土地確權(quán)中存在的問(wèn)題及對(duì)策①

翟維麗

（山東省煙臺(tái)市龍口市諸由觀鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心 山東煙臺(tái) 265705）

全面實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，是目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)重大制度改革，是我國(guó)土地管理制度中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，也是全面完善農(nóng)村基本經(jīng)驗(yàn)制度的重要要求。土地權(quán)益問(wèn)題是廣大農(nóng)民關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題，但由于歷史遺留問(wèn)題較多且復(fù)雜，導(dǎo)致區(qū)域農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，矛盾以及糾紛諸多，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展具有較大負(fù)面影響。該文對(duì)山東省煙臺(tái)市龍口市土地確權(quán)實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并擬定相應(yīng)的實(shí)踐對(duì)策。

1 土地確權(quán)工作概述

在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中開始產(chǎn)生家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在一段時(shí)間內(nèi)全面推動(dòng)了農(nóng)業(yè)快速穩(wěn)定發(fā)展，但是此制度發(fā)展弊端不斷顯現(xiàn)。小規(guī)模生產(chǎn)不能有效滿足現(xiàn)代化生產(chǎn)要求，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化是重要發(fā)展方向。為推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，要注重實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)集中發(fā)展，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中存有的不足之處。土地確權(quán)是基于此背景發(fā)展產(chǎn)生，此項(xiàng)工作起初萌芽階段是我國(guó)有部分區(qū)域通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)化發(fā)展，政府部門通過(guò)確權(quán)工作對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地資源充分應(yīng)用，以權(quán)流轉(zhuǎn)、以權(quán)賦能，借助確權(quán)工作推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)化發(fā)展。

2 土地確權(quán)實(shí)踐中存在的問(wèn)題分析

通過(guò)土地確權(quán)能保障區(qū)域土地權(quán)屬關(guān)系更清晰，使政府管理部門簡(jiǎn)政放權(quán)，全面推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)以及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，但是目前在具體實(shí)踐中仍舊存有較多問(wèn)題。其中歷史遺留問(wèn)題較多且復(fù)雜，我國(guó)在1994年實(shí)施二輪土地承包，其中第二輪土地承包大多都是對(duì)第一輪土地承包進(jìn)行延續(xù)，未對(duì)土地承包進(jìn)行全面測(cè)量。且尚未廢除農(nóng)業(yè)稅，廣大農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)較重[1]。為少交鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌費(fèi)以及農(nóng)業(yè)稅，未能依照具體人數(shù)登記。導(dǎo)致具體確權(quán)面積要大于家庭承包土地面積，對(duì)具體承包用途隨意改變。

另外，目前我國(guó)全面實(shí)施推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但是要對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)實(shí)進(jìn)行分析。受到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異影響，我國(guó)大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工。留守在農(nóng)村地區(qū)的大多都是文化水平相對(duì)降低的老年人，只關(guān)注土地征用后的直接利益補(bǔ)償問(wèn)題，未能全面認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)工作開展的重要作用。對(duì)土地確權(quán)工作具有較大忽視性，各項(xiàng)工作積極性不足，導(dǎo)致土地確權(quán)工作開展阻力較大。目前多數(shù)地區(qū)存有較大面積的荒灘、荒山、荒溝等，有部分農(nóng)民和集體組織間未簽訂合同中隨意耕作，雖然能使各類荒廢土地資源得到開發(fā)應(yīng)用，但是在土地確權(quán)工作全面開展中此類荒廢土地權(quán)屬問(wèn)題也是亟需解決的重要問(wèn)題。我國(guó)法律政策中對(duì)于荒廢土地確權(quán)問(wèn)題缺乏明確規(guī)定，如果以先占為先判定標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致確權(quán)工作失去平衡性，不能保障土地確權(quán)工作穩(wěn)定開展。

