鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村集體經(jīng)濟

賀雪峰

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央“一號文件”明確實施鄉(xiāng)村振興的目標任務是：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、順應億萬農(nóng)民對美好生活的向往作出的重大戰(zhàn)略決策，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農(nóng)”工作的新旗幟和總抓手。

振興鄉(xiāng)村必須立足當前中國農(nóng)村的現(xiàn)實基礎(chǔ)，充分利用當前農(nóng)村的制度條件。當前中國農(nóng)村最重大的戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村振興，最重要的制度條件是農(nóng)村集體所有制。鄉(xiāng)村振興顯然離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟，如何利用農(nóng)村集體經(jīng)濟的條件來實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有很多值得討論的空間。

本文中，筆者重點討論了當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所遇到的組織困境，討論了中國農(nóng)村集體經(jīng)濟在組織農(nóng)民方面的優(yōu)勢，分析了當前農(nóng)村集體土地制度改革存在的缺陷，提出了通過重新設計當前農(nóng)村集體土地制度來重新組織農(nóng)村和農(nóng)民，從而為鄉(xiāng)村振興提供組織資源的設想。

一、鄉(xiāng)村振興的前提

毫無疑問，鄉(xiāng)村振興的主體是億萬農(nóng)民群眾，只有億萬農(nóng)民組織起來，自己動手創(chuàng)造美好生活，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求才能實現(xiàn)。在當前農(nóng)村勞動力大量流出農(nóng)村、進城務工經(jīng)商的背景下面，億萬農(nóng)民群眾本身也是變動的，是需要通過制度和資源來進行組織與動員的。缺少組織的一家一戶式個體農(nóng)戶顯然不可能成為振興鄉(xiāng)村的主體。

在傳統(tǒng)中國農(nóng)村社會，農(nóng)村基層是宗法性質(zhì)的結(jié)構(gòu)，一家一戶式的小農(nóng)加上封建宗法制度，使農(nóng)村處在一種缺少發(fā)展的超穩(wěn)定狀態(tài)，基層社會是自治的，離國家權(quán)力很遠，只能為國家提供有限稅賦。晚清以來，中國被迫開啟現(xiàn)代化進程，國家加重了從農(nóng)村的資源提取，由于缺少強有力的現(xiàn)代化基層組織體系，農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的基層治理內(nèi)卷化現(xiàn)象，即國家從農(nóng)村提取的資源遠遠少于農(nóng)民實際承擔的稅賦，結(jié)果是：國家只有限地增加了從農(nóng)村提取的資源，農(nóng)民卻已不堪忍受各種經(jīng)濟盤剝。農(nóng)村因此成為中國社會與政治不穩(wěn)定的一個根源[1]。

1949年后不久，我國即建立起“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制，農(nóng)村以生產(chǎn)隊為基本生產(chǎn)和分配單位。人民公社體制有兩個優(yōu)勢：一是通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差為中國工業(yè)化提供原始資本積累；二是人民公社將農(nóng)民組織起來，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利建設、農(nóng)田改造、教育醫(yī)療以及文藝諸方面進行建設，取得了巨大成就。人民公社的缺點是很難真正在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上做到按勞分配，存在“干多干少一個樣”的問題，從而難以調(diào)動農(nóng)民的勞動積極性。分田到戶以后，農(nóng)戶有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，農(nóng)戶個體生產(chǎn)積極性被激發(fā)出來，并在很短時間內(nèi)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)大豐收和農(nóng)村大發(fā)展。但由此引發(fā)的問題是：分田到戶以后，雖然農(nóng)戶有了很強的個體生產(chǎn)積極性，國家卻很難再向農(nóng)民提取稅賦資源了，即國家向分散的個體農(nóng)戶收取稅費必須通過鄉(xiāng)村干部這個中介，鄉(xiāng)村之間很快形成利益共同體，這個利益共同體十分類似杜贊奇所討論的20世紀上半葉華北普遍存在的“贏利型經(jīng)濟”[1]，結(jié)果，分田到戶僅僅10年時間，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了農(nóng)民負擔過重、干群關(guān)系緊張、村級債務惡化等嚴重的“三農(nóng)”問題，以至于到20世紀90年代，解決“三農(nóng)”問題成為全黨工作“重中之重”[2]。

