新中國(guó)成立70年來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)及其未來(lái)應(yīng)然走向

許 偉

新中國(guó)成立70年來(lái)，尤其是改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展并取得令世界矚目的偉大成就，最重要的動(dòng)力之一就是大力推進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化之所以能夠推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，根本原因在于我們走出了一條符合國(guó)情的中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力重重的復(fù)雜情況，黨中央明確提出將新型城鎮(zhèn)化作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，開(kāi)啟了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段。深刻反思新中國(guó)成立70年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷程和特點(diǎn)，認(rèn)真地思考我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來(lái)應(yīng)然走向，對(duì)于新時(shí)代全面推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，意義重大。

一、新中國(guó)成立70年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷程

新中國(guó)成立后，在馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想指導(dǎo)下，在中華傳統(tǒng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一基因孕育下，在借鑒蘇聯(lián)和西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家城市化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民開(kāi)啟了中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，并進(jìn)行了持續(xù)不斷的探索和實(shí)踐。70年來(lái)，新中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷程大體上可以劃分為三個(gè)階段。

（一）蘇聯(lián)式社會(huì)主義城鎮(zhèn)化建設(shè)階段

從新中國(guó)成立之初至十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，其間的城鎮(zhèn)化建設(shè)屬于蘇聯(lián)式社會(huì)主義城鎮(zhèn)化建設(shè)階段。新中國(guó)成立之初，鑒于資本主義國(guó)家出現(xiàn)的諸多城市問(wèn)題，如環(huán)境污染、交通擁擠、住房緊張、城市犯罪、貧民窟以及城鄉(xiāng)對(duì)立等，以毛澤東同志為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體開(kāi)始思考如何使中國(guó)的工業(yè)化、城市化避免西方資本主義城市化弊端、走出一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全新道路的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，蘇聯(lián)的政府主導(dǎo)型城市化道路，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的推動(dòng)下，使其迅速完成了由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了城市化的高速發(fā)展，并帶動(dòng)了汽車(chē)、電站等與軍事相關(guān)的技術(shù)產(chǎn)業(yè)的突飛猛進(jìn)①1925年蘇共第十四次代表大會(huì)正式提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的方針，在工業(yè)化建設(shè)推動(dòng)下，蘇聯(lián)的城市化進(jìn)入了高速發(fā)展階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1926年蘇聯(lián)城市數(shù)為709座，城市總?cè)丝跒?2630萬(wàn)人，到 1940年城市數(shù)量增加到 1241座，城市總?cè)丝谠黾拥?311.2萬(wàn)人，城市人口占總?cè)丝诘谋壤龔?8%上升到33%，僅用了15年的時(shí)間就走完了西歐發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家30-50年的城市化歷程。[1]。新中國(guó)成立之初，我國(guó)基本照搬了蘇聯(lián)社會(huì)主義城市化道路，即政府通過(guò)高度集中的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃直接干預(yù)城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)。當(dāng)時(shí)，基于快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、鞏固新生政權(quán)、防備第三次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的迫切需要，我國(guó)同樣也實(shí)施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。在冷戰(zhàn)背景下，為了保障重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，政府不得不犧牲國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)，優(yōu)先保障重工業(yè)對(duì)能源資源的需求，進(jìn)而帶動(dòng)了一批工業(yè)型、能源資源型城鎮(zhèn)率先發(fā)展；為了防備第三次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，我國(guó)啟動(dòng)了三線建設(shè)，通過(guò)大規(guī)模地將工業(yè)向中西部地區(qū)的13個(gè)省、自治區(qū)遷移，實(shí)現(xiàn)了以遷移工業(yè)拉動(dòng)的工業(yè)型城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。由于遷移工業(yè)多居于山區(qū)，分散、散亂，因而城鎮(zhèn)布局也表現(xiàn)出顯著的“山、散、亂”特征。為了緩解城鎮(zhèn)人口壓力，我國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分隔的戶(hù)籍管理制度，牢牢將農(nóng)業(yè)人口限制在鄉(xiāng)村，并逐漸形成了城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)，由此也導(dǎo)致了改革開(kāi)放前我國(guó)城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)困境[2]（P167）。

（二）中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)階段

從十一屆三中全會(huì)至黨的十八大召開(kāi)，其間的城鎮(zhèn)化建設(shè)屬于中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)階段。這一階段又可以分為三個(gè)時(shí)期：

