“增減掛鉤”制度在農(nóng)村貧困治理工作中的應(yīng)用研究
——以云南省農(nóng)村易地搬遷項(xiàng)目為例

張耀宇，洪 方，李 寧

(1.南京郵電大學(xué) 人口研究院，江蘇 南京 210042；2.南京航空航天大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，江蘇 南京 210016；3.南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 糧食經(jīng)濟(jì)研究院，江蘇 南京 210046 )

改革開放以來，中國(guó)成功解決了幾億農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，在減少農(nóng)村貧困人口方面取得了舉世矚目的成就[1-2]。十九大報(bào)告更是著重強(qiáng)調(diào)，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的莊嚴(yán)承諾”。經(jīng)過近30年的農(nóng)村扶貧工作，中國(guó)農(nóng)村的貧困已不再是由于普遍性因素所造成的“面上的”貧困，而是由資源稟賦不足、生產(chǎn)條件惡劣、交通閉塞等一系列帶有明顯地域性特征的因素導(dǎo)致的區(qū)域性貧困[3]。深度貧困、區(qū)域性整體貧困、減貧成本高等現(xiàn)象逐漸凸顯。相對(duì)的，已有的各類農(nóng)村扶貧政策，在取得令人矚目成績(jī)的同時(shí)也暴露出了不可忽視的問題。例如，扶貧工作中債務(wù)問題凸顯，由于道路交通完善、村莊整治、易地搬遷等項(xiàng)目耗資巨大，動(dòng)輒投入幾千萬、幾億，貧困地區(qū)的地方政府難以負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重依靠貸款和融資平臺(tái)，甚至采取借新債還舊債的方式。同時(shí)，貧困戶、村集體在政府帶動(dòng)下，廣泛開展危房改造、村莊整治、基礎(chǔ)設(shè)施完善等建設(shè)項(xiàng)目，也會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的債務(wù)問題。例如，村集體推進(jìn)村莊整治、修路等項(xiàng)目，產(chǎn)生了自身無法還清的債務(wù)，導(dǎo)致扶貧工程成了“負(fù)債工程”[4]。所以，如《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》所提出的，“我國(guó)扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期”“必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路和辦法，堅(jiān)決打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

鑒于上述內(nèi)容，本研究從土地管理的視角出發(fā)，以云南省為例，將“增減掛鉤”這一制度工具與已有的易地搬遷扶貧政策緊密統(tǒng)籌到一起，推動(dòng)邊際制度創(chuàng)新，解決易地搬遷實(shí)施過程中存在的問題與不足之處，從而推動(dòng)農(nóng)村貧困治理工作改進(jìn)。這樣的研究思路是基于四個(gè)方面：第一，貧困治理是個(gè)系統(tǒng)性工程，扶貧工作中的政策設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新需要從多個(gè)方面不斷汲取力量。第二，土地作為農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)民脫貧致富自然不能忽略土地問題。第三，中國(guó)的土地采取公有制的形式，公有制的基石之一就是服務(wù)于公共利益?，F(xiàn)階段，推動(dòng)減貧事業(yè)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)是我國(guó)最主要的公共利益之一。所以，土地政策參與到扶貧工作中有其天然的合理性。第四，當(dāng)下中國(guó)土地制度處于緊鑼密鼓的改革之中，多層級(jí)、多地方的改革探索，為土地制度結(jié)合扶貧目標(biāo)的創(chuàng)新提供了豐富的參考素材。

