新時代高職教育法制建設(shè)探究

陳藝麗

（漳州衛(wèi)生職業(yè)學(xué)院，福建 漳州 363000）

我國高等職業(yè)教育在經(jīng)歷了21世紀初的快速擴張期后，其規(guī)模已經(jīng)可以和普通高等教育相提并論，緊隨而來的是當(dāng)前我國高職教育面臨的發(fā)展瓶頸。為了解決當(dāng)前高職教育面臨的困難和問題，使其規(guī)范有序發(fā)展，國務(wù)院及地方政府出臺了大量行政法規(guī)，試圖用法制手段來規(guī)范和保障高職教育建設(shè)，成效明顯，但同時也暴露了高職教育法制建設(shè)存在的一些問題。在此背景下，探索如何建立一個結(jié)構(gòu)合理、邏輯嚴密、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的高職教育法律體系顯得尤為迫切。

1 我國高等職業(yè)教育法制建設(shè)發(fā)展歷程

我國高等職業(yè)教育及職業(yè)教育法制建設(shè)發(fā)展均較滯后，在相當(dāng)長的時間內(nèi)并沒有獲得明確的法律地位，直至1982年《中華人民共和國憲法》出臺，才解決了職業(yè)教育的法律依托問題。其“總綱”第十九條第二款規(guī)定：“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育?！逼鋵⒙殬I(yè)教育與中等教育、高等教育一起作為國家教育發(fā)展的對象，首次確立了職業(yè)教育的憲法地位，把職業(yè)教育納入國民教育體系之中。

1985年5月，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》作為黨指引當(dāng)時教育體制改革的綱領(lǐng)性文獻，地位重要?！稕Q定》指出：要調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育；明確了高中階段的職業(yè)技術(shù)教育和高等職業(yè)技術(shù)教育的生源來源，并提出要“在重點發(fā)展中等職業(yè)技術(shù)教育的同時，積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院”，這是我國官方首次使用“高等職業(yè)技術(shù)院?！边@個名稱?！稕Q定》是在黨的十二屆三中全會力行改革經(jīng)濟體制的大背景下發(fā)布的，是為了適應(yīng)當(dāng)時社會生產(chǎn)發(fā)展的需要，其對職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展做出了專門的闡述和要求，為我國長期薄弱的職業(yè)技術(shù)教育助力推進。同時，在當(dāng)時社會對高等職業(yè)技術(shù)教育觀念比較模糊的時候，首次提出要積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)教育，在促進職業(yè)教育多樣化發(fā)展以及中職與高職教育的有機銜接上發(fā)揮了巨大作用，為高等職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展提供了契機，也為高等職業(yè)教育入法打下了基礎(chǔ)。

1996年5月，第八屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）。該法的制定是對改革開放以來我國職業(yè)教育的肯定和總結(jié)，至此職業(yè)教育建設(shè)逐漸走向了法制化建設(shè)的道路?！堵殬I(yè)教育法》第十三條規(guī)定：“職業(yè)學(xué)校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學(xué)校教育?！逼涫状伟迅叩嚷殬I(yè)教育作為職業(yè)教育體系的一個方面，與初等、中等職業(yè)教育一起寫入法律，為大力發(fā)展高等職業(yè)教育提供了法律依托，在高等職業(yè)教育發(fā)展史上具有里程碑式的意義。

1998年8月，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》），該法第六十八條規(guī)定：“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)、獨立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校。”其明確了高職院校的屬性和地位：在教育類別上它是職業(yè)型教育，不同于學(xué)術(shù)型、研究型教育；在教育層級上它是高等教育，不同于中等職業(yè)教育，是與普通高等教育平行的、職業(yè)教育的高級階段。至此，高職教育的發(fā)展方向更為明確、發(fā)展目的更為清晰。

新中國成立后，國務(wù)院及其部委、地方各級人大及政府也先后制定了一些涉及高職教育發(fā)展的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，這些法規(guī)從相對微觀、注重操作的層面對高職教育的發(fā)展做出了比較詳細的規(guī)定。尤其是《職業(yè)教育法》實施后，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀，陸續(xù)頒布了轄區(qū)職業(yè)教育實施條例或辦法，作為《職業(yè)教育法》的地方配套法規(guī)，以支撐本地區(qū)職業(yè)教育有序發(fā)展[1]。