1.中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)起步期。從十一屆三中全會(huì)至黨的十四大召開(kāi)，屬于中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)起步期?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束以后，鄧小平以“解放思想、實(shí)事求是”的精神，對(duì)國(guó)際形勢(shì)進(jìn)行了重新審視。他指出，在核威懾、新科技革命和全球化等眾多因素共同作用下，“較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不發(fā)生大規(guī)模的世界戰(zhàn)爭(zhēng)是有可能的”[3]（P127），和平與發(fā)展是當(dāng)今的時(shí)代主題。在此背景下，建國(guó)初期以備戰(zhàn)為目的、重生產(chǎn)而輕生活以及工業(yè)型、能源型城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式亟待轉(zhuǎn)變。為此，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，通過(guò)市場(chǎng)化改革（如所有制、分配制、定價(jià)制、農(nóng)村商品自由交易機(jī)制等），打破了過(guò)去單一的政府計(jì)劃的局面，形成了市場(chǎng)和政府共同推進(jìn)的機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)了由單一政府管控向政府和市場(chǎng)共同推進(jìn)的轉(zhuǎn)變；通過(guò)“重轉(zhuǎn)輕”“軍轉(zhuǎn)民”“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”部分生產(chǎn)條件不足的工業(yè)企業(yè)，糾正了重、輕、農(nóng)結(jié)構(gòu)性失調(diào)問(wèn)題，引導(dǎo)了城鎮(zhèn)化由以重工業(yè)為主的生產(chǎn)型向以輕工業(yè)為主的生活型轉(zhuǎn)變；通過(guò)搞活社隊(duì)企業(yè)、放寬農(nóng)民在集鎮(zhèn)的落戶(hù)條件，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起和小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展；依托經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)了沿海城鎮(zhèn)的率先崛起。同時(shí)，為了防止西方資本主義國(guó)家的城市病，我國(guó)還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，嚴(yán)格控制大城市發(fā)展規(guī)模，為小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境，進(jìn)而開(kāi)啟了以小城鎮(zhèn)為主體形態(tài)的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)階段。

2.中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)堅(jiān)守推進(jìn)期。從黨的十四大至黨的十六大召開(kāi)，其間的城鎮(zhèn)化建設(shè)屬于中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)堅(jiān)守推進(jìn)期。20世紀(jì)80年代末、90年代初，在國(guó)際上，出現(xiàn)蘇東劇變，社會(huì)主義制度遭遇嚴(yán)重危機(jī)；在國(guó)內(nèi)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放 10多年的發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始告別“緊缺時(shí)代”而向“過(guò)剩時(shí)代”[4]轉(zhuǎn)變，消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，城鎮(zhèn)化逐漸成為內(nèi)需的主要內(nèi)容。在此背景下，以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，通過(guò)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持并完善了市場(chǎng)和政府雙重推進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是通過(guò)下放戶(hù)口管理權(quán)和全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)條件、放寬中等及一些大城市的準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格控制北上廣等特大城市的戶(hù)籍制度改革，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)；通過(guò)開(kāi)展區(qū)域綜合治理和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)了大城市和小城鎮(zhèn)并舉發(fā)展；通過(guò)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，帶動(dòng)了中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。在此階段上，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，成功消釋了國(guó)內(nèi)外對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的各種質(zhì)疑聲，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，進(jìn)而堅(jiān)守了計(jì)劃和市場(chǎng)雙重推進(jìn)的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)道路，并在以小城鎮(zhèn)為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，開(kāi)始注重大城市和小城鎮(zhèn)并舉發(fā)展。

3.中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)全面推進(jìn)期。從黨的十六大至黨的十八大召開(kāi)，其間的城鎮(zhèn)化建設(shè)屬于中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)全面推進(jìn)期。進(jìn)入21世紀(jì)后，從國(guó)際上看，全球資源環(huán)境不斷惡化，能源危機(jī)日益加??；就國(guó)內(nèi)而言，我國(guó)開(kāi)始步入中等收入國(guó)家行列，不斷拉大的三大差距、日益突出的社會(huì)矛盾和急速惡化的資源環(huán)境狀況，迫切需要城鎮(zhèn)化進(jìn)程轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。在此背景下，以胡錦濤同志為核心的第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，明確提出了城鎮(zhèn)化建設(shè)必須堅(jiān)持“以人為本、科學(xué)發(fā)展”的價(jià)值目標(biāo)，針對(duì)以往城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、四化同步，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。為此，國(guó)家依托各種惠農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)政策（醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等），推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)；通過(guò)進(jìn)一步放寬落戶(hù)限制、改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度等措施，積極推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變；通過(guò)培育以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系，努力推進(jìn)多種規(guī)模的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；依托主體功能區(qū)建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化向老少邊窮地區(qū)覆蓋，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)的全面推進(jìn)。