一、困境、突破與政策依據(jù)：基于云南省易地搬遷項(xiàng)目的分析

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中劃定了14個(gè)連片特殊貧困地區(qū)，其中云南省占了4個(gè)，涵蓋15個(gè)州(市)、91個(gè)縣，片區(qū)數(shù)目和片區(qū)內(nèi)縣的數(shù)目均居全國(guó)第一位。由于資源環(huán)境惡劣，云南省“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題十分突出，例如在迪慶藏區(qū)，海拔3 000米以上的地區(qū)約占總面積的80%，氣候寒冷，山多地少，耕地大多處于山區(qū)、半山區(qū)，耕地零碎，難以連片開發(fā)，只能采用傳統(tǒng)農(nóng)耕模式，致使農(nóng)作物品種少、收益低。[注]相關(guān)數(shù)據(jù)來源于迪慶藏族自治州政府官網(wǎng)。又如烏蒙山片區(qū)，干旱、洪澇、風(fēng)雹、凝凍、低溫冷害、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)。石漠化面積占總面積的16%，25度以上坡耕地占耕地總面積比重大。水土流失嚴(yán)重，土壤極其瘠薄。[注]查詢自《烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)》。所以，推動(dòng)貧困人口易地搬遷成為了云南省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)中重要的一環(huán)。根據(jù)《云南省易地扶貧搬遷三年行動(dòng)計(jì)劃》(下面簡(jiǎn)稱《三年計(jì)劃》)，云南省計(jì)劃“從2016年開始，通過3年努力，投入600億元，基本完成30萬戶、100萬人和3 000個(gè)以上安置點(diǎn)新村建設(shè)的易地扶貧搬遷”。需要易地搬遷的人口規(guī)模龐大，約占云南省總貧困人口的17.4%。[注]根據(jù)《中共云南省委 云南省人民政府 關(guān)于舉全省之力打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》(云發(fā)〔2015〕14號(hào))，2016年云南省貧困人口數(shù)量為574萬，據(jù)此可以算出易地搬遷人口占比為100/574，約占17.4%。易地搬遷項(xiàng)目必然涉及到“動(dòng)土”：在其執(zhí)行中的拆舊、復(fù)墾、征地、建新等多個(gè)環(huán)節(jié)均屬于農(nóng)村土地資源管理的工作范疇。所以，本研究中將會(huì)探索依據(jù)國(guó)家層面給出的土地管理方面的政策紅利，推動(dòng)該類扶貧工作完善與改進(jìn)的有效方法。

(一)易地搬遷項(xiàng)目中存在的主要問題[注]這部分涉及到的各類數(shù)據(jù)由南京郵電大學(xué)“農(nóng)工黨中央對(duì)口云南省開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作相關(guān)研究課題”課題組于2017—2018年在云南多次調(diào)研訪談中收集到的資料匯總整理而成，在這里均隱去各縣的名稱。

第一，項(xiàng)目推動(dòng)經(jīng)費(fèi)消耗巨大，導(dǎo)致地方財(cái)政壓力加大、債務(wù)增多。1. 以云南省Y縣為例， 2016年一般公共預(yù)算收入完成4.45億元，一般公共預(yù)算支出29.40億元。依靠本身財(cái)力無法完成易地搬遷項(xiàng)目建設(shè)，所以必須依靠上級(jí)財(cái)政撥款和其他融資渠道。2016年Y縣計(jì)劃向中央、省級(jí)財(cái)政部門分別申請(qǐng)撥款1 460萬元、9 085萬元，其中省級(jí)融資平臺(tái)以地方政府債、長(zhǎng)期低息貸款的形式分別投入1 781萬元、6 391萬元。2. 再以云南省W縣為例，2017年，該縣財(cái)政總收入10.85億元。2017年貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整后，計(jì)劃共搬遷645戶3 041人，預(yù)計(jì)投資1.9億元，其中省級(jí)政府融資平臺(tái)貸款1.14億元，農(nóng)發(fā)行貸款649.62萬元，縣財(cái)政承擔(dān)3 000萬元左右。2018年，中央財(cái)政預(yù)算安排補(bǔ)助地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1 060.95億元，比2017年多了200億元。[注]數(shù)據(jù)來源于新浪網(wǎng)的《財(cái)政部：今年中央財(cái)政1 060億元地方專項(xiàng)扶貧資金已全部撥付》一文，網(wǎng)址為：http://news.sina.com.cn/o/2018-05-04/doc-ifzyqqiq8985029.shtml。但是，這些資金要分配給832個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)內(nèi)的縣，以及其他地方的貧困村。所以，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖然金額巨大，但是具體到縣，仍然不能夠完全解決地方“脫貧攻堅(jiān)”帶來的資金需求。面對(duì)扶貧工作帶來的各項(xiàng)投入，特別是易地搬遷這種耗資巨大的工程，地方政府必然會(huì)產(chǎn)生財(cái)政壓力增大、債務(wù)增加的問題。