進入21世紀后，黨和國家斷然采取措施取消了農(nóng)業(yè)稅和專門面向農(nóng)民收取的稅費，這得益于中國已經(jīng)完成了工業(yè)化，國家財政收入主要來自城市工商業(yè)，農(nóng)業(yè) GDP只占約10%。取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家從分散農(nóng)戶那里提取稅費資源的難題也就不復存在。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且向農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移資源。當前，國家每年轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的資源總量高達2萬億左右。國家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，極大地改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設施，緩解了農(nóng)村貧困，提高了農(nóng)民的發(fā)展能力。不過，總體來講，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源并未同時提高農(nóng)民的組織能力，甚至出現(xiàn)了國家轉(zhuǎn)移資源越多農(nóng)民越是“等、靠、要”的問題。在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了國家為農(nóng)民建設基礎(chǔ)設施，農(nóng)民卻當釘子戶坐地要價的情況。

如果說，國家出錢為農(nóng)村建設基礎(chǔ)設施和提供基本公共服務具有必要性的話，那么建設農(nóng)村美好生活則應當是農(nóng)民自己的事情。農(nóng)村基礎(chǔ)設施如水利、電力、道路、通訊等，基本公共服務如基本醫(yī)療、義務教育、基本養(yǎng)老保險、最低生活保障、扶貧等，在中國已經(jīng)完成工業(yè)化、國家財力充足的情況下，由國家來提供農(nóng)村基礎(chǔ)設施與基本公共服務是可能的，也是必要的和有效的，雖然效益還有再提高的空間。

提高國家資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村進行建設效益的最重要之處在于：國家資源下鄉(xiāng)應當與農(nóng)民組織能力的提升結(jié)合起來。只有當國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源提升了農(nóng)民的組織能力，這樣的資源轉(zhuǎn)移才是最有效的。農(nóng)民的組織能力主要表現(xiàn)在他們表達需求偏好的能力和一致行動的能力上。中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)的情況差異極大，即使基礎(chǔ)設施和基本公共服務的需求也存在著不同地區(qū)的特殊性，但僅僅靠自上而下標準化的資源輸入也還不夠，且也往往是低效的。

如果國家轉(zhuǎn)移資源不只是要建設基礎(chǔ)設施和提供基本公共服務，而是要建設農(nóng)民的美好生活，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須要將農(nóng)民組織起來。不將農(nóng)民組織起來，僅靠個體的分散農(nóng)戶，振興鄉(xiāng)村是沒有任何可能性的。

總體而言，將農(nóng)民組織起來，以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民自己建設自己的美好生活，是鄉(xiāng)村振興的基本前提與條件。

二、農(nóng)民的構(gòu)成

“誰是農(nóng)民”這個問題看起來很簡單，但實際上很復雜。鄉(xiāng)村振興必須以農(nóng)民為主體，必須將農(nóng)民組織起來。但問題是：農(nóng)民是誰？

中國傳統(tǒng)社會是以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村社會，農(nóng)戶固守鄉(xiāng)土，很少有外出的機會，從農(nóng)戶家庭來講，大多數(shù)農(nóng)戶家庭都實行性別分工，男耕女織，既有農(nóng)業(yè)收入，又有家庭副業(yè)收入。人民公社時期城鄉(xiāng)體制分割，農(nóng)民流動受限，農(nóng)戶家庭收入主要來自土地。分田到戶以后，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性被調(diào)動起來，過去隱性的農(nóng)業(yè)剩余勞動力凸顯出來，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動，農(nóng)村剩余勞動力開始進城務工經(jīng)商。進入20世紀前后，隨著中國加入世貿(mào)組織，城市和沿海地區(qū)提供了大量的就業(yè)機會，全國勞動力市場逐漸形成，農(nóng)村勞動力在全國城市尋找第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會，中國城市化驟然加速。

分田到戶時，中國實行家庭承包責任制，土地承包的基本原則是“增人不增地，減人不減地”。2016年全國土地承包權(quán)確權(quán)頒證，目前正推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。也就是說，只要具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民都有土地承包經(jīng)營權(quán)，有很多已經(jīng)沒有農(nóng)村戶籍的農(nóng)村人口，分得承包地后一直享有土地承包權(quán)，家庭人口減少的農(nóng)戶家庭仍然可以保有土地承包權(quán)，因為“減人不減地”。

