憲法視野下綜合行政執(zhí)法權的研究

文/王霏，華南理工大學

自1996年《行政處罰法》頒布起，我國便開啟了綜合行政執(zhí)法的改革之路。經歷20余年的實踐證明，綜合行政執(zhí)法對行政執(zhí)法體制已成為行政體制改革的重點。但其在運行過程中卻依舊存在權能界線模糊、責任主體不清、組織結構混亂等問題，必然影響綜合行政執(zhí)法制度。憲法是具有維護公民利益的最高位階的法律，在憲法視野下，對綜合行政執(zhí)法權進行研究，運用憲政理念剖析綜合行政執(zhí)法權實踐中存在的問題，不僅符合建設法治國家和法治政府的要求，也能為此提出相應的有益措施和解決其實踐后所暴露的問題。

1 綜合行政執(zhí)法權出現(xiàn)的原因及其必要性

過去，行政執(zhí)法一直處于一種執(zhí)法人員多，但執(zhí)法力量與效果不明顯的現(xiàn)象。主要原因在于，改革開放后政府職能并未緊跟時代發(fā)展步伐，才會出現(xiàn)了行政與經濟發(fā)展不協(xié)調的局面。

針對這些問題，國家政府也嘗試各種解決途徑：

途徑一：通過完善對具體行政部門權能的立法工作，明確各部門行政執(zhí)法權的界線范圍，達到解決權能交錯多頭執(zhí)法的目的。但是這一途徑不能有效解決機構臃腫、效率低下的問題。

途徑二：各部門之間進行聯(lián)合執(zhí)法，在特定領域中相關部門共同進行整治活動，以解決多頭執(zhí)法下的重復執(zhí)法問題。但是這一途徑存在執(zhí)法推諉和行政協(xié)調困難等問題。

途徑三：綜合行政執(zhí)法，在同一領域內不同機關的部分執(zhí)法權轉移到另一新的部門，由該部門在相應的領域統(tǒng)一行使。綜合行政執(zhí)法徹底改變了之前權能交錯、多頭執(zhí)法、執(zhí)法推諉的窘境，縮小了行政機構組織規(guī)模，提高了行政辦事效率，在很大程度上降低了行政成本，杜絕了多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，減少了機構的總數(shù)，達到“簡政”的目的。而且，“大蓋帽”的執(zhí)法也達到了高效便民的效果，例如行政許可，多項行政審核事務“一個窗口”就能解決。但與原來的機關部門存在權能交錯的可能，而且其依據(jù)的法律位階不高，難以成為其合法性的有力依據(jù)，加之多年的實踐經驗產生了許多有關綜合行政執(zhí)法的不良形象，如暴力執(zhí)法、“臨時工”執(zhí)法等新聞頻頻出現(xiàn)，損害了國家政府的形象，侵害了人民的利益，也降低了國家政府乃至法律的權威性。

這三個途徑各有利弊，途徑一、二的核心點是行政執(zhí)法的公正性、合法性。途徑三的核心點是行政執(zhí)法的便民與高效。其實三種途徑不是只能選擇其中一種來作為行政體制改革的最終方案，因為側重點不同，所體現(xiàn)的價值也就不同。從我國現(xiàn)階段經濟高速發(fā)展，社會問題極易發(fā)生的社會背景，以及黨中央不斷提出的“群眾路線”的要求出發(fā)，行政體制改革應該往“精簡、高效、便民”的方向發(fā)展與改革。而綜合行政執(zhí)法權與行政體制改革發(fā)展精髓如出一轍，通過它進行行政執(zhí)法整頓，主要修繕執(zhí)法過程中的“大”問題。而綜合行政執(zhí)法所體現(xiàn)的缺陷，只是執(zhí)法過程中的“小”問題，而非該制度本身設置存在問題。因此我們需要的是對其進行規(guī)制和完善，而不是徹底否認它的價值。其實三種途徑并不自相矛盾，可以共同適用于行政體制改革中。但是，也應當突出綜合行政執(zhí)法的重要地位，證明綜合行政執(zhí)法權確實有其存在的必要。

