演后或多或少都會(huì)對(duì)故事及其人物發(fā)表自己的看法，村民的精神文化需求得到了極大的滿足。二是建設(shè)村圖書館。在禮堂旁還設(shè)立了村圖書館，圖書館內(nèi)的書籍涉及范圍較廣，滿足了不同層次村民的需要。圖書館設(shè)有專人管理，村民借閱方便。三是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。X村積極貫徹黨中央提出的新發(fā)展理念，打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的基礎(chǔ)上推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在每個(gè)村小組都設(shè)有垃圾分類回收桶，同時(shí)積極宣傳垃圾分類的相關(guān)知識(shí)，加強(qiáng)對(duì)村民進(jìn)行垃圾分類的知識(shí)普及教育和引導(dǎo)，努力打造秀美鄉(xiāng)村。

4.計(jì)劃生育，構(gòu)建幸福家庭

自20世紀(jì)70年代始，計(jì)劃生育成為我國的一項(xiàng)重要工作，尤其1982年把計(jì)劃生育確定為基本國策寫入憲法，全國各地都展開了計(jì)劃生育政策的落實(shí)工作。計(jì)劃生育在福村進(jìn)行得最深入的是在20世紀(jì)90年代，每個(gè)村小組都貼有“少生優(yōu)生，幸福一生”的標(biāo)語口號(hào)。當(dāng)時(shí)村民意識(shí)不強(qiáng)，村中大部分育齡婦女都有過逃避計(jì)劃生育經(jīng)歷，也因多生超生繳納過不少社會(huì)撫育費(fèi)。2016年全面放開“二孩政策”后，X村對(duì)計(jì)劃生育工作進(jìn)行了新的部署：一是堅(jiān)持計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制。繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)劃生育政策，著力提升計(jì)生服務(wù)管理素質(zhì)和管理水平，積極貫徹中央政策。二是抓好計(jì)生服務(wù)管理。村黨支部和村委會(huì)積極配合婦女主任工作，不斷完善計(jì)生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步提高村民計(jì)生意識(shí)。三是扎實(shí)推進(jìn)幸福家庭創(chuàng)建。深入貫徹落實(shí)國家規(guī)定的計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策，深入做好計(jì)生特殊家庭的關(guān)愛幫扶工作，加強(qiáng)對(duì)計(jì)生特殊困難家庭的經(jīng)濟(jì)資助、日常幫扶、心理關(guān)懷等工作。

二、江西省石城縣X村治理存在的問題分析

（一）村兩委對(duì)自身職責(zé)認(rèn)識(shí)不到位引發(fā)矛盾

村黨支部書記和村委會(huì)主任是兩個(gè)權(quán)利合法性來源不同、性質(zhì)和職能不同、工作重點(diǎn)和工作方式不同、制約機(jī)制完全不同的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。[4]如果兩種職務(wù)所肩負(fù)的使命發(fā)生沖突，需要兩者主動(dòng)積極地協(xié)商調(diào)和沖突，解決問題。然而，由于鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制存在缺失，村兩委在思想觀念上也存在沖突，因而在鄉(xiāng)村治理的過程中不可避免地存在片面強(qiáng)調(diào)權(quán)力、互相推諉扯皮的問題。

X村的村黨支部和村委會(huì)原則上應(yīng)該協(xié)同管理村級(jí)事務(wù)，但是村兩委對(duì)各自職責(zé)缺乏正確認(rèn)識(shí)、分工不明確。具體表現(xiàn)在村里事務(wù)均由村黨支部書記負(fù)責(zé)，村黨支部印章和村委會(huì)印章均由會(huì)計(jì)管理，村民需簽字蓋章的材料直接找會(huì)計(jì)，無需報(bào)告村委會(huì)主任和村黨支部書記，村委會(huì)主任實(shí)際形同虛設(shè)。而村委會(huì)主任則認(rèn)為自己是一村之長，對(duì)村中事務(wù)應(yīng)該有決策權(quán)，從而在村級(jí)事務(wù)管理中與村黨支部書記存在著諸多矛盾。村黨支部書記、村委會(huì)主任不是齊心協(xié)力為鄉(xiāng)村謀發(fā)展，而是在鄉(xiāng)村治理中相互頂牛、“分庭抗禮”，給鄉(xiāng)村治理造成了極其惡劣的影響。2015年關(guān)于村集體共有的綠茶山發(fā)展事件就是一個(gè)典型。據(jù)調(diào)查，當(dāng)時(shí)村里召開村民會(huì)議共同商量如何開發(fā)利用好這片茶山，在討論的過程中村民分歧很大，而村兩委不僅沒有進(jìn)行正確引導(dǎo)，還因各自利益糾紛起了沖突，結(jié)果擱置了近半年時(shí)間，最后由村黨支部書記決定，將茶山草地承包給了外地商人。村兩委的矛盾沖突在公章持有、重大村務(wù)決策、村財(cái)務(wù)管理方面都有所體現(xiàn)。村兩委關(guān)系問題是我國鄉(xiāng)村治理中長期存在而且非常普遍的問題。在我國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，村兩委對(duì)各自所應(yīng)該履行的職責(zé)并不明晰，統(tǒng)管包辦、越俎代庖、互相推諉扯皮時(shí)有發(fā)生。