這樣一來，在當前中國農(nóng)村，“誰是農(nóng)民”就成了一個復雜的問題。大致說來，農(nóng)民有以下幾種不同的含義：第一種，全家留村且耕種自家承包地的農(nóng)戶。第二種，青壯年勞動力外出務工經(jīng)商，承包地由中老年父母耕種的農(nóng)戶。第三種，有承包地但自己不耕種，將承包地流轉(zhuǎn)給他人耕種的在村農(nóng)戶。第四種，主要靠租入土地耕種的農(nóng)戶。第五種，在農(nóng)村從事副業(yè)生產(chǎn)或雇傭勞動的農(nóng)戶。第六種，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、外出務工經(jīng)商，可能還會回來種地的進城農(nóng)戶。第七種，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)且已在城市安居的農(nóng)戶。第八種，祖籍為農(nóng)村但既不在農(nóng)村經(jīng)營又沒有承包土地的家鄉(xiāng)人。第九種，其他。

以上九種農(nóng)戶，可以進一步清理為以下五種農(nóng)戶家庭：第一種，全家都在農(nóng)村（村莊）生產(chǎn)生活，主要收入來自土地、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的農(nóng)戶家庭。第二種，青壯年子女進城務工經(jīng)商，中老年父母留村務農(nóng)的“半工半耕”家庭。第三種，全家進城但仍然有農(nóng)村承包土地，將承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，隨時可能回村要回承包地耕種的農(nóng)戶家庭。第四種，全家進城不再需要土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶家庭。第五種，其他，比如本村外出工作的家鄉(xiāng)人。

隨著全國統(tǒng)一勞動力市場的形成，城市化加速，越來越多的農(nóng)村勞動力和農(nóng)戶家庭進城務工經(jīng)商，其生產(chǎn)生活都脫離了農(nóng)村，之前相對封閉的村莊不復存在，農(nóng)民發(fā)生了巨大分化。表現(xiàn)在與土地的關(guān)系上就是土地耕種者（經(jīng)營者）與土地承包者之間正在分離，村民與村莊之間的關(guān)系也變得空前多樣。比如：從村莊外出工作的人員，全家進城的農(nóng)戶，老年父母留守的農(nóng)戶，全家留村的農(nóng)戶。從與土地的關(guān)系上講，有農(nóng)戶仍然耕種自己的承包地，有農(nóng)戶將土地出租出去。租出土地農(nóng)戶又分長租和短租，短租的目的一般是為進城失敗留下返鄉(xiāng)退路。

在村莊邊界已被打破，大量農(nóng)戶進城務工經(jīng)商的情況下，農(nóng)戶與土地關(guān)系變得十分復雜，農(nóng)戶與村莊利益關(guān)系也變得十分復雜。在某種意義上，當前的村莊已完全不同于過去的村莊，因為村民已極大地分化了，村莊利益多元化了，甚至大量農(nóng)戶家庭全家進城且退出農(nóng)村人情圈，多年不回村過年了。作為一個共同體的村莊與作為土地承包者集合體的村莊，重合度越來越低。

在村民分化、村莊利益訴求多元化的情況下面，之前的村莊組織體系很難再有效發(fā)揮作用，村民自治也越來越困難，全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了村級組織行政化的趨勢。正因為難以將農(nóng)民組織起來，農(nóng)村缺少接應上級資源的能力，自上而下的各種資源難以有效輸入農(nóng)村。如何在新形勢下將農(nóng)民組織起來就成為鄉(xiāng)村振興的根本問題。

三、土地集體所有制的優(yōu)勢

將農(nóng)民組織起來，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民有能力對接國家資源，將國家資源轉(zhuǎn)變?yōu)樽约航ㄔO美好生活的能力，這其中有兩個最為重要且緊密聯(lián)系的方面是：其一，誰來種田及如何種好田，這個方面的關(guān)鍵是要設計什么樣的土地制度；其二，農(nóng)民集體能否自主進行公共事業(yè)建設。其中關(guān)鍵是能否利用好中國農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)勢。我們先來回顧一下中國農(nóng)村土地制度。

中國實行土地公有制，土地是生產(chǎn)資料。20世紀80年代以來實行土地家庭承包責任制，村社集體有土地的所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權(quán)一般是按人均分，按戶占有。第一輪土地承包的承包期為15年，1998年前后第二輪土地承包實行延包30年不變，并且2002年通過、2003年施行的《土地承包法》第27條規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地。2006年《物權(quán)法》出臺時將土地承包權(quán)界定為用益物權(quán)，2016年開始全國土地確權(quán)進一步強化了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。

