精準立法找準大氣污染防治“突破口”
——淺談如何做好城市揚塵污染立法工作

馮巖巖

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，其中對于污染防治工作提出了具體的要求，要“著力解決突出環(huán)境問題。堅持全民共治、源頭防治，持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。”環(huán)境保護問題，是人民群眾最關(guān)心的問題，是與人民群眾的生活質(zhì)量直接相關(guān)的問題，地方人大常委會及地方政府必須高度重視。

隨著城市建設(shè)進程的加快，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等行業(yè)的快速發(fā)展，城市及其周邊范圍建設(shè)工地的數(shù)量急劇增多，空氣質(zhì)量問題日漸突出，對群眾的生活影響越來越大，群眾對空氣質(zhì)量的訴求越來越多。因此，在取得設(shè)區(qū)的市立法權(quán)之后，各地市都加大對環(huán)境保護立法的研究，力求通過立法手段解決突出的環(huán)境問題。而揚塵污染作為大氣污染的一個重要部分，因為其形成的特性，成為設(shè)區(qū)的市立法在大氣環(huán)境保護立法方向的一個重要突破口。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國共頒布設(shè)區(qū)的市揚塵污染防治的地方性法規(guī)8部，政府規(guī)章28部，規(guī)范性文件251部。根據(jù)統(tǒng)計我們可以看出，揚塵污染的防治已經(jīng)得到了地方政府的重視，通過規(guī)范性文件進行管理已經(jīng)成為常態(tài)，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，在相當(dāng)一部分省市已經(jīng)上升為政府規(guī)章，更在一些城市通過地方立法的方式，加強對揚塵污染的防治管理。

如何做好設(shè)區(qū)的市揚塵污染立法工作，筆者認為，應(yīng)當(dāng)從如下三個方面入手。

找準揚塵及其污染的定義

揚塵的產(chǎn)生原因。根據(jù)《防治城市揚塵污染技術(shù)規(guī)范》的定義，“揚塵是指地表松散顆粒物質(zhì)在自然力或人力作用下進入到環(huán)境空氣中形成的一定粒徑范圍的空氣顆粒物，主要分為土壤揚塵、施工揚塵和堆場揚塵。”這就可以看出揚塵中的塵是在地表一直存在的一種物質(zhì)，其主要特征是“松散的顆?！?，而其之所以成為揚塵，是因為松散的顆粒受到自然力或者人力的作用，進入到環(huán)境空氣中的結(jié)果。這就可以看出，揚塵的產(chǎn)生有自然界的必然性，不是單一因為人的主動行為而產(chǎn)生的，應(yīng)該是以自然現(xiàn)象為主的一種形態(tài)，這種形態(tài)受到人力作用不是絕對的，人力在揚塵產(chǎn)生中的作用應(yīng)該是一個充分條件，但不是必要條件。理解清楚揚塵是什么，以及揚塵產(chǎn)生條件，對于確定揚塵污染的定義就有極大的幫助。

揚塵污染的界定。揚塵污染從字面意思來理解，就是地表松散顆粒物質(zhì)受到自然力或人力的作用，進入到環(huán)境空氣中，影響到環(huán)境空氣質(zhì)量和人民群眾生產(chǎn)生活。但是如何去界定揚塵污染，如何區(qū)分正常的揚塵和揚塵污染的界限，目前來說沒有依據(jù)和標準。

如何準確界定揚塵污染，是推動揚塵立法工作的一個重要標準，筆者認為立法者需要首先認識到“大氣污染”到底是什么。根據(jù)百度詞條的釋義，“大氣污染是指大氣中一些物質(zhì)的含量達到有害的程度以至破壞生態(tài)系統(tǒng)和人類正常生存和發(fā)展的條件，對人或物造成危害的現(xiàn)象。”那么“揚塵污染”的定義就應(yīng)該界定為“揚塵污染是指地表松散顆粒物質(zhì)在自然力或者人力作用下進入到大氣中，導(dǎo)致大氣中的地表松散顆粒物質(zhì)達到有害的程度以至破壞生態(tài)系統(tǒng)，影響人類生活?！?/p>