（三）中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段

從黨的十八大至今，其間的城鎮(zhèn)化建設(shè)屬于中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段。黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)低迷和貿(mào)易保護(hù)主義抬頭以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速發(fā)展的新常態(tài)，為了化解我國(guó)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方式粗放、質(zhì)量低下等問(wèn)題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了全新的戰(zhàn)略部署，將“以人為本、科學(xué)發(fā)展”的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)一步明確為“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，并在這一理念指導(dǎo)下，提出構(gòu)建以傳承中華文化為“靈魂”，以提升城鄉(xiāng)居民獲得感、幸福感、安全感為目標(biāo)，“三大支撐帶”①“三大支撐帶”即“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同發(fā)展?！八拇蟀鍓K”②“四大板塊”即東部率先發(fā)展、中部崛起、西部大開(kāi)發(fā)、東北振興。協(xié)同推進(jìn)的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。在實(shí)施這一戰(zhàn)略的過(guò)程中，我國(guó)通過(guò)進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，加快推進(jìn)了以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為主要內(nèi)容的人口城鎮(zhèn)化；以新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化為支撐，同步推進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展方式由粗放向集約的轉(zhuǎn)型；以城市群為主體，積極推進(jìn)多種規(guī)模的城市協(xié)調(diào)發(fā)展；以脫貧攻堅(jiān)為重點(diǎn)，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；以生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)，努力推進(jìn)城鎮(zhèn)化向集約化轉(zhuǎn)型；以美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)建設(shè)為依托，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)中華優(yōu)秀文化的傳承和發(fā)展。

二、新中國(guó)成立70年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要特點(diǎn)

與西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的城市化相比較，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)在驅(qū)動(dòng)要素、推動(dòng)主體、規(guī)模形態(tài)、資源供給等各個(gè)方面都有明顯不同，呈現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色。具體來(lái)說(shuō)，新中國(guó)成立70年來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)主要有以下顯著特點(diǎn)。

（一）土地和人口雙要素驅(qū)動(dòng)

發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的城市化大都起因于工業(yè)化，是工業(yè)進(jìn)步作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅提高并向工業(yè)和服務(wù)業(yè)自然溢出的過(guò)程。因此，這種城市化屬于產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)型城市化，它與工業(yè)化之間往往有著高度的一致性。我國(guó)的城鎮(zhèn)化卻不是工業(yè)化的結(jié)果，而是人多耕地少、農(nóng)耕無(wú)法滿(mǎn)足全部農(nóng)業(yè)人口生存需要、剩余農(nóng)業(yè)人口被迫從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中被排擠出來(lái)的不得已的過(guò)程。這種獨(dú)特的國(guó)情，使我國(guó)走上了一條城鎮(zhèn)化主要是依靠大量廉價(jià)的土地和勞動(dòng)力并通過(guò)大搞新城建設(shè)、舊城改造而實(shí)現(xiàn)的道路，屬于要素驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化。在我國(guó)，因?yàn)橥恋厮袡?quán)掌握在國(guó)家和集體手中，政府擁有利用土地所有權(quán)換取廉價(jià)土地發(fā)展城鎮(zhèn)化的便利。而且，政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，還可以通過(guò)抬高出售價(jià)格、壓低征地價(jià)格來(lái)獲取高額土地出讓金，并再次為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支撐。正是通過(guò)這種方式，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了以土地驅(qū)動(dòng)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。我國(guó)豐富的人口資源是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的另一驅(qū)動(dòng)要素。從1949年到2018年，我國(guó)約有6億多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。這些轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口，作為流動(dòng)人口或農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)，他們大都工資低下且沒(méi)有社會(huì)保障，這便為我國(guó)的城鎮(zhèn)化節(jié)省了成本，進(jìn)而推動(dòng)了城鎮(zhèn)化低成本、高速度的發(fā)展。其實(shí)，這種土地和人口雙要素驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化，與我國(guó)政府在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和在城鄉(xiāng)之間推行二元化戶(hù)籍制度有著密切的關(guān)系。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，促使鄉(xiāng)村出現(xiàn)了一大批農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)人口，他們不斷向城鎮(zhèn)流動(dòng)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強(qiáng)大的推力；城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度通過(guò)設(shè)置城鄉(xiāng)之間在工農(nóng)業(yè)利潤(rùn)、公共服務(wù)、社會(huì)保障以及各種福利上的巨大差異，吸引著各種人力、物資、資源向城市匯集，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強(qiáng)大的拉力。正是這種推力和拉力的雙重作用帶動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