當前農(nóng)地制度上面臨的問題有兩個：一是分田到戶時，為了公平，一般都是先將土地分級分等再按人均分，這樣均分的結(jié)果是不僅每戶承包地面積都很小，而且承包地塊分散，十分不利于土地耕作和經(jīng)營。如何將細碎化地塊集中起來形成連片耕種，成為幾乎所有農(nóng)村土地經(jīng)營中最需要解決的問題。二是隨著越來越多農(nóng)村勞動力和農(nóng)戶家庭進城，這些進城農(nóng)民或農(nóng)戶不再種地，而將土地流轉(zhuǎn)出去收取租金。但問題是，進城農(nóng)戶大多會為防止進城失敗而保留隨時收回土地耕種的權(quán)利，所以大多數(shù)流轉(zhuǎn)都是非正式、無固定合同期限的自發(fā)流轉(zhuǎn)，流入土地的農(nóng)戶不可能在土地上進行基礎(chǔ)設施建設，流入土地農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模可能擴大了，卻可能因為地塊分散、基礎(chǔ)設施薄弱而陷入農(nóng)業(yè)投入大而收益小的困境。在很多丘陵地區(qū)，一個中農(nóng)戶種約有50畝地，這50畝地卻分散在全村東西南北各處，甚至是跨村從親朋那里流轉(zhuǎn)過來耕種的，耕種難度大，收益較小，因為土地細碎而造成一定程度的土地拋荒。越是強調(diào)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，越是進行土地確權(quán)，就越是會固化土地中的既得利益，越是難以改變土地地塊細碎和土地產(chǎn)權(quán)分散的問題，也就越是難以形成適度的經(jīng)營規(guī)模及有效率的土地經(jīng)營。

也就是說，當大量承包土地農(nóng)戶進城，耕種土地的農(nóng)戶往往不只是耕種自家承包地時，或者說當承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營土地農(nóng)戶發(fā)生分離時，之前穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)的制度就可能會造成農(nóng)業(yè)效率的損失。

那么，如何建立暢通的土地流轉(zhuǎn)制度，既保護承包農(nóng)戶的權(quán)利，又保護經(jīng)營者的權(quán)利，同時提高農(nóng)業(yè)效率，形成適度規(guī)模的有效率的農(nóng)業(yè)？當前中央的政策是推動農(nóng)地“三權(quán)分置”，即將土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，承包土地的農(nóng)戶有土地承包權(quán)，經(jīng)營土地農(nóng)戶有土地經(jīng)營權(quán)，承包土地農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營戶，經(jīng)營戶因為有了經(jīng)營權(quán)就可以以經(jīng)營權(quán)作為抵押物獲得金融貸款，就可以對耕地進行基礎(chǔ)設施建設，就可以形成適度的規(guī)模經(jīng)營。

但問題是，理想很美好，實現(xiàn)起來卻很難。首先，很少有農(nóng)戶愿意將自己承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，尤其是“三權(quán)分置”將“經(jīng)營權(quán)”作為可以抵押貸款的物權(quán)時，農(nóng)戶就不愿以很低租金長時期地以正規(guī)合同將土地流轉(zhuǎn)出去，因為這樣的土地流轉(zhuǎn)意味著他們不僅失去了部分土地權(quán)利，而且不能再隨時返回農(nóng)村耕種土地。當前全國絕大多數(shù)進城農(nóng)民選擇非正規(guī)的無期限、無合同式的土地流轉(zhuǎn)，即是出于這樣的考慮。只有一種情況下農(nóng)戶會愿意轉(zhuǎn)讓出具有物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，即流入土地的經(jīng)營戶愿意支付高額租金且一次性付清長期地租。顯然，很少有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者有能力一次性支付高額長期土地租金。如此一來，在“生不增、死不減”的確權(quán)制度下面，中國農(nóng)村細碎、小規(guī)模土地經(jīng)營的格局難以改變。

比農(nóng)民進城造成承包者與經(jīng)營者分離更基本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題是分散小農(nóng)難以解決產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后合作問題，這可能造成農(nóng)業(yè)效率的損失。