近年來，為促進職業(yè)教育適應(yīng)社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及科學(xué)技術(shù)飛躍式發(fā)展，國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》《關(guān)于職業(yè)教育改革與發(fā)展情況的報告》《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《關(guān)于落實職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報告和審議意見的報告》等一系列關(guān)于職業(yè)教育的法律法規(guī)，尤其是2014年5月國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，對高等職業(yè)教育發(fā)展的基本原則、目標任務(wù)、方式方法等進行了全面的闡述，為高職教育建設(shè)走向規(guī)范化打下了法律基礎(chǔ)。

可以說我國高等職業(yè)教育法制建設(shè)發(fā)展到現(xiàn)在，雖然還沒有專門的高等職業(yè)教育法，但也初步形成了以《職業(yè)教育法》為中心，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章為補充的高等職業(yè)教育法規(guī)體系。

2 我國高等職業(yè)教育法制建設(shè)問題分析

2.1 高職教育法制建設(shè)與高職教育發(fā)展不平衡

從20世紀80年代我國東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)率先創(chuàng)辦職業(yè)大學(xué)至今，高職教育發(fā)展已有40年歷史。并且，隨著改革開放的逐步深入及社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國高職教育也經(jīng)歷了“探索發(fā)展—示范建?！焖贁U張”的發(fā)展歷程。2015年《全國職業(yè)教育工作專項督導(dǎo)報告》指出：2014年，全國高等職業(yè)院校1327所，招生337．98萬人，我國高等職業(yè)教育規(guī)模首次突破1000萬[2]。而在高職教育法制建設(shè)方面，作為職業(yè)教育的基本法，《職業(yè)教育法》自1996頒布至今，沒有根據(jù)職業(yè)教育及經(jīng)濟社會不斷發(fā)展變化的情況及時進行修訂，致使職業(yè)教育乃至高職教育的社會認同感不強、地位低、辦學(xué)經(jīng)費得不到保障等等，而與高職教育相關(guān)的配套法律法規(guī)均為各地方政府和國務(wù)院部委發(fā)布的規(guī)章及指示要求，其在法律實效上大打折扣，并且造成高職教育辦學(xué)一定程度上的混亂。

2.2 職業(yè)教育法律規(guī)范碎片化，不成體系

我國高等職業(yè)教育法律規(guī)范散見于《職業(yè)教育法》《高等教育法》《教師法》等法律規(guī)定中。而《教育法》《高等教育法》作為國家教育的基本法規(guī)，均只提到職業(yè)教育，特別是《高等教育法》全文僅有一處出現(xiàn)了“職業(yè)技術(shù)教育”。并且《職業(yè)教育法》制定之時高等職業(yè)教育尚處于起步狀態(tài)，其制定的主要目的是為了規(guī)范初等和中等職業(yè)教育，在法律天然“滯后性”的特點下，其不可能對高等職業(yè)教育的發(fā)展進行詳細的規(guī)定。在高職教育基本法及專項法律欠缺的情況下，涉及高職教育發(fā)展各個方面的法律規(guī)定大多為各級地方政府、國務(wù)院及其部門發(fā)布的各類通知、決定及意見，由于其缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，導(dǎo)致法律規(guī)定臨時性、隨意性強，在內(nèi)容上相對單一、不具有普遍性，在結(jié)構(gòu)上比較零散、不成體系，在效力上層級較低、不具權(quán)威性。

2.3 職業(yè)教育法律規(guī)范結(jié)構(gòu)紊亂

作為職業(yè)教育的基本法律，《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育做了原則性的規(guī)定，但是對于涉及職業(yè)教育的一些具體問題以及對其發(fā)展產(chǎn)生影響的事項并沒有做出專項法律規(guī)定，而是依賴政府進行政策性主導(dǎo)和調(diào)控，出臺大量的《決定》《意見》《通知》《計劃》，從而導(dǎo)致職業(yè)教育立法在縱向結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了斷層，并且由于其立法缺乏系統(tǒng)性和同一性，立法的角度、部門不一，實施的時間、地域不同，導(dǎo)致法規(guī)、規(guī)章之間橫向邊界不清，相互交叉重疊，法律法規(guī)結(jié)構(gòu)紊亂。