在土地確權(quán)工作穩(wěn)定開展中要發(fā)揮出各類勘察與測(cè)繪技術(shù)價(jià)值，從農(nóng)村地區(qū)需確權(quán)面積方面分析，測(cè)繪技術(shù)人員不足，大多都是非專業(yè)人才開展各項(xiàng)工作。管理部門投入技術(shù)與資金不足，對(duì)確權(quán)工作開展現(xiàn)狀也缺乏針對(duì)性監(jiān)督監(jiān)管。在土地確權(quán)工作開展中，勘察測(cè)繪是各項(xiàng)工作開展的重要基礎(chǔ)，在人力資源、財(cái)力、物力資源供應(yīng)不充分基礎(chǔ)上，其工作成效將難以提升。目前諸多集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于確權(quán)工作缺乏良好的責(zé)任意識(shí)，工作機(jī)制不完善，對(duì)于確權(quán)工作缺乏重視度?；鶎訁^(qū)域針對(duì)測(cè)繪工作存有較多意見難以得到有效解決，對(duì)各項(xiàng)責(zé)任進(jìn)行推諉。目前諸多區(qū)域尚未構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)體系，土地確權(quán)、承包糾紛調(diào)解等工作開展大多都是通過(guò)農(nóng)經(jīng)部門承擔(dān)主要責(zé)任。多部門職能重復(fù)，機(jī)構(gòu)確權(quán)工作人員自身專業(yè)技術(shù)不足，難以滿足檢查驗(yàn)收工作要求。在工作中僅追趕進(jìn)度，在驗(yàn)收工作開展中對(duì)土地確權(quán)工作成效具有較大影響[2]。

3 土地確權(quán)實(shí)踐問(wèn)題解決對(duì)策

3.1 完善相關(guān)政策法規(guī)，提高土地確權(quán)認(rèn)識(shí)度

在農(nóng)村地區(qū)土地確權(quán)工作開展中，國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)了各項(xiàng)政策，但是在實(shí)踐中仍舊存有較多新問(wèn)題。目前要注重完善相關(guān)法律法規(guī)?；谙惹暗募彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制應(yīng)用，之所以能全面實(shí)踐，主要是由于土地對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是重要的生產(chǎn)資料，其應(yīng)用價(jià)值屬性得到社會(huì)各界認(rèn)可。土地不能在市場(chǎng)環(huán)境中流通，加上廣大農(nóng)民具有較高積極性，此類要素是全面推動(dòng)各項(xiàng)工作開展的重要?jiǎng)恿?。在土地確權(quán)工作開展中，涉及到的利益主體較多，如村干部、政府部門、廣大農(nóng)民等，要想推動(dòng)此項(xiàng)工作全面發(fā)展，要注重引導(dǎo)更多主體強(qiáng)化土地確權(quán)工作認(rèn)識(shí)。

3.2 鼓勵(lì)更多農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體開發(fā)荒地，確定權(quán)屬

在土地確權(quán)工作中，要注重對(duì)各類荒地資源開發(fā)應(yīng)用，全面提升資源整體應(yīng)用效率。目前要全面擴(kuò)大資源整體利用度，做好荒地資源開發(fā)應(yīng)用工作。設(shè)定更為規(guī)范的土地確權(quán)方法，依照區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，采取優(yōu)化土地資源應(yīng)用效率的方法，能集中緩解我國(guó)土地資源稀缺問(wèn)題。從各項(xiàng)實(shí)踐工作現(xiàn)狀中得出，目前大量荒廢土地資源集中連片特征較為突出?？梢怨膭?lì)更多農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體針對(duì)荒廢土地實(shí)施集約化管理，在土地確權(quán)中分析各個(gè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體，管理部門要針對(duì)性擴(kuò)大荒地資源開發(fā)補(bǔ)貼。全面擴(kuò)大土地資源綜合管理力度，對(duì)部分未遵循合法手續(xù)的組織各項(xiàng)非法土地流轉(zhuǎn)與利用活動(dòng)嚴(yán)厲打擊。