值得注意的是，這種土地和人口雙重驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化，雖然有力地推動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但由于缺乏工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，屬于人多地少問(wèn)題倒逼的一種被動(dòng)選擇，因而也引發(fā)了諸多不可持續(xù)性問(wèn)題。如土地市場(chǎng)供不應(yīng)求與土地資源浪費(fèi)并存；城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入缺乏長(zhǎng)效機(jī)制；地價(jià)不斷攀升，房地產(chǎn)泡沫化嚴(yán)重；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力供給下降，年齡結(jié)構(gòu)老化嚴(yán)重；農(nóng)民工異地流動(dòng)和“候鳥(niǎo)式”遷移增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素；人口向特大城市過(guò)度涌入，導(dǎo)致城市規(guī)模格局不均衡；在基本公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)、勞動(dòng)報(bào)酬等方面，低成本型城鎮(zhèn)化加劇了社會(huì)不平等問(wèn)題。

（二）中央政府、市場(chǎng)和地方政府三方推進(jìn)

發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的城市化主要由市場(chǎng)和政府雙方推進(jìn)，其中，市場(chǎng)是主導(dǎo)，政府是輔助。市場(chǎng)主導(dǎo)城鄉(xiāng)之間的人口、資本、土地等要素的流動(dòng)和配置，政府則在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配置、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范、公共政策提供等領(lǐng)域，來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的滯后性及城鄉(xiāng)、工農(nóng)業(yè)之間過(guò)大的差距。政府行為僅在于避免或減少市場(chǎng)機(jī)制的不良后果和保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行。

我國(guó)城鎮(zhèn)化主要由中央政府、市場(chǎng)、地方政府三方推進(jìn)。由于地方政府的參與，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)在推進(jìn)機(jī)制上不同于西方國(guó)家乃至蘇聯(lián)社會(huì)主義國(guó)家的市場(chǎng)和政府雙重推進(jìn)，表現(xiàn)出三方推進(jìn)的特點(diǎn)。我國(guó)于1980-1993年實(shí)行的承包制，尤其是1994年以來(lái)實(shí)行的分稅制，使地方政府由科層系統(tǒng)的層級(jí)代理人轉(zhuǎn)變成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)剩余索取權(quán)的部分所有人[5]（P10），從而改變了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制，并最終形成了中央政府、市場(chǎng)和地方政府三方推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。一是中央政府的推進(jìn)。出于執(zhí)政權(quán)和國(guó)家實(shí)力最大化考量，中央政府往往以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)和政治穩(wěn)定為目的，追求國(guó)家總體資源的科學(xué)配置。因此，中央政府將城鎮(zhèn)化作為推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化更新、民生優(yōu)質(zhì)幸福的重要抓手加以推進(jìn)。二是地方政府的推進(jìn)。由于財(cái)政分級(jí)核算和決策分權(quán)，地方政府在中央給定的政治經(jīng)濟(jì)框架下?lián)碛惺杖敕殖傻臋?quán)力，這便造就了地方政府既是全國(guó)政府系統(tǒng)中的一層，又是組織運(yùn)用本地經(jīng)濟(jì)資源增進(jìn)自己轄區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)營(yíng)者[5]（P10）的雙重身份。出于自身政績(jī)和地方經(jīng)濟(jì)利益考慮，地方政府往往將城鎮(zhèn)化作為實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、改善地方民生的重要抓手加以積極推進(jìn)。三是市場(chǎng)的推進(jìn)。市場(chǎng)作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一只無(wú)形的手，對(duì)城鎮(zhèn)化同樣有著巨大的推進(jìn)作用。市場(chǎng)將等價(jià)交換、自由競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰的法則作用于資源配置，從而引起資源從低利潤(rùn)產(chǎn)業(yè)和地區(qū)向高利潤(rùn)產(chǎn)業(yè)和地區(qū)流動(dòng)。正是在這種市場(chǎng)機(jī)制的作用下，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村土地等各種鄉(xiāng)村資源迅速向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，由此帶動(dòng)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展又反作用于市場(chǎng)法則，強(qiáng)化了市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰效應(yīng)，擴(kuò)大了市場(chǎng)法則的地理邊界和效用邊界。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)模多樣化發(fā)展