2 綜合行政執(zhí)法權在憲政理念下存在的問題

2.1 綜合行政執(zhí)法權憲法定位的缺失，合法性地位遭質疑

綜合行政執(zhí)法權作為一項法定的行政執(zhí)法權，憲法和法律應當是它的效力依據(jù)，但是它卻從沒有出現(xiàn)在任何一部法律或者行政法規(guī)中，基本出現(xiàn)在行政規(guī)范性文件中。由于綜合行政執(zhí)法權在憲法定位的缺失，又因為行政規(guī)范性文件的效力位階低，而且發(fā)布的內容不規(guī)范等因素使得綜合行政執(zhí)法權的合法性遭到合理性質疑。

3 綜合行政執(zhí)法權實踐運行存在障礙，影響有限政府建設

3.1 綜合行政執(zhí)法組織結構不完善

領導體制不一。就實踐情況來看，在市、區(qū)兩級中都設立了城管執(zhí)法組織，領導體制大概可分為以下類型：（1）垂直管理，第一級是市級、第二級是區(qū)級、第三級是基層這樣三級垂直領導的執(zhí)法隊伍。（2）市區(qū)的兩重領導，即市轄區(qū)內的執(zhí)法組織接受市和區(qū)政府的二重領導。（3）區(qū)街二領導，區(qū)級機關下設若干隊伍以區(qū)級機關的名義行使執(zhí)法權，隊伍受區(qū)機關領導與監(jiān)督，日常工作則歸屬于街道辦事處（鎮(zhèn)）指揮、調度和考核。

人員編制不一。因為綜合行政執(zhí)法機關只是原有部門機關權力的移轉而產生的，并沒有真正取代原有的部門機關，則綜合行政執(zhí)法機關在編制上往往存在空缺。而實行綜合行政執(zhí)法的領域內又是工作量極其龐大，需要大量執(zhí)法人員的領域。因此許多城市采取了不同的變通方式。例如北京市設置行政執(zhí)法專項編制，上海市設置行政事務執(zhí)行機構編制，參照公務員法管理的形式解決問題，同時也有采用編外人員簽署臨時合同，作為臨時工協(xié)助城管執(zhí)法人員進行執(zhí)法。上述的制度雖然能夠解決執(zhí)法人員數(shù)量少的問題，但是在組織與立法上并未得到明確支持。

3.2 綜合行政執(zhí)法權權能界線模糊

在綜合行政執(zhí)法的權限方面的實際情況是，綜合行政執(zhí)法機關與原有部門機關仍保有很多權能交錯、需要銜接合作的問題。關鍵性因素為：（1）綜合行政執(zhí)法的隊伍并非接受原機關所有執(zhí)法權，只是原有權力的一項或幾項，加上綜合執(zhí)法權內容界線不清，導致綜合行政執(zhí)法權與原有部門機關執(zhí)法權之間有權能交錯的情況；（2）有些只是移交行政執(zhí)法權，相關的執(zhí)法資源與技術并沒有移位，反而產生了新的權能交錯；（3）有些綜合行政執(zhí)法權是從原有部門機關解構出來的，部分執(zhí)法活動必須在原有部門機關的幫助下才能完成，而原有部門機關往往會平衡利益來選擇是否對綜合行政執(zhí)法機關進行工作上的支持與配合，進而影響了執(zhí)法效率。

3.3 綜合行政執(zhí)法權責任主體不清

在實踐結果看來，綜合行政執(zhí)法機關不僅權能界線不清，而且責任主體也指向不明，既缺少權力的有限性，也匱乏權力的責任性。原因如下：（1）各綜合行政執(zhí)法機關法律地位不同，綜合行政執(zhí)法機關組織結構混亂，導致其責任主體無法明確。（2）綜合行政執(zhí)法權權力界線模糊，與原有部門機關權力關系存在不確定因素，權力歸屬難以確定則責任歸屬更難確定。（3）關于綜合行政執(zhí)法機關的設立的規(guī)范依據(jù)眾多且雜亂，不論其法律效力上存在瑕疵，在規(guī)范的內容上也存在沖突的可能性，綜合行政執(zhí)法機關的責任主體的確定又難上加難。