3 完善我國高職教育法制建設(shè)的幾點建議

3.1 加快修訂《職業(yè)教育法》，做好高職教育法制建設(shè)頂層設(shè)計

《職業(yè)教育法》不僅僅是初等和中等職業(yè)教育的母法，也是高等職業(yè)教育的母法，但其沒有對高職教育的性質(zhì)、任務(wù)、管理、運行等根本問題做出規(guī)定，明顯與高職教育發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)。早在2009年，教育部在工作要點中就明確提出要加快《職業(yè)教育法》修訂進程，如今這一工作顯得更為迫切。

3.1.1 確立與高職教育地位相對應(yīng)的教育體系 根據(jù)《高等教育法》“高等職業(yè)學(xué)校屬于高等學(xué)?！钡囊?guī)定，在《職業(yè)教育法》中進一步明確高職教育與普通高等教育并重的法律地位，構(gòu)建由技術(shù)?？?、技術(shù)本科和技術(shù)研究生為主體的區(qū)分層級的高職教育學(xué)歷體系，從法律制度上解決長期以來高職教育被“看低”、被質(zhì)疑“是不是大學(xué)”，以及高職教育在高等教育領(lǐng)域被邊緣化、現(xiàn)實存在感逐漸弱化的現(xiàn)象，剎住近年來由于愈演愈烈的高職院校升本的“升級戰(zhàn)”而引起的脫離職業(yè)教育序列的現(xiàn)象，讓高職院校認清職能使命，不忘初心、做好本職。

3.1.2 建立科學(xué)合理的高職教育管理體系 根據(jù)《教育法》第十四條“高等教育由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”的規(guī)定，建立在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，省級政府主管、地（市）級政府協(xié)助、社會參與的高職教育管理體制，并且按照《高等教育法》第三十二條至三十八條的規(guī)定，強化高職教育享有的同普通高等教育同等的7項自主辦學(xué)權(quán)利，保障高職院校能夠依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展、地方建設(shè)需求及學(xué)校實際情況，在法律框架內(nèi)靈活自主開展學(xué)科專業(yè)設(shè)置、招生比例調(diào)節(jié)、教職人員評聘、對外科學(xué)技術(shù)交流以及經(jīng)費財產(chǎn)使用等。

3.1.3 構(gòu)建多層次的高職教育保障體系 根據(jù)《高等教育法》第七章高等教育投入和條件保障的相關(guān)規(guī)定，在法律上進一步明確教育經(jīng)費分配原則，調(diào)整高職教育與普通高等教育公共教育經(jīng)費的分配比例，制定公平的財政政策，改變高職教育投入受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展制約嚴重的現(xiàn)象。同時，制定具體的激勵政策，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體及個人向高職教育投入資金，為高職教育發(fā)展提供經(jīng)費補充，逐步建立以政府投入為主、受教育者及社會投入為兩翼的高職教育經(jīng)費保障體系。

3.1.4 完善產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的人才培育模式 2014年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中明確提出“?？聘叩嚷殬I(yè)院校要密切產(chǎn)學(xué)研合作”，為校企合作實施產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合方式提供了基本依據(jù)。為落實決定要求，各地方政府也陸續(xù)采取了一系列發(fā)展高職教育的舉措，但是由于缺乏法律層面的強制性規(guī)范，并且各地出臺的規(guī)章制度力度不一、舉措各異，甚至不盡合理，導(dǎo)致企業(yè)的參與積極性不高，實效并不明顯。因此，有必要在法律中明確企業(yè)參與高職教育的權(quán)利及義務(wù)，制定企業(yè)參與標準、規(guī)范參與方式，明確政府在產(chǎn)學(xué)研中的職能定位，同時也對高職院校參與產(chǎn)學(xué)研活動進行規(guī)范，從而實現(xiàn)學(xué)校和企業(yè)雙贏合作。

3.2 制定高職教育配套法規(guī)，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的高職教育法律體系

高等職業(yè)教育是一個系統(tǒng)工程，它涉及社會的方方面面，《職業(yè)教育法》能夠?qū)Ω呗毥逃幕局贫茸龀鲈瓌t性規(guī)定，但是到具體操作層面只有這一基本法還遠遠不夠，還需要就其機構(gòu)設(shè)置、組織運行、保障管理等方面做出專項法律規(guī)定，調(diào)整相應(yīng)領(lǐng)域的問題。

