高傳勝：防止領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”需要整體性治理

■南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授

組織結(jié)構(gòu)和管理職能部門化，是為了適應(yīng)社會專業(yè)化分工的不斷深化和泛化而產(chǎn)生的，有助于提高管理工作的效率，但同時(shí)也會增加部門之間協(xié)調(diào)的難度與成本；如果后續(xù)配套治理機(jī)制不能及時(shí)跟上，部門化還可能滋生本位主義問題。領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向正是部門化超出了合理的“度”而產(chǎn)生的不好現(xiàn)象。

綜觀國內(nèi)外的情況，部門林立的行政管理體制，無一例外地存在著不同程度的“部門化”傾向問題。比如，在外人調(diào)動本部門人員、調(diào)度本部門工作時(shí)，出于部門利益考慮，領(lǐng)導(dǎo)干部往往會“口惠而實(shí)不至”；當(dāng)制定政策、提拔任用干部和進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部又會積極爭取政策制定的主導(dǎo)權(quán)、極力推薦本部門的人選、努力爭取監(jiān)管權(quán)限；在會簽政策、遇到不利事件時(shí)，又會表現(xiàn)出維護(hù)本部門利益、規(guī)避本部門責(zé)任的“部門化”傾向，等等。

形成領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向，背后的根源主要在于部門林立而帶來的治理體制碎片化，這其中起碼包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是創(chuàng)造了部門本位利益；二是造成了各管一段的分散治理格局。每個(gè)部門都站在自己的角度考慮問題、安排工作，維護(hù)的主要是本位利益，而沒有超越本位視角、站在更高層面思考問題的激勵(lì)約束機(jī)制。建立協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等做法，其基本目的就是想解決跨部門的協(xié)調(diào)難題，并站在超越部門的更高層面上審視更大范圍的全局利益。但是，如果未能建立起有效的激勵(lì)約束機(jī)制，恐怕也未必能夠真正奏效。

解決領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向的關(guān)鍵，是要進(jìn)一步增強(qiáng)整體性治理（Holistic Governance）意識，并基于此探索建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“去部門化”。綜合而言，整體性治理模式強(qiáng)調(diào)以公眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，主張通過政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督等關(guān)鍵性活動，在政策、群體、組織和機(jī)構(gòu)等四個(gè)層面進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與重新整合，進(jìn)而解決部門化帶來的治理碎片化問題，并構(gòu)建整體性政府（Holistic Government）。