3.3 強(qiáng)化新技術(shù)與新方法應(yīng)用

目前全面開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，要對(duì)土地資源展開規(guī)范化地籍確認(rèn)與調(diào)查活動(dòng)。在土地資源全面調(diào)查與核查中，規(guī)范化應(yīng)用各項(xiàng)新技術(shù)與方法。目前受到財(cái)力資源、人力資源要素限制，導(dǎo)致過(guò)去傳統(tǒng)測(cè)繪實(shí)施效果較差，還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重資源浪費(fèi)問(wèn)題。在社會(huì)發(fā)展新時(shí)期，相關(guān)財(cái)政部門針對(duì)土地確權(quán)工作開展需求要注重做好資金傾斜補(bǔ)助，用于新技術(shù)與新設(shè)備購(gòu)置。如可以擴(kuò)大3S技術(shù)應(yīng)用，其主要是融入了全球定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)以及遙感技術(shù)應(yīng)用。各項(xiàng)技術(shù)能全面提升測(cè)繪工作精度，對(duì)物質(zhì)資源、人力資源進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的土地確權(quán)工作，能為國(guó)家土地?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)提供支持。另外，還要培育更多專業(yè)化技術(shù)人才，鼓勵(lì)更多人員參與到基層就業(yè)中，提升技術(shù)人員綜合福利待遇，壯大人才隊(duì)伍。針對(duì)在職技術(shù)人員，相關(guān)管理部門要擴(kuò)大培訓(xùn)力度，定期組織專家對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)作業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行指導(dǎo)。通過(guò)各項(xiàng)技術(shù)措施應(yīng)用提升各項(xiàng)操作專業(yè)性，保障土地確權(quán)工作中各項(xiàng)新技術(shù)與新方法合理應(yīng)用，提升土地確權(quán)工作綜合成效[3]。

3.4 強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，建立專業(yè)化確權(quán)隊(duì)伍

強(qiáng)化縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)等單位土地確權(quán)工作責(zé)任意識(shí)，多方協(xié)調(diào)開展各項(xiàng)工作。共同參與管理，全面推動(dòng)此項(xiàng)工作開展。要確定各個(gè)部門工作任務(wù)，明確對(duì)應(yīng)職責(zé)以及追責(zé)措施，使參與到確權(quán)工作的人都能認(rèn)識(shí)到自身工作主要職責(zé)。在工作機(jī)制清晰基礎(chǔ)上，保障確權(quán)工作穩(wěn)定進(jìn)行。相關(guān)政府管理部門要全面分清社會(huì)基本發(fā)展形勢(shì)，能提高認(rèn)識(shí)，注重維護(hù)，保障廣大農(nóng)民自身利益，規(guī)范化做好確權(quán)證書頒發(fā)認(rèn)證工作。在土地確權(quán)工作開展中，要注重提供高效的智力支撐，定期對(duì)相關(guān)人員展開針對(duì)性培訓(xùn)，對(duì)傳統(tǒng)確權(quán)工作方法、流程、基本原則、制度、基礎(chǔ)技術(shù)設(shè)備合理應(yīng)用。強(qiáng)化管理人員民眾糾紛調(diào)解能力，深入基層與廣大群眾保持密切溝通，避免各項(xiàng)矛盾激化，確權(quán)工作結(jié)果可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑讓更多群眾能及時(shí)掌握具體情況。但是要分析農(nóng)村地區(qū)諸多群眾自身生活習(xí)慣以及文化程度，還要搭配應(yīng)用公示欄進(jìn)行宣傳，能促使更多群眾掌握土地確權(quán)信息基本變動(dòng)情況。對(duì)實(shí)際公布的地塊分布區(qū)域以及調(diào)查信息，要接受相關(guān)部門審核，在此環(huán)節(jié)要集中公布承包者各項(xiàng)信息，承包人員也要對(duì)相關(guān)公布結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，和實(shí)際情況不符合，要及時(shí)提出異議。

4 結(jié)語(yǔ)

土地確權(quán)工作開展能有效保護(hù)廣大農(nóng)民自身利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，有助于簡(jiǎn)政放權(quán)。但各項(xiàng)工作中仍舊存有較多問(wèn)題，因此，要結(jié)合問(wèn)題選取針對(duì)性調(diào)控措施。完善多項(xiàng)政策法規(guī)，提高土地確權(quán)認(rèn)識(shí)度。鼓勵(lì)更多農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體開發(fā)荒地，在土地確權(quán)中強(qiáng)化新技術(shù)與新方法應(yīng)用。強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，建立專業(yè)化確權(quán)隊(duì)伍。