不同規(guī)模的城鎮(zhèn)有不同的特點(diǎn)，各有優(yōu)劣。一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)規(guī)模的大小，往往受其自然地理?xiàng)l件、歷史文化傳統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r等因素的影響，表現(xiàn)出極大的差異性和多樣性。從我國(guó)來(lái)看，由于各地自然資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)習(xí)慣等差異巨大，不可能“一刀切”式劃定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，只能堅(jiān)持城鎮(zhèn)規(guī)模的多樣化發(fā)展和多種規(guī)模城鎮(zhèn)的互補(bǔ)共促。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模先后經(jīng)歷了以下發(fā)展階段：重工業(yè)型城市優(yōu)先發(fā)展→沿海小城鎮(zhèn)崛起、嚴(yán)格控制大城市規(guī)模→ 積極發(fā)展大城市、合理發(fā)展小城鎮(zhèn)→大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展→以城市群為主體形態(tài)構(gòu)建完整的城鎮(zhèn)體系。我國(guó)始終堅(jiān)持城鎮(zhèn)規(guī)模的多樣化發(fā)展，尤其是黨的十八大以來(lái)，在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展理念指導(dǎo)下，隨著我國(guó)大城市的快速發(fā)展，一些超大、特大城市不斷形成，并開(kāi)始向周邊城市釋放巨大的產(chǎn)業(yè)和資源的溢出和帶動(dòng)效能，出現(xiàn)了圍繞超大、特大中心城市發(fā)展起來(lái)的城市群，如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等地區(qū)。這些城市群借助并聯(lián)式、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)式的發(fā)展，形成了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和效益最優(yōu)，通過(guò)公共設(shè)施的共享提高了城市資源利用率，通過(guò)各種物流、人流、信息流的集聚節(jié)約了土地和各種能源資源。正是考慮到城市群有利于降低城鎮(zhèn)化成本和緩解特大中心城市在人口、住房、教育、醫(yī)療、環(huán)境等方面的壓力，2014年 3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，明確提出要構(gòu)建科學(xué)完整的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。這里所說(shuō)的科學(xué)完整的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，其實(shí)就是科學(xué)合理的城市群體系，即城鎮(zhèn)規(guī)模要多樣化、互補(bǔ)化、協(xié)調(diào)化發(fā)展，多種規(guī)模城市之間要形成并聯(lián)式、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)式關(guān)系。當(dāng)然，新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模雖然已經(jīng)形成了多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但多種規(guī)模城鎮(zhèn)的互補(bǔ)、互促、協(xié)調(diào)發(fā)展至今尚未真正實(shí)現(xiàn)，這也成為新時(shí)代我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟待突破的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

（四）城鎮(zhèn)化資源供給的國(guó)內(nèi)國(guó)際兩重支撐

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要巨大的資金、資源投入?？v觀世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，城鎮(zhèn)化資源供給一般有兩種來(lái)源，一是依靠國(guó)內(nèi)資源的積累和優(yōu)先配置，保障城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)資金、資源的需要；二是依靠國(guó)際外來(lái)資源供給，保障本國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。我國(guó)城鎮(zhèn)化靈活運(yùn)用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，通過(guò)國(guó)內(nèi)國(guó)際相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的資源供給。其實(shí)，利用國(guó)內(nèi)資源發(fā)展城鎮(zhèn)化是各國(guó)最常見(jiàn)、也是最自然的選擇，我國(guó)也不例外。真正體現(xiàn)各國(guó)城鎮(zhèn)化資源供給差異的，主要是其對(duì)待國(guó)際資源的不同態(tài)度和方式。

在利用國(guó)際資源方面，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家早期的城市化，都或多或少地采取過(guò)對(duì)外侵略的戰(zhàn)爭(zhēng)性掠奪。兩次世界大戰(zhàn)，就是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家為了爭(zhēng)奪國(guó)際資源和市場(chǎng)斗爭(zhēng)最激烈的表現(xiàn)，其深刻的經(jīng)濟(jì)根源正是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的工業(yè)化、城市化發(fā)展對(duì)資源和市場(chǎng)的巨大需求。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)是在和平與發(fā)展成為時(shí)代主題的背景下開(kāi)始的，我國(guó)也沒(méi)有依靠戰(zhàn)爭(zhēng)侵略他國(guó)的文化傳統(tǒng)。因此，我國(guó)城鎮(zhèn)化只能通過(guò)與他國(guó)進(jìn)行合作來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)際資源供給。事實(shí)上，這種和平利用國(guó)際資源的戰(zhàn)略，是中國(guó)共產(chǎn)黨的一貫主張。早在新民主主義革命時(shí)期，毛澤東在分析世界市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)變化時(shí)就明確提出，中國(guó)發(fā)展應(yīng)該積極利用國(guó)外資本。他說(shuō)：“美中兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)上可以互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，雙方將不會(huì)發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)不具備大規(guī)模重工業(yè)的必要條件，她不希望在高級(jí)的特制產(chǎn)品上與美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。而美國(guó)為了它的重工業(yè)和這一類(lèi)產(chǎn)品，需要出口市場(chǎng)，它同時(shí)還需要為投資尋找出路?！盵6]（P837）。然而，新中國(guó)成立后，受冷戰(zhàn)影響，我國(guó)城鎮(zhèn)化被迫轉(zhuǎn)向主要依靠國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源供給的內(nèi)生發(fā)展。十一屆三中全會(huì)以后，在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，鄧小平提出了全方位開(kāi)放的新主張。他說(shuō)：“中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)世界”，中國(guó)要將對(duì)內(nèi)改革與對(duì)外開(kāi)放結(jié)合起來(lái)，要“大膽吸收和借鑒人類(lèi)社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果”[3]（P373）。隨后，我國(guó)城鎮(zhèn)化走上了積極利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的發(fā)展道路。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步堅(jiān)持和貫徹落實(shí)了“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”的發(fā)展理念：對(duì)內(nèi)，通過(guò)全面改革制約城鎮(zhèn)化國(guó)內(nèi)資源流動(dòng)的各種體制機(jī)制，推動(dòng)了土地、人口、資金、技術(shù)等的自由流動(dòng)；對(duì)外，通過(guò)積極推進(jìn)“一帶一路”倡議，實(shí)現(xiàn)了東西、海陸、內(nèi)外的互聯(lián)互通，為城市群的形成和大中小城市及小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作聯(lián)動(dòng)打通通道，極大地提高了城鎮(zhèn)化利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種資源的效率，保障了城鎮(zhèn)化充足的資源供給。