（二）社會(huì)組織未能充分發(fā)揮其作用

隨著經(jīng)濟(jì)合作組織在發(fā)展過程中因成員間的利益糾紛、資金短缺等問題的存在，其助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來越弱。以前，X村每次召開涉及村級(jí)經(jīng)濟(jì)方面的會(huì)議，經(jīng)濟(jì)合作組織的成員都會(huì)積極參加并出謀劃策，但近年來卻只有村干部和少部分村民參加討論，而且也因利益沖突往往導(dǎo)致最終的決策由少數(shù)村干部決定。在發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)合作組織的組織化程度逐漸下降，創(chuàng)立時(shí)期參加的成員要么退組要么不關(guān)注組織發(fā)展，經(jīng)濟(jì)合作組織逐漸淡出村民的視線，村里的年輕人普遍不知道還有經(jīng)濟(jì)合作組織的存在。另外，紅白理事會(huì)的成員也呈逐年遞減的趨勢，“老齡化”異常嚴(yán)重，16個(gè)會(huì)員中最年輕的48歲，而且紅白理事會(huì)只參加白事，村民辦紅喜事已經(jīng)不請理事會(huì)成員，就算參加活動(dòng)也只是其中的少部分積極分子。

農(nóng)民的組織化是指農(nóng)民為了更好地實(shí)現(xiàn)、保護(hù)和促進(jìn)自身的經(jīng)濟(jì)利益而聯(lián)合起來形成的各種經(jīng)濟(jì)和政治組織的行動(dòng)和過程。[5]由于體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)狀況、文化發(fā)展等方面存在的問題，農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展受到諸多限制，嚴(yán)重影響其社會(huì)自治功能的發(fā)揮。首先，X村的兩委組織作用發(fā)揮基本正常，但村婦聯(lián)、村共青團(tuán)等組織發(fā)揮作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其次，合作社等經(jīng)濟(jì)合作組織在以前受政策支持發(fā)展比較快且有一定的實(shí)際作用，但是隨著改革開放的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村的年輕人都往大城市擠，這些鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織的作用越來越弱，甚至走向消亡。另外，農(nóng)村紅白事理事會(huì)、老年人活動(dòng)中心、社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、學(xué)習(xí)文娛活動(dòng)中心、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)等一些民間組織發(fā)展也比較滯后，滿足不了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（三）村民缺乏治理主體意識(shí)，參與積極性不高

農(nóng)民群眾既是鄉(xiāng)村治理的受益者，又是鄉(xiāng)村治理的參與者，“生于斯，長于斯”的他們最清楚鄉(xiāng)村社會(huì)的狀況與需求，也最有權(quán)利對(duì)于可以改變他們生活的政策措施充分發(fā)表發(fā)自己的意見。[6]絕大多數(shù)X村村民的權(quán)利義務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，面對(duì)村級(jí)公共事務(wù)經(jīng)常置身事外，不會(huì)積極、主動(dòng)地去了解并參與其中。具體表現(xiàn)在：一方面，村民對(duì)自身職責(zé)認(rèn)識(shí)不到位，沒有把自己當(dāng)作鄉(xiāng)村治理的主體，每次村里或者組里召開集體會(huì)議的時(shí)候，大部分村民覺得自己去不去都可以，反正就是聽個(gè)別人發(fā)表意見;另一方面，村民沒有充分發(fā)揮民主決策的作用。村民會(huì)議是村民參與民主決策的重要平臺(tái)，但由于村民主體意識(shí)不強(qiáng)以及受傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的影響，村級(jí)事務(wù)的決策者往往都是少數(shù)主要村干部，民意未能為科學(xué)決策提供可靠保證。