分田到戶之初，一般提“農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，除了強調(diào)分田以外，還強調(diào)集體的“統(tǒng)一經(jīng)營”[3]，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，村莊集體的一個重要職能是為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的統(tǒng)籌，通過收取“三提五統(tǒng)”（即村級三項提留和五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌）和共同生產(chǎn)費，為農(nóng)民提供諸如抗旱排澇、修建道路等服務。2006年農(nóng)業(yè)稅取消以后，村社集體不再向農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費，國家規(guī)定經(jīng)村民會議通過可以收取不超過人均 15元的“一事一議”經(jīng)費，用于農(nóng)村公共事業(yè)建設。顯然，人均 15元的收費太低，而且全國絕大多數(shù)地區(qū)根本就沒有進行過“一事一議”的籌資[4]（P12-25），村社集體統(tǒng)的功能喪失，億萬農(nóng)戶重新回到中國歷史上的分散小農(nóng)狀態(tài)。村社集體既無法組織農(nóng)民，也沒有組織農(nóng)民的動力，村社集體與農(nóng)戶脫節(jié)。離開村社組織對農(nóng)戶的組織，國家無法面對億萬分散小農(nóng)。結(jié)果，進入21世紀以后，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大量資源，農(nóng)村社會卻仍然缺少活力。筆者在農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部普遍認為，過去向農(nóng)民收錢難，現(xiàn)在給農(nóng)民分錢更難。國家大量資源下鄉(xiāng)并沒有真正激活鄉(xiāng)村社會，解決農(nóng)民問題，滿足農(nóng)民訴求，反而在一定程度上加劇了農(nóng)村社會的不滿。

如何提高國家資源的效率，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民組織起來，成為當前“三農(nóng)”問題和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的根本性問題。

廣東省清遠市農(nóng)村進行農(nóng)村綜合改革的過程中有一些探索值得總結(jié)，尤其是土地整合和資金整合的經(jīng)驗。所謂土地整合，就是在土地確權(quán)時“確權(quán)不確地”，將外出務工不種地的農(nóng)民的土地集中起來發(fā)包給種地農(nóng)戶耕種，同時進行資金整合，通過農(nóng)民授權(quán)，由村集體統(tǒng)籌使用國家轉(zhuǎn)移到每個農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼。這樣就在集體收入與每個農(nóng)戶之間建立了聯(lián)系，村社集體掌握一定的資源（即整合的資金、土地），具有一定的供給農(nóng)村公共品的能力，同時因為集體掌握的資源與每個農(nóng)戶之間都有密切聯(lián)系，甚至有些資源本身就是農(nóng)戶授權(quán)村社集體使用的資源，農(nóng)戶就會對村社集體使用資源的效率進行監(jiān)督約束，在村莊熟人社會，村干部也通常會有能力（因為有資源）及意愿（因為是村民的資源）來回應農(nóng)民的公共品訴求。通過土地整合和資金整合，清遠農(nóng)村不僅通過集體流轉(zhuǎn)解決了土地細碎化的問題，而且發(fā)揮了回應農(nóng)民公共品需求、解決農(nóng)村公共服務不足的能力。

清遠市農(nóng)村綜合改革的經(jīng)驗值得仔細討論，其中的土地整合和資金整合是兩條十分重要的線索。實際上，在當前時期最有可能將農(nóng)民重新組織起來的條件恰恰是土地集體所有制和國家轉(zhuǎn)移的資源。如何從體制上再造農(nóng)民集體，這是當前能否解決“三農(nóng)”問題及實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本問題。

四、國有農(nóng)場的經(jīng)驗借鑒

除農(nóng)村集體所有制以外，中國農(nóng)地制度還有國有農(nóng)場。國有農(nóng)場的土地是國有土地，過去實行國營。在20世紀80年代，受農(nóng)村經(jīng)營體制的影響，國有農(nóng)場也普遍實行了土地承包制，只是承包年限相對較短，農(nóng)場保留了較強的統(tǒng)一經(jīng)營管理的權(quán)力。國有農(nóng)場將土地承包（租賃）給職工經(jīng)營，同時收取承包費，并且有相當程度的經(jīng)營管理權(quán)限。因為糧價持續(xù)低迷，在20世紀90年代，與農(nóng)民不愿種田棄田拋荒外出務工經(jīng)商一樣，國有農(nóng)場也普遍出現(xiàn)了因為負擔太重職工家庭不要承包地的情況。

2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅以及附著在農(nóng)業(yè)稅上專門向農(nóng)民收取的各種稅費后，土地不再承擔農(nóng)業(yè)稅費，土地利益凸顯出來，全國出現(xiàn)了農(nóng)民爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突。之前為不繳農(nóng)業(yè)稅而聲明放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，其承包地已經(jīng)調(diào)整給其他農(nóng)戶耕種，甚至在1998年第二輪土地延包中承包給了其他農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅后，因為土地利益巨大，之前放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶通過上訪等渠道來維護自己的“權(quán)利”，在強大壓力下，很多省市自治區(qū)不得不在2004年前后對第二輪土地承包進行完善。