三、新中國(guó)成立70年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來(lái)應(yīng)然走向

新中國(guó)成立70年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大的成就，使我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，但其中也內(nèi)存著很多不足，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)了一些需要克服的問(wèn)題。因此，本文立足新時(shí)代，著眼于解決新時(shí)代我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，特別是對(duì)照新時(shí)代我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的奮斗目標(biāo)，提出了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來(lái)應(yīng)然走向。

第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地和人口要素驅(qū)動(dòng)需要向創(chuàng)新和綠色驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新時(shí)代，以往主要依靠土地和人口要素驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化，面臨土地浪費(fèi)嚴(yán)重、耕地紅線預(yù)警、低成本人力資源喪失、人口老齡化、空巢化等困境。只有將傳統(tǒng)的要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新綠色驅(qū)動(dòng)，才能從根本上解決我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性問(wèn)題。

從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來(lái)看，我們應(yīng)該依托農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化和信息化，積極促進(jìn)城鎮(zhèn)化向現(xiàn)代、創(chuàng)新、智能轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化有著密不可分的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之所以依靠土地和人口要素驅(qū)動(dòng)，根本原因在于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐是以廉價(jià)土地和人力資源為主導(dǎo)的勞動(dòng)密集型工業(yè)和落后、分散的小農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化向現(xiàn)代、創(chuàng)新、智能轉(zhuǎn)變，必須首先轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，即依托農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化和信息化，推動(dòng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而帶動(dòng)城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)方式轉(zhuǎn)變。為此，我們可以從以下三個(gè)方面來(lái)加以籌劃：一是優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。要優(yōu)先配置農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需資金、技術(shù)及基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；⒓s化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。同時(shí)，還要注重培育新型職業(yè)農(nóng)民，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，創(chuàng)造條件對(duì)農(nóng)民進(jìn)行上崗培訓(xùn)，并注重培育農(nóng)村管理人才。這不僅有利于滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)新型人才的需要，也有利于解決新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題和城鎮(zhèn)人力資源保障問(wèn)題。二是推進(jìn)新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展。要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如新能源、新材料、信息技術(shù)和生物醫(yī)藥等，這有利于淘汰重污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向綠色低碳轉(zhuǎn)型。三是持續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與信息化融合發(fā)展。這是新型城鎮(zhèn)化向高效、智能、智慧發(fā)展的必由之路。為此，需要建立健全城鄉(xiāng)一體的信息化基礎(chǔ)設(shè)施體系，夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化與信息化融合發(fā)展的基礎(chǔ)；利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、新一代通信技術(shù)等，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)管理智能化；通過(guò)公開(kāi)、透明、規(guī)范的政務(wù)管理，提升城鎮(zhèn)治理水平；依托信息教育、宣傳、培訓(xùn)，建設(shè)信息化人才隊(duì)伍，提升城鎮(zhèn)治理能力。