第二，農(nóng)戶建房超標(biāo)導(dǎo)致的債務(wù)壓力?！度暧?jì)劃》中提出了“按貧困戶戶均4萬元、非貧困戶戶均1.2萬元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算補(bǔ)助到縣，由縣(市、區(qū))政府根據(jù)省、州(市)補(bǔ)助資金和本地區(qū)實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化政策措施和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以貧困戶戶均不低于4萬元、非貧困戶戶均不低于1.2萬元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到戶”“有貸款意愿的搬遷農(nóng)戶可向項(xiàng)目承貸公司申請(qǐng)6萬元的住房建設(shè)轉(zhuǎn)貸資金”。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)之中，農(nóng)戶獲得的補(bǔ)助金額很多情況下超過了這個(gè)水平，如在云南省Y縣D鎮(zhèn)，在易地搬遷的執(zhí)行過程中，政府補(bǔ)助從按戶補(bǔ)助每戶6萬元調(diào)整為按人補(bǔ)助每人2萬元，舊房拆除按建檔立卡人口人均獎(jiǎng)勵(lì)0.6萬元，即人均2.6萬元，同時(shí)取消每戶6萬元的貸款。又如云南省X縣P鎮(zhèn)，在易地搬遷的執(zhí)行過程中，是按照6萬元無息貸款、6萬元無償補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。大規(guī)模的政府補(bǔ)助與銀行貸款極大推動(dòng)了農(nóng)戶參與項(xiàng)目的積極性，但是也帶來潛在的債務(wù)問題與農(nóng)民建房超標(biāo)的問題，一方面，農(nóng)戶在政策激勵(lì)下拆舊建新，其中普遍存在著建房規(guī)模超標(biāo)問題，以Y縣為例，386戶易地搬遷戶中295戶建房規(guī)模超標(biāo)，共超標(biāo)面積22 223.8平方米，戶均超標(biāo)75平方米之多。在X縣，截至2017年6月30日，易地搬遷過程中，搬遷戶共有432戶，有多達(dá)167戶因?yàn)槊娣e超標(biāo)引發(fā)的還貸問題與平臺(tái)公司簽訂了產(chǎn)權(quán)共享協(xié)議。搬遷戶中有建檔立卡戶217戶，這217戶中，建房面積超過人均25平方米這一要求的農(nóng)戶多達(dá)130戶。有47戶搬遷戶因?yàn)槊娣e超標(biāo)簽訂了親屬共建協(xié)議，可見，相關(guān)農(nóng)戶的土地集約節(jié)約利用水平亟待加強(qiáng)，且超規(guī)格建房背景下隱藏了農(nóng)戶超水平消費(fèi)的問題，導(dǎo)致了潛在的債務(wù)壓力。

(二)工作改進(jìn)思路：將“增減掛鉤”、指標(biāo)交易引入“脫貧攻堅(jiān)”

從土地資源管理的角度出發(fā)，結(jié)合國(guó)家給出的政策紅利，可以為現(xiàn)行的易地搬遷項(xiàng)目中土地利用粗放、資金緊張問題提供一個(gè)可行的解決方案：將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(下簡(jiǎn)稱增減掛鉤)及以其為基礎(chǔ)的建設(shè)用地指標(biāo)交易制度，與易地搬遷項(xiàng)目等扶貧政策進(jìn)行深度結(jié)合，推動(dòng)形成新的土地收益分配機(jī)制、集約節(jié)約用地的激勵(lì)機(jī)制，從而解決易地搬遷項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題。

1. “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的政策解讀

依據(jù)相關(guān)法律，區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量和年度新增建設(shè)用地受指標(biāo)控制，總量不能突破上限、建設(shè)占用農(nóng)地要“占一補(bǔ)一”?！霸鰷p掛鉤”制度的核心在于將農(nóng)村存量建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加連接到了一起：在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行土地綜合整治，減少農(nóng)村建設(shè)用地面積并復(fù)墾出相應(yīng)的耕地面積。根據(jù)“占一補(bǔ)一”原則，相當(dāng)于多出了相應(yīng)的新增建設(shè)用地指標(biāo)(節(jié)余指標(biāo))，然后將這部分指標(biāo)用于城鎮(zhèn)地區(qū)，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地出讓帶來收益中的一部分通過指標(biāo)交易的方式回饋農(nóng)村地區(qū)，解決拆遷安置、復(fù)墾、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善的資金問題?！霸鰷p掛鉤”能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，提升農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地集約水平，同時(shí)增加價(jià)格相對(duì)較高的城市建設(shè)用地面積，滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求，實(shí)現(xiàn)土地非農(nóng)化收益的城鄉(xiāng)共享。