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)如何準確界定揚塵及其污染行為。設(shè)區(qū)的市的揚塵立法要符合“有特色”的立法原則要求，必須要結(jié)合本地的實際情況準確界定“揚塵”行為，要在市政府有關(guān)職能部門的配合下，通過大量的調(diào)研和走訪，充分研究本行政區(qū)域內(nèi)揚塵現(xiàn)象的產(chǎn)生原因，確定本行政區(qū)域內(nèi)的揚塵產(chǎn)生是建設(shè)工程影響，還是土地裸露影響，還是其他原因?qū)е碌摹?/p>

目前頒布的涉及揚塵污染防治的地方性法規(guī)，都能夠充分結(jié)合本地實際，有針對性的對“揚塵”或者“揚塵污染”行為進行界定，確?！疤厣⒎ā薄＠?，《西安市揚塵污染防治條例》就將揚塵定義為“地表松散顆粒物在自然力或人力作用下進入到空氣環(huán)境中形成的一定粒徑范圍的空氣顆粒物，主要分為土壤揚塵、施工揚塵、道路揚塵和堆場揚塵?！边@與西安所處的地理環(huán)境，自然氣候、土壤特性等客觀條件有著密切的聯(lián)系。再如《?？谑袚P塵污染防治條例》則將揚塵污染定義為“因建設(shè)工程施工、建筑物拆除、物料運輸和堆放、綠化養(yǎng)護、道路保潔、礦產(chǎn)資源開發(fā)等活動以及土地裸露，產(chǎn)生的粉塵顆粒物對大氣環(huán)境造成的污染?！边@也是與其城市建設(shè)的進程和經(jīng)濟發(fā)展的情況有著密切聯(lián)系的。

筆者所在的城市，因為城市大開發(fā)大建設(shè)的原因，有大量的基礎(chǔ)設(shè)施工程、房屋建筑工程等建設(shè)項目在同時開工，因此，在對“揚塵污染”進行界定時，明確將建設(shè)工程施工、建筑物拆除、物料運輸與堆放等易產(chǎn)生揚塵的活動納入到定義中，確保揚塵污染的定義準確，符合本地實際，具有本地特色。

應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分工業(yè)揚塵和揚塵污染。有的設(shè)區(qū)的市的揚塵污染防治立法中將工業(yè)粉塵污染行為與揚塵污染行為一概而論，這個是與大氣污染防治法的立法原意有沖突的。根據(jù)大氣污染防治法的規(guī)定，工業(yè)粉塵污染是由第四章第二節(jié)“工業(yè)污染防治”專章進行規(guī)制的，在第四十八條第一款明確規(guī)定“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采等企業(yè)，應(yīng)當(dāng)加強精細化管理，采取集中收集處理等措施，嚴格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放?！边@就證明立法者將礦產(chǎn)開采等企業(yè)，因為生產(chǎn)行為產(chǎn)生的工業(yè)粉塵污染納入到“工業(yè)污染防治”的范疇。而有的設(shè)區(qū)的市的揚塵污染防治立法將“礦產(chǎn)開發(fā)”等視為揚塵污染行為，混淆了工業(yè)污染和揚塵污染的界限，很容易在設(shè)置處罰或者制定行為規(guī)范時與法律的規(guī)定不一致，產(chǎn)生合法性問題。筆者認為類似的生產(chǎn)行為如“石材、建材企業(yè)”因為生產(chǎn)導(dǎo)致的粉塵污染都應(yīng)當(dāng)屬于“工業(yè)污染”范疇，不能夠因為企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生了粉塵，就將其與揚塵污染行為掛鉤，應(yīng)當(dāng)明確將工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的“粉塵”與“揚塵”在立法中予以明確區(qū)別。