就綠色驅(qū)動(dòng)而言，我們需要依托城鎮(zhèn)化能耗的降減和多元化，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化向綠色驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化需要巨大的資源能源投入，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大的危害。新型城鎮(zhèn)化需要在能源資源的選擇、投入量的控制等方面進(jìn)行改進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，我們可以從四個(gè)方面來(lái)著手：一是在努力減少城鎮(zhèn)化的能源消耗的同時(shí)，注重轉(zhuǎn)換對(duì)能源品位的選擇，盡可能選擇低品位能源，如太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮艿取６谴罅Τ珜?dǎo)以集合能源系統(tǒng)替代單一能耗建筑，可以將太陽(yáng)能、風(fēng)能等組合起來(lái)使用，還可以分白天和夜晚，將電力進(jìn)行存儲(chǔ)轉(zhuǎn)換調(diào)配等。三是在城鎮(zhèn)化的建筑設(shè)計(jì)時(shí)要注重能源的組合搭配，如在設(shè)計(jì)通風(fēng)、外遮陽(yáng)時(shí)，盡量采用簡(jiǎn)單天然技術(shù)；在設(shè)計(jì)基礎(chǔ)性、整體性調(diào)溫時(shí)，盡量采用低品位能源；在設(shè)計(jì)精細(xì)化、局部性調(diào)溫時(shí)，盡量采用高品位能源等。四是配套建立節(jié)能減排獎(jiǎng)罰機(jī)制，全面構(gòu)建并強(qiáng)制實(shí)施節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制度，同時(shí)配套實(shí)施嚴(yán)格的審查制度和獎(jiǎng)罰制度，用制度規(guī)范引導(dǎo)城鎮(zhèn)化向綠色、低碳轉(zhuǎn)變。

第二，在中央政府、市場(chǎng)和地方政府三方推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的情況下，要注重防范權(quán)力擴(kuò)張和資本擴(kuò)張[7]對(duì)人民利益的侵犯。在中央政府、市場(chǎng)和地方政府三方推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，存在著權(quán)力擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)。政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化，重視經(jīng)濟(jì)效益，城鎮(zhèn)化更多地被定位為刺激經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大內(nèi)需的新增長(zhǎng)點(diǎn)。為快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，政府往往通過(guò)城市投資和城市建設(shè)等方式，盲目地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，造成城鎮(zhèn)建設(shè)趨同化、土地財(cái)政、強(qiáng)征強(qiáng)拆、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，政府與市場(chǎng)（即資本）有可能形成某種意義上的“同盟”，即資本依靠權(quán)力，實(shí)現(xiàn)超額的地產(chǎn)利潤(rùn)；權(quán)力依靠資本，實(shí)現(xiàn)政績(jī)與GDP目標(biāo)。這種同盟，其實(shí)質(zhì)是政府公司化，即資本內(nèi)化于政府。有鑒于此，必須進(jìn)一步廓清政府與市場(chǎng)的邊界，明確政府與市場(chǎng)的身份和職能，合理配置中央政府與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。此外，還要積極推進(jìn)公民社會(huì)建設(shè)，將其作為一支新的推進(jìn)力量引入城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)系統(tǒng)中，以形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的制衡，最大限度地保護(hù)人民利益不受侵犯。

在中央政府、市場(chǎng)和地方政府三方推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，也存在著資本擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，會(huì)孕育出巨大的城鎮(zhèn)投資和消費(fèi)市場(chǎng)，為資本開(kāi)辟新的增殖空間。在巨大利益的驅(qū)使下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與地方政府極易形成某種利益捆綁，他們共同推進(jìn)的舊城改造和新城建設(shè)事實(shí)上已經(jīng)掀起了此起彼伏的“造城運(yùn)動(dòng)”。在表面上規(guī)模宏大、投資高漲的繁榮景象背后，卻隱藏著巨大的地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此，必須嚴(yán)格地將政府與資本剝離，明確限定地方政府的權(quán)力邊界，強(qiáng)化社會(huì)、人民對(duì)政府的監(jiān)督。同時(shí)，還要加強(qiáng)政府自身的執(zhí)政能力建設(shè)，尤其是要加強(qiáng)政府利用資本、駕馭資本和防范資本無(wú)限擴(kuò)張的能力建設(shè)，保障人民的利益不受資本擴(kuò)張的侵犯。