2. “增減掛鉤”、指標(biāo)交易引入扶貧工作的政策依據(jù)

將“增減掛鉤”這一政策工具引入扶貧工作，在已有的國(guó)家扶貧政策中可以找到有力依據(jù)：《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了“利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”“在連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用”。2016年2月，國(guó)家國(guó)土資源部[注]根據(jù)2018年3月13日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，設(shè)立中華人民共和國(guó)自然資源部，為國(guó)務(wù)院組成部門。原國(guó)土資源部與其他部門合并組成自然資源部。出臺(tái)了《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，再次明確在連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用。2017年9月25日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》中關(guān)于“增減掛鉤”政策在扶貧工作中的應(yīng)用給出了進(jìn)一步的突破：深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，可不受指標(biāo)規(guī)模限制，推動(dòng)“三區(qū)三洲”[注]“三區(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)；“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州。及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)約指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)展開交易，收益主要用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。2017年9月29日，在烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)部際聯(lián)系會(huì)議上，為助推烏蒙山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)，國(guó)土資源部宣布，烏蒙山片區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，可不受指標(biāo)規(guī)模限制，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。2018年1月22日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年3月10日，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》出臺(tái)，規(guī)范了跨省指標(biāo)調(diào)劑的操作規(guī)范，提出為了服務(wù)“脫貧攻堅(jiān)”，允許“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣開展跨省域調(diào)劑，允許幫扶省份、有條件的其他省份和貧困地區(qū)進(jìn)行跨省指標(biāo)調(diào)節(jié)，并且給出了明確的指標(biāo)交易價(jià)格，每畝土地價(jià)格30～70萬元不等，且附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬元。

從政策文件中可知，國(guó)家層面已經(jīng)將“增減掛鉤”及在其基礎(chǔ)上的建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制引入了貧困治理工作之中，并允許在省域和跨省的范圍內(nèi)進(jìn)行掛鉤，特別是允許跨省指標(biāo)交易，從土地管理的角度，這是一個(gè)前所未有的突破，對(duì)農(nóng)村貧困治理工作有著不可忽視的影響，[注]根據(jù)筆者了解，現(xiàn)實(shí)之中，雖然相關(guān)做法還處于較為謹(jǐn)慎的摸索中，但已經(jīng)有一些地方開始了相關(guān)探索。例如文山州硯山縣，針對(duì)易地扶貧搬遷工作，計(jì)劃編制了8個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案，預(yù)計(jì)節(jié)余指標(biāo)2 000余畝，按照省國(guó)土資源廳對(duì)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)每畝25萬元，可產(chǎn)生5億元的節(jié)余指標(biāo)收益。其中，2018年2月6日，硯山縣與昆明市呈貢區(qū)已經(jīng)達(dá)成交易，流轉(zhuǎn)交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)300畝，流轉(zhuǎn)價(jià)格為每畝26萬元、共7 800萬元節(jié)余指標(biāo)收益。是文山州第一個(gè)成交案例，預(yù)期收益5 000萬元將全部用于扶貧工作。可見土地紅利釋放對(duì)于貧困治理工作有著不可忽視的助力。該政策能夠釋放出規(guī)模巨大的土地紅利，從而為農(nóng)村貧困治理工作帶來極強(qiáng)的助力。所以，如何充分利用這一突破推動(dòng)制度創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)村貧困治理水平的提升，是一個(gè)有著重大理論和現(xiàn)實(shí)意義的問題。所以，下文將會(huì)列舉介紹幾個(gè)典型的、已穩(wěn)健運(yùn)轉(zhuǎn)多年的成熟試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)實(shí)踐及改革經(jīng)驗(yàn)，來為云南省相關(guān)的制度設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，并進(jìn)一步研究、論證在怎樣的制度安排下，能夠推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“增減掛鉤”、指標(biāo)交易能更好地結(jié)合已有的易地搬遷項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、克服存在問題，從而提升農(nóng)村貧困治理水平。