農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)村取消了農(nóng)業(yè)稅，國有農(nóng)場土地相對較多而職工相對較少，取消土地承包費可能造成嚴重問題。國有農(nóng)場保持了土地承包收費，改土地承包為土地租賃，職工租賃土地必須要出租賃費。隨后，全國國有農(nóng)場普遍推行“兩田制”，將農(nóng)場土地分為兩個部分，一是身份田，二是租賃田，凡是農(nóng)場職工都可以分到一定數(shù)量的身份田（幾畝至幾十畝），身份田不繳納租賃費，租賃田則需要繳納租賃費。例如，安徽皖河農(nóng)場2008年實行“兩田制”，每個職工都可以分到4畝身份田，其余土地則作為租賃田租賃給職工耕種。租賃田每五年調(diào)整一次，職工必須承擔租賃費（筆者2016年調(diào)研時，租賃費為470元/畝）。按規(guī)定，因為土地是生產(chǎn)資料，如果農(nóng)場職工自己不種地，就需要將租賃土地退還給農(nóng)場，農(nóng)場再另外招租[5]（P1-7）。

簡單地說，當前國有農(nóng)場土地制度與農(nóng)村集體經(jīng)營制度有兩點重要不同：第一，國有農(nóng)場職工租賃土地必須繳納租賃費，這個租賃費通常比市場租金略低；第二，職工租賃了土地只能自己耕種經(jīng)營，不允許流轉(zhuǎn)。

國有農(nóng)場與農(nóng)村經(jīng)營體制的以上不同，使得國有農(nóng)場的土地制度遠優(yōu)于當前農(nóng)村土地制度，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，因為租賃土地每五年調(diào)整一次，且租賃土地需要支付租賃費，除非需要土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，否則進城務工經(jīng)商的農(nóng)場職工就不會索要土地。如此，土地回歸生產(chǎn)資料的性質(zhì)。

第二，因為土地是生產(chǎn)資料，沒有形成利益固化，有調(diào)整的空間，國有農(nóng)場就可以按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要進行土地租賃，表現(xiàn)出來的就是國有農(nóng)場解決了農(nóng)村經(jīng)營中普遍存在的土地細碎化的弊病。

第三，因為國有農(nóng)場仍然保留了較大的土地支配權(quán)，國有農(nóng)場普遍具有較強的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務能力，具有較強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力，普遍具有共同生產(chǎn)服務的能力。

第四，因為可以收取土地租賃費，國有農(nóng)場不僅具有提供農(nóng)業(yè)服務的能力，而且實際上也辦了社會，提供了除了經(jīng)營之外的公共服務。農(nóng)場還具有較為強大的再分配能力。這些都是當前農(nóng)村極欠缺的方面。

第五，對農(nóng)場職工來講，當職工家庭覺得種田劃算時，他們就留在農(nóng)場種田，不僅可以種自家身份田和租賃田，還可以優(yōu)先從農(nóng)場獲得其他職工退還給農(nóng)場的租賃田。若外出務工經(jīng)商有更高收入，職工家庭決定外出務工經(jīng)商不再種地，他們就可以將租賃土地交還農(nóng)場，由農(nóng)場再租賃給愿意種地的職工家庭。進城務工經(jīng)商職工家庭一旦回到農(nóng)場，他們可以再從農(nóng)場獲得租賃土地耕種。這樣一來，農(nóng)場土地制度就可以很好地適應城市背景下職工流動的現(xiàn)實，既讓土地成為職工的保障，又防止土地成為農(nóng)場職工進城獲得更多利益機會的牽絆。

實際上，當前農(nóng)村土地制度安排中最大的麻煩之一就在于：國家一方面試圖通過強調(diào)農(nóng)民的承包權(quán)來保障農(nóng)戶利益，為農(nóng)戶提供保障或進城失敗的退路，一方面又強調(diào)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來保障土地經(jīng)營者的利益，從而提出農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。但問題是，只強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，而不強調(diào)其生產(chǎn)資料的性質(zhì)，就很難真正有效應對經(jīng)營者與承包者分離所造成的農(nóng)地保障與經(jīng)營不兼容的困境。