《憲法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》都明確規(guī)定，在我國農(nóng)村實(shí)行基層民主制度即村民自治制度，村民委員會(huì)是由村民以無記名方式直接選舉產(chǎn)生的實(shí)行自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我發(fā)展的基層性群眾自治組織。[7]然而每到村委換屆的時(shí)候，候選人送禮拉票、宗族勢力之間拉幫結(jié)派等亂象十分嚴(yán)重。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)村民對(duì)于村民決策會(huì)議、村民選舉大會(huì)不感興趣也不太愿意參與，對(duì)村務(wù)公開的形式和內(nèi)容雖不滿意卻也將就著不去理會(huì)。

（四）鄉(xiāng)村治理缺乏專業(yè)人才，治理成效不理想

鄉(xiāng)村人才的流失，影響著鄉(xiāng)村治理的效果。改革開放后，大量農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，我國農(nóng)民開始了大規(guī)模、長距離和長時(shí)間的流動(dòng)，鄉(xiāng)村精英也紛紛外出謀求更好的發(fā)展，導(dǎo)致了一些地區(qū)出現(xiàn)鄉(xiāng)村空殼化現(xiàn)象。在中國，城鄉(xiāng)二元格局導(dǎo)致的巨大差距，加劇了城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)。就地域而言，中西部地區(qū)大量流入東部發(fā)達(dá)省份，尋求發(fā)展機(jī)會(huì)。東部地區(qū)的各省份間、省內(nèi)城鄉(xiāng)之間也產(chǎn)生了大量的人口流動(dòng)。這些流動(dòng)人群有著各種各樣的目的，如上學(xué)、經(jīng)商、務(wù)工等，給城市提供了豐富的勞動(dòng)力資源，而農(nóng)村的人氣不斷衰退。農(nóng)村人才尤其是農(nóng)村能人的流失，導(dǎo)致農(nóng)民致富缺少帶頭人，也帶走了鄉(xiāng)村建設(shè)的社會(huì)資金，影響著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從這個(gè)意義上說，農(nóng)村精英的流失是導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)生產(chǎn)生活出現(xiàn)衰敗情境或無序現(xiàn)象的主要原因。

農(nóng)村人才資源不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵，也是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。[8]調(diào)查中，村民和村干部普遍認(rèn)為年輕人都往外走，不甘心在鄉(xiāng)村發(fā)展。X村現(xiàn)有的村干部最高學(xué)歷是初中，并沒有掌握關(guān)于鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)理論，開展工作完全按上面的政策規(guī)定和自己的經(jīng)驗(yàn)，也往往因?yàn)閷?duì)政策的解讀不到位而造成工作的失誤，進(jìn)一步激化村民與村干部的矛盾。鄉(xiāng)村治理人才不足，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，同時(shí)也嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村自治力量的提高，鄉(xiāng)村社區(qū)自治組織缺乏后備人選。以村委換屆為例，農(nóng)村勞動(dòng)力的過度外流不僅造成參選選民不足，而且選舉程序有時(shí)也被破壞。同時(shí)，大量人才外流還導(dǎo)致了“選誰”的難題，即大家素質(zhì)普遍差不多，無法選出真正有能力的人來帶領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有駐村干部，但是基本都不會(huì)長期在村里。鄉(xiāng)村治理方面缺乏有知識(shí)有經(jīng)濟(jì)能力的專業(yè)人才，以致鄉(xiāng)村社會(huì)長期得不到發(fā)展。鄉(xiāng)村組織也因?yàn)闆]有新鮮活力的注入而日益衰弱，紅白事理事會(huì)、社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、學(xué)習(xí)文娛活動(dòng)中心、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)多年沒有新成員加入。

三、完善鄉(xiāng)村治理的具體對(duì)策

鄉(xiāng)村治理是國家治理在基層農(nóng)村的反映，進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，需要一套科學(xué)的、完備的治理體系予以保障，需要因地制宜、科學(xué)合理的治理措施予以規(guī)范。

（一）完善兩委成員職責(zé)分工，協(xié)調(diào)兩委關(guān)系

村黨支部和村委會(huì)是兩個(gè)性質(zhì)和功能不同的鄉(xiāng)村自治組織，他們之間關(guān)系如何協(xié)調(diào)，是《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》頒布以來理論界和實(shí)踐界一直研究和討論而久未解決的基本問題。[9]為了破解村兩委矛盾關(guān)系難題，各個(gè)地區(qū)也形成了一些各具特色的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，如一肩挑、青縣模式、兩票制工作法等，取得了一定的成效。但筆者認(rèn)為，正確處理村兩委的關(guān)系最根本和首要的問題是完善兩委職責(zé)分工，各司其職，在合作與交流中協(xié)調(diào)兩者關(guān)系。村黨支部管理農(nóng)村中的“大事”，例如對(duì)農(nóng)村的發(fā)展方向的引導(dǎo)、基層黨組織建設(shè)等;村委會(huì)則主要負(fù)責(zé)日常村務(wù)，如計(jì)劃生育政策的落實(shí)、民事糾紛的調(diào)節(jié)、社會(huì)治安的維護(hù)等。兩委各自分工負(fù)責(zé)，有利于鄉(xiāng)村治理工作全面有序開展，從而使村兩委的作用都得到充分發(fā)揮。明確兩委職責(zé)的同時(shí)還要抓好兩委的協(xié)作，只有村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子共同努力、團(tuán)結(jié)一致才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。