二、經(jīng)驗(yàn)借鑒：參考已有經(jīng)驗(yàn)作法，釋放土地紅利

(一)“增減掛鉤”，以成都市郫縣[注]2016年，郫縣已經(jīng)撤縣設(shè)區(qū)，改名成都市郫都區(qū)。為例

郫縣唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村，共411戶1 434人，人均建設(shè)用地面積255平方米，嚴(yán)重超標(biāo)。整治復(fù)墾之后，建新區(qū)占地面積112.26畝，人均建設(shè)用地面積減為79.4平方米，用地集約水平顯著上升。復(fù)墾得到耕地即新增建設(shè)用地指標(biāo)263畝。新增指標(biāo)落地于緊挨著縣城的犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)，用作經(jīng)營(yíng)性用途，拍賣成交均價(jià)為420萬元/畝，共收入11億元，其中收歸中央和省、市政府的各項(xiàng)稅費(fèi)、土地出讓金等共計(jì)5.6億元，用于長(zhǎng)林村拆舊建新的成本為5 500萬元，用于犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)的征地拆遷安置補(bǔ)償成本為8 000萬元。剩余的4億元?dú)w縣政府所有，用于未來的城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)投資。拆舊區(qū)整理出了263畝新增耕地仍歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民得到新住宅、更好的村莊基礎(chǔ)設(shè)施。相關(guān)的村莊整治經(jīng)費(fèi)則由城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地帶來的土地紅利承擔(dān)，新增耕地的畝均投入超過20萬元，遠(yuǎn)高于2.5萬元/畝的當(dāng)年土地綜合整治最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[5-6]。

在“增減掛鉤”的基礎(chǔ)上，一些地方結(jié)合自身特色進(jìn)行了制度創(chuàng)新，下面介紹重慶市的“地票交易”模式和嘉興市的“兩分兩換”模式。

(二)重慶“地票交易”模式

重慶“地票交易”模式的流程為：首先，村民自愿申請(qǐng)復(fù)墾，政府負(fù)責(zé)復(fù)墾申請(qǐng)批復(fù)以及驗(yàn)收。其次，復(fù)墾耕地通過驗(yàn)收，即形成可以公開交易的資產(chǎn)憑證：“地票”。再次，重慶市允許有條件的建設(shè)區(qū)內(nèi)，經(jīng)營(yíng)性用地需要使用“地票”方可以辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。最后，在收益分配環(huán)節(jié)，“地票”的成交價(jià)格扣除復(fù)墾成本后，全部收益歸農(nóng)民和村集體所有。復(fù)墾形成的耕地，由原宅基地戶主承包經(jīng)營(yíng)，集體經(jīng)營(yíng)性用地收益則歸集體所有[7]。[注]該模式的資料整理自《重慶市國(guó)土房管局關(guān)于完善地票使用范圍和管理的通知》(渝國(guó)土房管〔2015〕618號(hào))，《重慶市地票管理辦法》《重慶市人民政府令第295號(hào)》，以及華生的相關(guān)研究。

以重慶市彭水苗族土家族自治縣的新田坡村為例[8]。整治前全村的人均宅基地面積達(dá)到367平方米，2010年開始復(fù)墾工作，經(jīng)排查共有100余畝閑置土地可供復(fù)墾，其中宅基地79.9畝，集體經(jīng)濟(jì)性用地25.7畝。復(fù)墾耕地通過了市級(jí)驗(yàn)收后獲得了由重慶市國(guó)土部門核發(fā)的地票證，進(jìn)入市場(chǎng)交易后，2011年8月被重慶市地產(chǎn)公司競(jìng)得，落地于渝北區(qū)。重慶市農(nóng)村土地交易所將“地票交易”的價(jià)款下?lián)芙o彭水縣國(guó)土部門，縣國(guó)土部門以12萬元/畝及2.1萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)分別向村民及村集體下?lián)芰丝铐?xiàng)，宅基地補(bǔ)償款共計(jì)為958.8萬元，集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償共計(jì)53.97萬元，共獲利1 012.77萬元。同時(shí)，經(jīng)過整治改善了村莊環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施水平，增加了耕地面積，村民參與土地整治工作也能獲取一定收入。此外，在重慶市的戶籍改革中，“地票”還對(duì)農(nóng)民進(jìn)城有著支撐作用：農(nóng)村居民自愿轉(zhuǎn)戶并退出宅基地及建(構(gòu))筑物的，參照退出時(shí)區(qū)縣(自治縣)征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其建(構(gòu))筑物、附著物給予一次性補(bǔ)償，并參照地票價(jià)款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補(bǔ)償及購(gòu)房補(bǔ)助”“退出的宅基地應(yīng)優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地需求”“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界范圍外，宅基地復(fù)墾后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，由農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤或地票交易統(tǒng)籌利用”。[注]查詢自《關(guān)于印發(fā)重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法(試行)的通知》(渝辦發(fā)〔2010〕203號(hào))。