3.2.1 厘清法律橫向邊界 應(yīng)當(dāng)按照《職業(yè)教育法》中關(guān)于高職教育的調(diào)整范圍、對象，圍繞高職教育這一中心，合理劃分法律門類，使高職教育專項法律相互之間邊界清晰、互為支撐，做到門類統(tǒng)一、內(nèi)容齊全，共同凝練高職教育法律體系的“靈魂”。

3.2.2 嚴密法律縱向邏輯 嚴格按照法律效力層級，堅持上位法統(tǒng)領(lǐng)下位法、基本法統(tǒng)領(lǐng)專項法的原則，構(gòu)建層級分明、內(nèi)容協(xié)調(diào)、邏輯嚴謹?shù)目v向高職教育法律體系。一是在《憲法》統(tǒng)領(lǐng)下，依據(jù)《教育法》《高等教育法》，修訂完善《職業(yè)教育法》，對高職教育領(lǐng)域根本性、全局性問題做出一般性規(guī)定；二是根據(jù)《職業(yè)教育法》，對高職教育發(fā)展建設(shè)的非根本性、局部性、專項性內(nèi)容做出具體法律規(guī)定，增強法律的執(zhí)行力和可操作性，為高職教育建設(shè)提供更加明確的法律指引；三是在法律統(tǒng)領(lǐng)下，各地方立法部門根據(jù)地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況以及高職教育發(fā)展現(xiàn)狀，制定具有地方特色、針對性較強的法律規(guī)章，作為《職業(yè)教育法》和專項法律規(guī)范的有力補充，共同推動高職教育規(guī)范有序發(fā)展。

3.3 強化末端控制和監(jiān)督，構(gòu)建高效的高職教育法律實施體系

法律的關(guān)鍵在于實施，再好的法律如果得不到有效實施也只是一紙空文。因此，在制定齊備的高職教育法律規(guī)范基礎(chǔ)上，還應(yīng)該健全法律執(zhí)行監(jiān)督機制，確保法律規(guī)范得到有效施行。而高職教育法律規(guī)范的執(zhí)行與政府部門、企事業(yè)單位、社會團體和職業(yè)教育機構(gòu)等密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)明確各部門的職能、責(zé)任，提高依法行政水平。

3.3.1 建立高職教育年度報告制度 根據(jù)《高等教育法》第十四條的規(guī)定，在《職業(yè)教育法》中明確建立各級政府高職教育專項報告制度。地（市）級地方政府每年應(yīng)當(dāng)就本地區(qū)高職教育發(fā)展建設(shè)情況專題報送省級人民政府，省級人民政府應(yīng)當(dāng)匯集、整理本轄區(qū)范圍內(nèi)高職教育開展及高職教育法規(guī)落實情況，分析研判轄區(qū)內(nèi)高職教育發(fā)展形勢，并制定針對性的措施、提出意見建議，報國務(wù)院審查，為國務(wù)院制定國家高職教育發(fā)展決策提供可靠依據(jù)。

3.3.2 強化人大教育執(zhí)法檢查機制 2015年上半年，全國人大常委會開展了《職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查，時任委員長的張德江同志親自擔(dān)任檢查組組長、親自做執(zhí)法檢查報告并主持專題問詢，這充分體現(xiàn)了全國人大常委會對職業(yè)教育工作的高度重視。在這種背景下，充分發(fā)揮地方各級人大教育執(zhí)法檢查作用，建立各級人大高職教育專項執(zhí)法檢查機制顯得尤為重要，這不僅能夠有效監(jiān)督地方各級政府高職教育法規(guī)落實情況，更能突出高職教育法律地位，營造良好的高職教育法制發(fā)展環(huán)境。

3.3.3 充分利用社會輿論監(jiān)督作用 社會輿論監(jiān)督主要是指公眾利用大眾傳播媒介對國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公眾人物的與公共利益有關(guān)的事務(wù)進行揭露、批評和提出建議的行為[3]。隨著網(wǎng)絡(luò)、自媒體的迅速發(fā)展，社會輿論監(jiān)督已經(jīng)涉及社會的各個方面，發(fā)揮的作用也越來越大。高職教育發(fā)展建設(shè)也應(yīng)當(dāng)與時俱進，充分利用社會輿論監(jiān)督的巨大威力，充分發(fā)揮高職院校學(xué)生、家長、新聞媒體、社會團體等民間力量的作用，引導(dǎo)、規(guī)范其對高職教育執(zhí)法行為進行強有力的監(jiān)督。