第三，在城鎮(zhèn)規(guī)模多樣化發(fā)展的同時(shí)，要注重多種規(guī)模的城市協(xié)調(diào)化、體系化發(fā)展。我國(guó)地域遼闊，各區(qū)域資源環(huán)境、發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等差異巨大，堅(jiān)持大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是由我國(guó)國(guó)情決定的必然選擇。但是，當(dāng)前在我國(guó)大中小城市多樣化發(fā)展的過(guò)程中，卻存在大城市密集發(fā)展不足、中心城市輻射帶動(dòng)力不強(qiáng)、中小城市發(fā)展乏力、小城鎮(zhèn)質(zhì)量不高等問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，我們必須著力做好以下工作：一是培育城市群帶動(dòng)多種規(guī)模城市組團(tuán)式發(fā)展，可以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等城市群為引領(lǐng)，將與這些城市群自然條件和資源稟賦相似、行政區(qū)劃和地域邊界相鄰、社會(huì)分工和經(jīng)濟(jì)功能相近的城市并聯(lián)入城市群，促進(jìn)其與城市群融合，實(shí)現(xiàn)不同規(guī)模的城市組團(tuán)式發(fā)展。二是建立結(jié)構(gòu)完善的城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)體系是否完善是衡量一個(gè)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展是否健全、國(guó)土資源利用是否高效和生態(tài)環(huán)境是否美好的重要標(biāo)準(zhǔn)。分工合理、合作密切的城鎮(zhèn)體系，有利于多種規(guī)模城市之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。然而，建立完善的城鎮(zhèn)體系不是一蹴而就的，它受城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)等多重因素制約。我們需要多層面共同發(fā)力，努力構(gòu)建結(jié)構(gòu)完善的城鎮(zhèn)體系。三是加快中西部城市發(fā)展。我國(guó)的制造業(yè)高度集中在沿海地區(qū)，人口卻集中在中西部地區(qū)，要解決人口與產(chǎn)業(yè)的不平衡不協(xié)調(diào)困境，必須引導(dǎo)沿海產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，為中西部地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，中西部地區(qū)要從自身優(yōu)勢(shì)出發(fā)，有選擇地承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)承接與產(chǎn)業(yè)升級(jí)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

第四，在城鎮(zhèn)化資源供給的國(guó)內(nèi)國(guó)際兩重支撐方面，要更加重視整合國(guó)際資源開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。從城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)依托和布局來(lái)看，在國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源的具體結(jié)合上，可以有兩種不同的方式：一是利用國(guó)內(nèi)資源爭(zhēng)奪國(guó)際市場(chǎng)，二是整合國(guó)際資源開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)[8]。新中國(guó)成立70年來(lái)，尤其是改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)總體上采取的是利用國(guó)內(nèi)資源爭(zhēng)奪國(guó)際市場(chǎng)的方式。進(jìn)入新時(shí)代后，這種方式需要向整合國(guó)際資源開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)90年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)剛剛開(kāi)始與世界經(jīng)濟(jì)接軌，由于缺乏資金和技術(shù)，亟須引進(jìn)國(guó)際資本和國(guó)外先進(jìn)技術(shù)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)人多耕地少的國(guó)情實(shí)際，造成了鄉(xiāng)村巨大的就業(yè)壓力，加之國(guó)民普遍貧窮，為我國(guó)儲(chǔ)備了豐富而廉價(jià)的勞動(dòng)力和土地資源。有鑒于此，我國(guó)推行了利用國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力和土地資源爭(zhēng)奪國(guó)際市場(chǎng)的戰(zhàn)略。通過(guò)限制進(jìn)口、擴(kuò)大出口的國(guó)際貿(mào)易方針，采取限制資本外流、嚴(yán)格管控外匯和吸引外資等措施，我國(guó)迅速實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易順差和吸引外資流入，帶動(dòng)了東南沿海城鎮(zhèn)外向型、出口型產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)代后，國(guó)際市場(chǎng)疲軟、城鎮(zhèn)外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力巨大，需要向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。而且，國(guó)內(nèi)廉價(jià)的土地和人口紅利已經(jīng)不復(fù)存在。加之，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的積累，我國(guó)已經(jīng)儲(chǔ)備了相對(duì)充足的國(guó)際資本和科技實(shí)力，有能力也迫切需要向整合國(guó)際資源、開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。對(duì)此，我們可以從以下兩個(gè)方面加以推進(jìn)：一是就開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)來(lái)看，應(yīng)將國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求作為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局的重點(diǎn)，圍繞國(guó)內(nèi)居民個(gè)人消費(fèi)和公共消費(fèi)兩大方面進(jìn)行城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和建設(shè)。同時(shí)，國(guó)家要連帶進(jìn)行促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展的配套改革?？梢酝ㄟ^(guò)逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)等方法，提高勞動(dòng)收入在初次分配中的比例；通過(guò)進(jìn)一步健全、發(fā)展資本和房地產(chǎn)市場(chǎng)，提高居民財(cái)產(chǎn)性收入比例。此外，還應(yīng)該加大國(guó)家對(duì)公共產(chǎn)品的投資力度，促進(jìn)居民公共消費(fèi)（如在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面）。二是就整合國(guó)際資源來(lái)看，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該更多地利用國(guó)際資源，在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的高效、低成本和優(yōu)質(zhì)發(fā)展。為此，國(guó)家也應(yīng)該在外匯管理體制、國(guó)際進(jìn)口關(guān)稅和退稅等政策上予以相應(yīng)調(diào)整，助推城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)際資源的開(kāi)發(fā)。