(三)嘉興“兩分兩換”模式

“兩分兩換”是指宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住。

以嘉興市嘉善縣姚莊鎮(zhèn)的“兩分兩換”模式為例[9-10]。2008年，姚莊鎮(zhèn)共有4 805戶1.96萬人，戶均宅基地面積為1.163畝，2/3以上的勞動(dòng)力已實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。在“兩分兩換”模式的實(shí)施中，宅基地方面，農(nóng)民原有房產(chǎn)估價(jià)后給與貨幣補(bǔ)償，再以優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買城鎮(zhèn)房產(chǎn)：每戶農(nóng)戶住宅置換前平均估價(jià)為18.1萬元左右，可選擇置換為戶均180平方米、市值約50萬元的城鎮(zhèn)公寓住房。[注]按2008年全鎮(zhèn)房?jī)r(jià)每平方米平均2 800元計(jì)算，農(nóng)戶置換后的公寓房市值約50萬元。城鎮(zhèn)公寓住房以建安成本購(gòu)入，約為18萬元，扣除政府給予農(nóng)戶的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)之后，實(shí)際上農(nóng)戶自己只需出資1萬元左右。承包地方面，流轉(zhuǎn)土地在10年以上，按照城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇置換社會(huì)保障，并給予700元/畝的流轉(zhuǎn)金。完全放棄承包地的，按照被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策置換社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。通過土地綜合整治、集中安置，戶均節(jié)約宅基地面積0.8～0.86畝，共節(jié)約土地3 800畝，相關(guān)指標(biāo)用于工商業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)開發(fā)，以及支付姚莊鎮(zhèn)農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)所需的13～14億元，整個(gè)項(xiàng)目收益與投入基本平衡。并實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)承包地總面積1萬畝以上，50%左右的農(nóng)田實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。

(四)總結(jié)與討論

上文中列舉的三種模式分別代表了典型的“增減掛鉤”項(xiàng)目及在其基礎(chǔ)上形成的指標(biāo)交易運(yùn)作模式，村集體自發(fā)組織的、省域范圍內(nèi)的“地票交易”模式，以及結(jié)合了運(yùn)用土地非農(nóng)化增值收益來實(shí)現(xiàn)人口就近、就地城鎮(zhèn)化的嘉興“兩分兩換”模式。結(jié)合國(guó)家給出的、服務(wù)于“脫貧攻堅(jiān)”的“增減掛鉤”與指標(biāo)交易的支持政策，這幾種模式對(duì)云南省的易地搬遷項(xiàng)目，以及其他涉及到“動(dòng)土”的扶貧項(xiàng)目如住房改造、村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善等方面的工作方式改進(jìn)都有著深刻的啟發(fā)：通過“增減掛鉤”與跨區(qū)域指標(biāo)交易，釋放出來的土地紅利可以有效地解決目前易地搬遷扶貧項(xiàng)目中的資金缺口問題，并產(chǎn)生集約節(jié)約用地的內(nèi)生動(dòng)力。而且，“增減掛鉤”的運(yùn)用范圍不僅僅局限于易地搬遷項(xiàng)目，對(duì)于村莊中存在的閑置建設(shè)用地盤活均有效力，甚至可以推動(dòng)整村的土地綜合整治，推動(dòng)村莊整體的基礎(chǔ)設(shè)施完善、用地布局優(yōu)化。