找準各部門的職能定位

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)如何明確市政府職能部門的職責(zé)分工，是極其考驗立法者立法水平的。除了上位法對于主管部門有明確規(guī)定的外，如果涉及到“相對集中處罰權(quán)”和“一崗雙責(zé)”等情況的，那就需要立法者拿出大量的時間和精力去研究部門職責(zé)分工的問題。部門職責(zé)分工如果合理準確，那出臺的法規(guī)就具有很強的操作性。反之，部門職責(zé)分工不清晰，那不僅僅法規(guī)的操作性要打折扣，甚至導(dǎo)致部門間推諉扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，作為我國立法體系中最基層，與群眾聯(lián)系最密切的行為規(guī)范，應(yīng)當(dāng)盡量避免因為部門職責(zé)分工不科學(xué)、不合理而產(chǎn)生難操作、不可操作的問題，應(yīng)當(dāng)杜絕部門間職責(zé)推諉的情況。

揚塵污染防治立法，因為揚塵污染的主管部門眾多，又要落實“環(huán)保責(zé)任一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)”的要求，這就使得各個部門間如何區(qū)分相互之間的權(quán)力界限，明確界定職責(zé)分工顯得尤為重要。

筆者認為，在明確職責(zé)分工時需要注意如下幾個問題：一是要嚴格按照上位法的有關(guān)規(guī)定確定主管部門，明確法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)有哪些；二是要認真研究部門及政府規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，作為確定主管部門的參考依據(jù)；三是要積極與機構(gòu)編制部門保持聯(lián)系，結(jié)合本地實際，按照“三定方案”的規(guī)定確定主管部門。通過上述三個方式，確保地方性法規(guī)在明確部門職責(zé)分工時做到“職責(zé)不少、事權(quán)不少、責(zé)任不少”。

據(jù)此，首先是根據(jù)大氣污染防治法第六十八條第一款的規(guī)定和對“揚塵污染”的定義，來確定政府應(yīng)當(dāng)在揚塵污染防治中做的工作包括“應(yīng)當(dāng)加強對建設(shè)施工和運輸?shù)墓芾?，保持道路清潔，控制料堆和渣土堆放，擴大綠地、水面、濕地和地面鋪裝面積，防治揚塵污染。”然后根據(jù)政府的工作來確定法律規(guī)定的“揚塵污染防治”的主管部門，第六十八條第二款明確規(guī)定“住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、交通運輸、國土資源等有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級人民政府確定的職責(zé)，做好揚塵污染防治工作。”那就在法律層面確定有關(guān)的主管部門。

然后，要針對大氣污染防治法中的職能表述進行研究，明確具體的部門。這就需要了解“建設(shè)施工”“運輸”“料堆和渣土堆放”等內(nèi)容是包括那些行為，確定相對具體的主管部門。這時就要通過對《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國道路運輸條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》《建筑工程施工許可管理辦法》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《城市軌道交通建設(shè)工程驗收管理暫行辦法》等法規(guī)和規(guī)章進行研究；同時也要對《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)建筑工地施工揚塵專項治理工作方案的通知》《廣東省大氣污染防治目標責(zé)任考核辦法》《廣東省大氣污染防治強化措施及分工方案》進行認真分析。這其中《廣東省大氣污染防治強化措施及分工方案》對于廣東設(shè)區(qū)的市立法過程中明確部門職責(zé)，確定部門參與揚塵污染的防治工作有著重要的作用。

在做好上述工作的基礎(chǔ)上，筆者共梳理出“環(huán)保、住建、交通、城管、水務(wù)、國土、規(guī)劃、市容”等單位應(yīng)當(dāng)參與到“揚塵污染防治”的工作中，作為揚塵污染防治的主要責(zé)任部門。但是如何明確各部門直接的執(zhí)法職權(quán)界限，如何在開展相對集中行政處罰的實際情況下界定許可和監(jiān)管的界限，如何明確建設(shè)工程各主管部門之間的職責(zé)，都是對立法技術(shù)的一個重要考驗。根據(jù)實際工作情況，筆者對各單位的“三定方案”做了認真研究，并對“軌道交通建設(shè)項目的監(jiān)管”等容易產(chǎn)生職責(zé)不明晰的問題，向機構(gòu)編制部門進行咨詢，請機構(gòu)編制部門給予準確的回復(fù)，確保事權(quán)對等，權(quán)責(zé)一致。