實(shí)現(xiàn)村兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)合作要求村黨支部和村委會(huì)不斷改變處理村務(wù)工作的態(tài)度，更新鄉(xiāng)村治理的理念，由“我指揮你干”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳阄覅f(xié)商著干”，由“包攬一切”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺止へ?fù)責(zé)”。農(nóng)村基層黨組織在工作中要充分聽取村級(jí)組織的意見，用民主協(xié)商的方式，調(diào)動(dòng)他們工作的積極性和主動(dòng)性。由“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥F(tuán)結(jié)作戰(zhàn)”。村委會(huì)要自覺接受農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，事關(guān)村民利益的大事要及時(shí)向黨組織匯報(bào)和討論。村兩委應(yīng)該定期公開村務(wù)情況，接受村民的監(jiān)督，虛心接受村民的意見和建議。村黨支部要搞好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，避免行政命令式的工作作風(fēng)，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村委會(huì)要努力做好村務(wù)工作，當(dāng)好村黨支部的參謀助手。

（二）創(chuàng)造社會(huì)組織健康發(fā)展的良好環(huán)境，充分發(fā)揮其作用

社會(huì)組織是協(xié)調(diào)國家利益、集體利益和個(gè)人利益關(guān)系的中介，也是化解矛盾、緩和沖突的潤滑劑、稀釋劑，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”。[10]

鄉(xiāng)村社會(huì)組織的健康發(fā)展，組織自身的努力是必然的，同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)造良好的外部條件。一要?jiǎng)?chuàng)造良好的鄉(xiāng)村治理制度環(huán)境。建立健全社區(qū)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)范各個(gè)組織的職能;健全社會(huì)組織的運(yùn)行制度，保證社會(huì)組織正常有效運(yùn)作，從而發(fā)揮其應(yīng)有的作用;規(guī)范社區(qū)組織的管理權(quán)限，防止社區(qū)組織因無人管理而出現(xiàn)散漫不作為現(xiàn)象。二要?jiǎng)?chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境主要是指支撐社區(qū)組織長遠(yuǎn)有序發(fā)展所需的資金投入以及市場秩序。農(nóng)村社區(qū)組織要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)穩(wěn)定運(yùn)行，就需要一個(gè)良好的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為鄉(xiāng)村社會(huì)組織的健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村社會(huì)組織的作用，重視對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的幫扶，加大融資扶持力度。三要營造良好的社區(qū)文化環(huán)境。社區(qū)文化環(huán)境指的是積極向上的文化氛圍，重視對(duì)村民的教育宣傳和思想引導(dǎo)，讓廣大村民深入認(rèn)識(shí)社區(qū)組織的重要性，理解、支持社區(qū)組織的發(fā)展，并積極投身于農(nóng)村社區(qū)的組織建設(shè)。

社區(qū)組織為村民提供了更多的利益表達(dá)的渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村兩委應(yīng)主動(dòng)推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展，建立社區(qū)組織內(nèi)部管理機(jī)制和外部引導(dǎo)扶持機(jī)制，為社區(qū)組織提供更寬松的政策環(huán)境，充分重視鄉(xiāng)村社會(huì)組織的作用。如鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、學(xué)習(xí)文娛活動(dòng)中心等組織，不僅有利于提高村民的參與意識(shí)，而且有利于村民利益的表達(dá)。

（三）加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，提高村民的公共參與意識(shí)和能力

文化對(duì)人的影響是潛移默化的，農(nóng)村社區(qū)的文化氛圍在一定程度上引導(dǎo)著鄉(xiāng)村治理主體的行為。在協(xié)商民主發(fā)展的今天，要求政府與公民平等的協(xié)商，鄉(xiāng)村治理自然也要求村干部與村民平等的協(xié)商。健康的社區(qū)文化對(duì)鄉(xiāng)村治理主體行為、工作起著正向引導(dǎo)作用，有利于提高村民的參與意識(shí)，調(diào)動(dòng)村民參與公共事務(wù)，從而提高他們參與農(nóng)村社區(qū)治理的能力。