同時(shí)，還要注意到，無論是嘉興還是重慶，都將土地政策與人口城鎮(zhèn)化結(jié)合了起來，這一點(diǎn)對(duì)于云南地區(qū)的農(nóng)村減貧工作也有著重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義：在執(zhí)行一系列惠民政策的同時(shí)，如果不注意幫助農(nóng)村富余勞動(dòng)力走出農(nóng)村，不改變資源配置的巨大錯(cuò)位，惠民政策就可能成為治標(biāo)不治本的“緩解藥”[11]。當(dāng)農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移受阻后，農(nóng)村人口與土地、資本等資源的占有關(guān)系就會(huì)惡化，財(cái)富分配矛盾也越來越尖銳[12]。再考慮到云南省當(dāng)下貧困人口集聚的地方多為生態(tài)脆弱地區(qū)，人口遷出導(dǎo)致用地減少，從而帶來的土地復(fù)墾、退耕還林/還草，可以對(duì)生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生不可忽視的影響。而且，若是推動(dòng)跨區(qū)域的貧困人口遷移及市民化，即行政區(qū)域間的移民搬遷扶貧工作，不僅能夠有效解決部分遷入地區(qū)就業(yè)市場(chǎng)容量小的問題，同時(shí)也將有效減少因生計(jì)難以持續(xù)帶來的住房投資浪費(fèi)現(xiàn)象[13]。

三、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

云南省扶貧工作中的易地搬遷項(xiàng)目對(duì)資金的需求非常巨大，導(dǎo)致了上到各級(jí)地方政府、下至普通農(nóng)戶普遍的舉債行為：一方面，農(nóng)戶建新房舉債的情況非常普遍，且還債壓力不小，存在著因債務(wù)返貧的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政府工作中，普遍存在著依賴上級(jí)撥款和舉債的情況，且地方政府的借貸金額非常高。這種舉債扶貧、負(fù)債脫貧的貧困治理模式，必然存在著風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，農(nóng)民建房普遍存在貪大超標(biāo)的情況，不利于土地集約節(jié)約利用，而且農(nóng)戶建房規(guī)模過大，也成為了農(nóng)戶負(fù)債的主要誘因。

鑒于此，針對(duì)易地搬遷項(xiàng)目中存在的不足之處，需要探索相應(yīng)的工作改進(jìn)方式。所以，依據(jù)國(guó)家已有的、關(guān)于貧困治理的政策紅利，再結(jié)合已有的一些土地改革試點(diǎn)地區(qū)給出的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索通過將“增減掛鉤”政策及在其基礎(chǔ)上的指標(biāo)交易制度與已有的易地搬遷等扶貧工作緊密結(jié)合，推動(dòng)制度創(chuàng)新。通過因地制宜的制度創(chuàng)新，依靠政策紅利來釋放土地紅利，能夠?yàn)榉鲐毠ぷ魈峁┬碌膭?dòng)力，推動(dòng)形成更有效的貧困治理體系，是一個(gè)可行且高效的政策創(chuàng)新方向，能夠同時(shí)解決地方財(cái)政壓力、推動(dòng)農(nóng)村集約節(jié)約用地、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一舉多得。

(二)政策建議

具體而言，相關(guān)的政策改進(jìn)、制度創(chuàng)新，可以從如下幾個(gè)方面進(jìn)行探索：

1.目前的相關(guān)政策中，已經(jīng)明確了易地搬遷政策可以與“增減掛鉤”政策相結(jié)合。所以，在進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)推動(dòng)各類配套政策形成、推動(dòng)政策落地。宏觀上，探索建立專門的交易平臺(tái)，明確省內(nèi)/省際的指標(biāo)交易范圍與交易方式，推動(dòng)信息公開、幫助供需雙方達(dá)成交易，并有針對(duì)性地將“增減掛鉤”政策的項(xiàng)目分配、指標(biāo)交易、易地搬遷幾個(gè)方面的規(guī)劃及計(jì)劃統(tǒng)籌到一起，形成系統(tǒng)連貫的運(yùn)作流程，充分利用政策紅利能夠釋放出的土地紅利來推進(jìn)貧困治理工作。微觀上，可以借鑒已有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)村莊中成立各類集體經(jīng)濟(jì)組織，允許其在符合法律法規(guī)的情況下，自發(fā)申請(qǐng)易地搬遷項(xiàng)目、參加“增減掛鉤”項(xiàng)目。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，合理協(xié)調(diào)指標(biāo)交易的收益在政府、集體、個(gè)人之間的分配，激勵(lì)村莊內(nèi)部自發(fā)進(jìn)行土地資源優(yōu)化配置，以指標(biāo)交易的收益支撐項(xiàng)目進(jìn)行、激勵(lì)集約節(jié)約用地，并減少地方政府的行政成本和財(cái)政壓力。