找準有效措施依據(jù)

設(shè)區(qū)的市立法的生命在于實施，揚塵污染防治立法在找準了定義，準確確定了政府的職能部門之后，如何確保將揚塵污染的防治落實到實處，那就是需要切實有效的揚塵污染防治措施。設(shè)區(qū)的市揚塵污染防治立法的操作性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在行為規(guī)制更具有執(zhí)行性，規(guī)定的管理措施應(yīng)當(dāng)明確具體，應(yīng)當(dāng)有準確的標準、具體的方式方法。因為，大氣污染防治法等上位法的立法，要著眼于全國各個地方，其設(shè)置的行為規(guī)制是考慮到全國的各種實際情況，進行綜合考量的，更多的是提出原則性的規(guī)定；設(shè)區(qū)的市的揚塵污染防治立法，那就應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的氣候現(xiàn)狀、地理環(huán)境、揚塵源的特征等，有針對性的確定切實有效的揚塵污染防治措施。

從筆者的實踐經(jīng)驗來看，揚塵污染防治措施的操作性可以從如下幾個方面來研究確定：

一是將揚塵污染防治的技術(shù)規(guī)范，通過立法手段予以確定。在審議修改佛山市的揚塵污染防治立法的過程中，經(jīng)過大量的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，原國家環(huán)?？偩诸C布的《防治城市揚塵污染技術(shù)規(guī)范》中，提出的揚塵污染防治措施，很有針對性，符合佛山當(dāng)前揚塵污染防治的實際需求。同時通過對項目業(yè)主、施工單位等行政管理相對人的多方走訪和座談，也得到了各方對技術(shù)規(guī)范有效實施的第一手材料，這就堅定了我們通過立法手段將具體技術(shù)規(guī)范進行確定的修改思路。但是針對法規(guī)的天然滯后性的特點，我們組織主管部門、項目業(yè)主、建設(shè)單位等多方面進行座談和研究，認為有必要在現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，對施工圍擋等防塵措施的標準進行提升和強化，避免因技術(shù)規(guī)范調(diào)整導(dǎo)致法規(guī)與技術(shù)規(guī)范不一致的情況產(chǎn)生。

二是將上級政府規(guī)范性文件的經(jīng)驗，通過立法手段予以確定。在審議修改法規(guī)草案的過程中，《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省大氣污染防治強化措施及分工方案的通知》生效執(zhí)行，經(jīng)和主管部門研究，該規(guī)范性文件中的有關(guān)內(nèi)容，對于強化佛山市揚塵污染防治工作有著重要的指導(dǎo)意義，為了保證該規(guī)范性文件有關(guān)措施的落實到位，探索將有關(guān)措施通過立法的手段予以確定。在達成共識的基礎(chǔ)上，本地區(qū)的揚塵污染防治立法提升了對車輛運輸裝載的要求，完善了工地揚塵防治的具體管理措施等。

立法是一項專業(yè)性、科學(xué)性、技術(shù)性很強的系統(tǒng)工程；在中國特色社會主義法律體系形成的基礎(chǔ)上，設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)當(dāng)在“精準立法”上做文章，在避免重復(fù)上位法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際，以問題為導(dǎo)向，認真分析問題成因，保證科學(xué)立法、民主立法、依法立法各個環(huán)節(jié)的精細化。以揚塵污染防治立法來看，可以總結(jié)為：找準揚塵定義，發(fā)現(xiàn)污染源頭；明確部門分工，實現(xiàn)齊抓共管；采取有效措施，保證源頭治理；強化執(zhí)法監(jiān)督，還市民以藍天?！?/p>