4 綜合行政執(zhí)法權制約監(jiān)督機制不健全，阻礙責任政府構建

“腐敗”是因為有絕對的權力，而缺少制約監(jiān)督的機制則會加劇權力絕對化的擴張。在綜合行政執(zhí)法制度運行的20年間，由于缺乏一個有效的監(jiān)督制約機制，將極易導致綜合行政執(zhí)法權的濫用和權力腐敗，改革成果反而又造成另一種政府執(zhí)法惡性現(xiàn)象，例如城管暴力執(zhí)法等頻頻出現(xiàn)的問題，這將嚴重阻礙社會的法治和正義的進程，危害公民的私權利，不符合責任政府的要求。

5 憲法視野下對綜合行政執(zhí)法權規(guī)制的構想

5.1 分權與限權：明確綜合行政執(zhí)法權的憲法定位和法定權力界限邊界

5.1.1 明確綜合行政執(zhí)法權的憲法定位

通過在憲法中為綜合行政執(zhí)法權作明確定位的途徑，在根本上解決了其合法性的缺陷。當然，這里說的“憲法”指的不是《憲法》文本而已，它也包括了憲法性法律，而且更加傾向于后者。當然，時機成熟時其真正出現(xiàn)在憲法中也未嘗不會成為現(xiàn)實。如此一來，在高位階高權威性的法律法規(guī)的明確下，綜合行政執(zhí)法權合法性才得以穩(wěn)固。

5.1.2 完善立法，規(guī)范程序，填補法律漏洞

我們在針對綜合行政執(zhí)法制度的立法著手點就先放在行政組織法的各方面上，例如：（1）綜合行政執(zhí)法的法律地位和職權范圍內容的立法，全國人大可以加緊相關條例的制定，以提高綜合行政執(zhí)法權的效力層次；進一步地針對不同領域內的綜合行政執(zhí)法的相關內容進行規(guī)定，包括它們的主體、權力內容、行政執(zhí)法程序作更加細致清晰的規(guī)定。（2）修繕行政編制法，將綜合行政執(zhí)法組織框架的設置納進行政編制中，將其作為獨立的法人地位，設置適當?shù)膷徫患叭藬?shù)，并配以穩(wěn)定的組織經費，人數(shù)與經費成反比，這樣能夠有效的精簡行政組織。（3）制定公務員法，在編制富余的地區(qū)必須嚴格按照公務員的要求來進行綜合行政執(zhí)法人員收錄；在編制緊缺的地區(qū)，可以參照公務員的要求或者以事業(yè)單位編制的要求作為過渡階段，但最后還是以公務員編制作為綜合行政執(zhí)法人員的最佳管理辦法。

5.2 合理限權，明確綜合行政執(zhí)法權的法定權力界限

關于綜合行政執(zhí)法權的法定界限，在劃定的時候可以參考以下標準：（1）專業(yè)化程度的高低決定是否綜合，專業(yè)化程度高的領域不宜進行綜合，原因在于一些需要專業(yè)技術配合進行的執(zhí)法工作如果脫離了技術人員而交由綜合行政執(zhí)法人員進行，難以保障執(zhí)法質量與公正性；（2）管理方式（垂直管理或橫向管理）迥異決定是否綜合，垂直管理的權力內容就不適宜，例如海關、國稅；（3）專門執(zhí)法與否決定是否綜合，例如公安機關的人身處罰權就不適宜進行綜合。明確劃分標準，綜合行政執(zhí)法權的權能界線就能變得明晰，這樣也就不易造成權能界線不清，也能限制綜合行政執(zhí)法權的擴張，符合有限政府的要求。