在國有農(nóng)場土地制度為農(nóng)村經(jīng)營體制提供的經(jīng)驗中，最重要的也許還不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營和土地保障方面的，而是國有農(nóng)場通過保留對土地的支配權(quán)，包括收取租賃費、五年重新租賃調(diào)整土地，租賃土地不得流轉(zhuǎn)等。這使得農(nóng)場可以借對土地制度的安排運轉(zhuǎn)起來，或者說，如此土地制度安排使得農(nóng)場具有很強的組織能力。具體表現(xiàn)在統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提供農(nóng)業(yè)社會化服務、對農(nóng)場利益再分配等方面，農(nóng)場從而具有很強的對接國家資源的能力，比如在國家農(nóng)業(yè)土地整理項目中，國有農(nóng)場比農(nóng)村實施要有效率得多[6]（P50-62）。農(nóng)場體制的最大優(yōu)勢其實就是具有資源再分配能力，從而可以對接國家資源，并依據(jù)農(nóng)場實際進行建設。這正是當前農(nóng)村體制最為缺乏的。

五、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的一種設計

當前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，主要是希望通過賦予經(jīng)營權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，從而為土地經(jīng)營權(quán)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障，同時允許農(nóng)民保留承包權(quán)以保護農(nóng)民的權(quán)利。但問題是，一旦經(jīng)營權(quán)被物權(quán)化，就必然會擠壓承包權(quán)，比如，土地承包戶將經(jīng)營權(quán)流出之后就喪失了經(jīng)營權(quán)，就不能再隨時要回經(jīng)營權(quán)，土地本身作為生產(chǎn)資料的保障作用就大幅度下降了。

進一步的，以土地確權(quán)為基礎(chǔ)的“三權(quán)分置”可能造成不可移動土地上附著高強度利益，造成地權(quán)整合和地塊連片的高成本。更重要的是，“三權(quán)分置”可能造成村社集體的進一步弱化，村集體土地所有權(quán)虛置，村社集體行動能力喪失，村莊公共性喪失，甚至可能造成村莊內(nèi)生組織能力喪失。這在當前土地確權(quán)的村莊已表現(xiàn)得十分明顯。

那么，什么樣的農(nóng)村土地制度既可以解決當前農(nóng)地細碎化的問題，化解當前農(nóng)村土地承包者與經(jīng)營者分離造成的困境，還可以保障農(nóng)民的土地權(quán)利，提高農(nóng)村社會的組織能力呢？

沿著農(nóng)地“三權(quán)分置”的思路，將農(nóng)村土地劃分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)在的主流思路是集體占有土地所有權(quán)，農(nóng)民平均分配承包權(quán)，農(nóng)戶可以將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給土地實際經(jīng)營者，從而保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，也保障土地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)。顯然，土地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)是由土地承包者讓渡出來的，或者說土地承包者有權(quán)利將土地經(jīng)營權(quán)讓渡給土地經(jīng)營權(quán)。

我們來比較一下國有農(nóng)場。國有農(nóng)場的土地所有者是國家，農(nóng)場代國家行使所有權(quán)，農(nóng)場職工有土地的承包經(jīng)營權(quán)/租賃權(quán)。但是，農(nóng)場土地是生產(chǎn)資料，不是財產(chǎn)，承包或租賃的土地只能自己耕種，不能流轉(zhuǎn)出去，也就是說，農(nóng)場職工不具有讓渡土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。

以農(nóng)場的土地權(quán)利安排來反觀農(nóng)村土地權(quán)利安排，可以進行這樣一種土地權(quán)利的“三權(quán)分置”，即相對限制農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。具體來講，村社集體土地集體所有，全體村社成員具有平等的土地承包權(quán)，承包土地的農(nóng)戶以家庭為單位經(jīng)營土地，從土地中獲取生產(chǎn)收益，承包土地的農(nóng)戶可以且僅可以自己種地，不允許土地流轉(zhuǎn)，若承包土地的農(nóng)戶進城或者因其他原因不再種地，農(nóng)戶需將承包地退回村社集體，集體給予退回土地農(nóng)戶一定的地租補償，這個補償略低于市場土地租金。村社集體將農(nóng)戶退還的土地經(jīng)營權(quán)招標，優(yōu)先滿足本村社集體成員擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的需要，并按市場價格收取租金。同時，為了形成相對的土地連片成塊、適度規(guī)模經(jīng)營，村社集體有權(quán)在一定期限內(nèi)對村社集體土地進行調(diào)整。