應(yīng)該如何提高村民的公共參與意識(shí)和能力呢？一要大力發(fā)展農(nóng)村教育。公共集體意識(shí)是對(duì)現(xiàn)代化公民的基本要求，促進(jìn)教育的現(xiàn)代化才能培養(yǎng)與時(shí)俱進(jìn)的合格公民，所以，政府應(yīng)該加大農(nóng)村地區(qū)的教育投入，為村民提供更多的受教育機(jī)會(huì)。二要增強(qiáng)村民的民主意識(shí)。思想是行為的先導(dǎo)，充分利用現(xiàn)代傳播媒介宣傳民主思想，提高公民的參與意識(shí)。三要建立健全村民參與公共事務(wù)的平臺(tái)。村民參與公共事務(wù)的意識(shí)一定程度上有賴于他們是否有參與的平臺(tái)，參與的平臺(tái)是否完善也直接影響村民的參與興趣。參與不同的平臺(tái)事務(wù)，村民的利益能夠更有效地表達(dá)，能夠提高村民的利益表達(dá)能力、融入集體能力?，F(xiàn)代社會(huì)是開放、互動(dòng)的社會(huì)，每個(gè)人都是集體的一份子，每個(gè)人都有為集體發(fā)展貢獻(xiàn)自身力量的義務(wù)。只有大家一起參與其中，為集體發(fā)展出謀劃策，才能推動(dòng)集體穩(wěn)步發(fā)展。鄉(xiāng)村自治過程中村民的力量是不可忽視的，只有通過培育和繁榮社區(qū)精神文化，不斷提高村民的公共參與意識(shí)，才能有效引導(dǎo)村民積極投身鄉(xiāng)村建設(shè)。

（四）完善人才培育機(jī)制，吸引專業(yè)人才參與鄉(xiāng)村治理

專業(yè)人才擁有專業(yè)的鄉(xiāng)村治理的知識(shí)，具有較強(qiáng)的鄉(xiāng)村治理能力。面對(duì)農(nóng)村黨員隊(duì)伍老化、年輕人大量外出、鄉(xiāng)村治理人才缺乏的困境，建立科學(xué)合理的村治精英培育機(jī)制十分必要。X村至少有十年沒有換過村黨支書記，也基本上沒有發(fā)展年輕人入黨。走訪時(shí)村支書曾告訴筆者：“現(xiàn)在農(nóng)村很多年輕人才都不愿擔(dān)任村干部，到外面去發(fā)展了，剩下的村民根本沒有能力管好自己的事情。村民自治應(yīng)該引入外部力量尤其是優(yōu)秀的年輕人來支持新農(nóng)村的建設(shè)?！币蚱七@種村治精英培育機(jī)制不暢的局面，可以嘗試打破以村為界的選人用人模式，廣納吸收并大膽使用社會(huì)人才。一是加大大學(xué)生村官的選調(diào)力度?？梢哉心肌⒅С謨?yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到國家級(jí)貧困縣從事精準(zhǔn)扶貧和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生有扎實(shí)的理論知識(shí)，鼓勵(lì)他們到農(nóng)村基層實(shí)踐，既可以提高他們的社會(huì)實(shí)踐能力，又可以充分利用他們的學(xué)識(shí)指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。二是選派干部到鄉(xiāng)村掛職。針對(duì)一些地區(qū)鄉(xiāng)村人才流失嚴(yán)重，基層黨組織的干部隊(duì)伍弱化的情況，應(yīng)改變村人治村的村治傳統(tǒng)，從縣鄉(xiāng)下派干部駐村主持村務(wù)工作，為鄉(xiāng)村治理注入新鮮血液，有效激發(fā)基層黨組織的活力。三是加強(qiáng)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要重視農(nóng)村后備干部的培養(yǎng)，為農(nóng)村基層民主的發(fā)展提供源源不斷的優(yōu)秀人才，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)健康有序發(fā)展。

五、結(jié)論

鄉(xiāng)村治理是解決“三農(nóng)”問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視鄉(xiāng)村振興發(fā)展，推出了一系列鄉(xiāng)村治理、建設(shè)、發(fā)展的政策舉措，為鄉(xiāng)村有效治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的政策支持。中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，進(jìn)行鄉(xiāng)村治理需要站在新的歷史方位，運(yùn)用中國特色社會(huì)主義治理理論，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際情況，構(gòu)建一套科學(xué)系統(tǒng)、規(guī)范有效的鄉(xiāng)村治理體系，落實(shí)好鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的中國夢奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯：上官濤]