6 制衡：以權力制約權力

6.1 引入司法檢察制衡綜合行政執(zhí)法權

司法檢察制度的引入方式可以二分：（1）檢察院對行政執(zhí)法工作的檢察范圍要擴大到綜合行政執(zhí)法領域內，避免其逃脫司法審查；（2）建立內部司法審查部門，自我審查，由內而外形成制衡力量。在綜合行政執(zhí)法過程中，司法性的檢查不僅在事前的審查中保證綜合行政執(zhí)法權的權力正當性，還要在事中的審查中保證綜合行政執(zhí)法權的權力程序性以及在事后的審查中保證綜合行政執(zhí)法權的權力救濟性，公民可以通過司法性的檢察來對綜合行政執(zhí)法權予以申訴、復議、質詢等，甚至可以提出行政救濟的請求。

6.2 對綜合行政執(zhí)法體制的設置還需要再優(yōu)化，減少利益干擾

實踐運行中暴露的弊病反映出綜合行政執(zhí)法自身體制構建的不足與缺陷。因此，對綜合行政執(zhí)法權進行有效規(guī)制還必須再優(yōu)化它自身的組織構建，內部也可設立司法監(jiān)督部門，并且加強層級管理，并且注重規(guī)范執(zhí)法的良好形象的樹立，形成執(zhí)法權威，承認綜合行政執(zhí)法權的獨立地位。

7 監(jiān)督：強化憲政對綜合行政執(zhí)法的影響

7.1 加強人大對綜合行政執(zhí)法權的監(jiān)督

人大代表需要發(fā)揮自身的監(jiān)督職能，通過參與匯報、接收群眾評議和反映群眾呼聲等方式途徑監(jiān)督檢察綜合行政執(zhí)法權的行使情況，敦促與監(jiān)督綜合行政執(zhí)法人員正確合法地行使權力。

7.2 發(fā)揮輿論和媒體等大眾監(jiān)督的作用

人民群眾可以通過建立人民督察員制度、督促綜合行政執(zhí)法機關召開執(zhí)法聽證會等形式提出自己的意見和建議。大眾傳媒則應充分發(fā)揮自身的傳播優(yōu)勢，對濫用綜合行政執(zhí)法權的行為進行廣泛傳播，通過輿論的作用約束綜合行政執(zhí)法權。

7.3 建立內部考核機制，進行自我監(jiān)督

內部考核，不僅包括綜合行政執(zhí)法機關自己內部的考核，也包括行政機關一個整體的內部考核。主要措施可以是（1）層級考核，是帶有上下級領導關系，最直接和有效的考核，除了我國常見的首長負責制之外，也可通過責任連坐制度，在上下級官員之間形成良好的監(jiān)督考核模式，上級政府及官員會更加盡責的履行考核與監(jiān)督職能，避免該考核流于形式，盡可能解決責任推諉的現(xiàn)象。（2）專門考核。我國專門設立的監(jiān)察委員會和審計署，綜合行政執(zhí)法人員雖然于2010年修訂的《行政監(jiān)察法》中被納入到行政監(jiān)察的范圍，但是綜合行政執(zhí)法人員編制混亂，容易產生考核缺漏，因此除了加緊完善人員編制的規(guī)定外，還需完善《行政監(jiān)察法》。

8 結語

綜上所述，由于綜合行政執(zhí)法制度仍是一項帶有改革性質的制度，它的內容仍然存在可變性與不穩(wěn)定性，另加之個人能力有限，從憲法視野角度的研究只是一個新視野的嘗試，還有很多問題有待理論的深入研究和實踐的進一步檢驗，才可能實現(xiàn)文中筆者提出的在憲法中為綜合行政執(zhí)法權明確定位的想法，為建設法治國家、法治政府獻上一份力，真正的實現(xiàn)有限政府、責任政府。