2.在制度創(chuàng)新的過程中，還可以考慮加入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面的相關(guān)內(nèi)容。在云南省《三年計(jì)劃》中已經(jīng)提出了“對(duì)有意愿進(jìn)入城鎮(zhèn)、符合條件的搬遷農(nóng)戶，允許其將建房補(bǔ)助資金和轉(zhuǎn)貸資金用于在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房安置，并適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)(增加部分從基礎(chǔ)設(shè)施投入中按一定比例調(diào)劑)”。所以，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)還可進(jìn)一步探索嘗試，將“增減掛鉤”及其指標(biāo)交易中所產(chǎn)生的土地紅利，專項(xiàng)用于支持貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，即將人口市民化的成本分擔(dān)與指標(biāo)交易的收益分配相掛鉤。例如，效法重慶市，允許易地搬遷項(xiàng)目中符合一定前提條件的農(nóng)戶退出宅基地，并利用其宅基地退出、復(fù)墾后形成的指標(biāo)交易帶來的收益支持其市民化。從而推動(dòng)農(nóng)戶徹底遷出資源匱乏地區(qū)，進(jìn)入生產(chǎn)生活環(huán)境較好的城鎮(zhèn)地區(qū)、進(jìn)入比較利益較高的城鎮(zhèn)非農(nóng)部門，從而實(shí)現(xiàn)脫貧。且通過人口遷出、改變貧困地區(qū)農(nóng)村人地比例，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模提升、提升人均收入。

3.因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)、不同人群的需要，給出不同的制度安排。除了常規(guī)的“增減掛鉤”制度設(shè)計(jì)之外，還可以借鑒重慶、嘉興的探索，進(jìn)一步進(jìn)行多樣化的制度創(chuàng)新：(1)針對(duì)近郊鄉(xiāng)村地區(qū)，貼近城鎮(zhèn)地區(qū)或?qū)儆诔擎?zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的地區(qū)，可以效法嘉興模式，探索就地城鎮(zhèn)化，在易地搬遷過程中，推動(dòng)農(nóng)民以土地置換城鎮(zhèn)住房、股權(quán)，實(shí)現(xiàn)人地分離，各自靈活流動(dòng)，既推動(dòng)土地集約節(jié)約，又促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)。(2)對(duì)于較為偏遠(yuǎn)、處于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍之外的地區(qū)，可以考慮模仿重慶的“地票”模式，將通過易地搬遷項(xiàng)目獲取的新增建設(shè)用地指標(biāo)以“地票”的方式出售，探索在省內(nèi)或跨省進(jìn)行交易，以指標(biāo)交易的收益沖抵易地搬遷中的各項(xiàng)成本。

4.結(jié)合上文提出的三個(gè)地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，還可以進(jìn)一步將舊房改造、村莊整治、產(chǎn)業(yè)扶貧等全部涉及“動(dòng)土”的各類扶貧政策都納入到相關(guān)制度創(chuàng)新的范疇內(nèi)，整合起來統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)以“增減掛鉤”項(xiàng)目釋放出來的土地紅利帶動(dòng)多項(xiàng)扶貧措施：將易地搬遷、舊房改造等項(xiàng)目統(tǒng)籌到村莊整體的土地綜合整治項(xiàng)目之中，通過釋放土地紅利來籌措各類建設(shè)資金，大力推進(jìn)村莊建設(shè)、合理推動(dòng)村莊土地集約節(jié)約利用。在項(xiàng)目進(jìn)行中，通過整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)村莊用地布局調(diào)整優(yōu)化，推動(dòng)農(nóng)地連片集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而為各類產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實(shí)提供土地支撐，進(jìn)而推動(dòng)形成更為高效、統(tǒng)籌一體的農(nóng)村貧困治理體系。