也就是說，土地“三權(quán)分置”，允許村社集體占有土地所有權(quán)，農(nóng)戶有耕種土地獲利的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶不耕種土地則需要將土地經(jīng)營權(quán)退回村社集體，農(nóng)戶承包權(quán)作為一種收益權(quán)，可以從村社集體中獲取租金收益（類似返租倒包）。從土地確權(quán)上看，只確權(quán)不確地，農(nóng)戶種地就確地，不種地則以承包權(quán)來獲得集體給予的返租收入（即地租補償）。承包土地農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)退還給集體的同時，享有地租補償。若進城失敗返回家鄉(xiāng)種地，村社集體就應當將農(nóng)戶的承包權(quán)落地，讓農(nóng)戶可以耕種與承包權(quán)面積、土地品質(zhì)相近的土地（即承包地）。

這樣一來，土地制度設置就可以同時解決土地細碎化和城市化背景下土地承包者與經(jīng)營者分離造成的問題，同時可以保證進城失敗的返鄉(xiāng)農(nóng)民仍然有地可種。更重要的是，因為村社集體有權(quán)收回不種地農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，并且有權(quán)為耕作便利調(diào)整土地，村社集體就具有了公共性的權(quán)利，就有能力回應農(nóng)民的需求，能為農(nóng)民提供一定數(shù)量的公共品。

同時，以土地權(quán)力配置為核心，村莊中承包土地且自己耕種的農(nóng)戶，承包土地但因外出務工不耕種土地將土地經(jīng)營權(quán)退還村社集體同時獲得地租補償?shù)倪M城農(nóng)戶，以及優(yōu)先滿足村社集體成員的流入土地也可以通過村社集體將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給外來大戶，就在村社集體中享有不同程度、不同份額的土地權(quán)利，這些土地權(quán)利又都是可以計量的，從而是可以“算平衡賬”①“算平衡賬”又稱“結(jié)平衡賬”，系村社集體每年年終對全體村社成員經(jīng)濟往來的結(jié)算。李昌平認為，“結(jié)平衡賬”是維持共同體長期存在的最核心制度。無論外部制度怎么變，只要共同體內(nèi)部每年“結(jié)平衡賬”制度正常運行，“四權(quán)統(tǒng)一”和“三位一體”就能夠長期存在并得到鞏固。假如內(nèi)部“結(jié)平衡賬”制度受到破壞，哪怕是只有 1-2年不結(jié)平衡賬了，共同體就有可能名存實亡。因此，共同體內(nèi)的“結(jié)平衡賬”制度必須受到國家法律保護，且需要地方政府大力支持。[7]（P89）的，這樣就可能通過土地制度的重新設置與賦權(quán)來塑造一個具有利益計算能力或算平衡賬能力的真正的村社集體。這個村社集體可以組織起來，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的公共服務，提供生活方面的公共服務，甚至提供村莊治理諸方面的公共服務。

更重要的是，通過土地權(quán)利分配將農(nóng)民組織起來，使村社集體重新具備算平衡賬的能力，則自上而下的國家資源轉(zhuǎn)移就可以轉(zhuǎn)移對接到村社集體，村社集體就可能依據(jù)當?shù)毓彩聵I(yè)的需求進行最有效率的建設，從而激發(fā)出農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民自己組織起來建設美麗鄉(xiāng)村，振興鄉(xiāng)村。

六、小結(jié)

鄉(xiāng)村振興是一個戰(zhàn)略，并非是一個短時期的政策，鄉(xiāng)村振興的前提必是將農(nóng)民組織起來，否則，由國家直接面對億萬小農(nóng)戶，無論國家如何支持農(nóng)村，國家也絕無可能滿足地域極其廣大、情況千差萬別的農(nóng)村發(fā)展需求。將農(nóng)民組織起來最有效的辦法是利用當前的農(nóng)村集體土地所有制，通過科學設置集體土地的權(quán)利，使所有農(nóng)民利益與土地聯(lián)系起來，并造成對村社集體的賦權(quán)，從而重新激活村社集體，形成村社集體“算平衡賬”的能力，真正將農(nóng)民組織起來。

毫無疑問，鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，同時我們一定要認識到，鄉(xiāng)村振興的主體并非分散的個體農(nóng)民，而是且只能是組織起來的農(nóng)民。一旦農(nóng)民組織起來，村社集體就可以成為對接國家資源、激發(fā)農(nóng)民積極性、建設美麗鄉(xiāng)村中最重要的具有主體性的平臺，農(nóng)村建設和鄉(xiāng)村振興也就有了希望。

（本文為筆者撰寫的“鄉(xiāng)村振興與集體再造”系列論文之一。另兩篇分別是《農(nóng)民組織化與村社集體再造》，發(fā)表在《開放時代》2019年第3期；《如何再造村社集體》，發(fā)表在《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2019年第 3期。）