江門(mén)養(yǎng)老基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑探析
——以鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目為視角

鄒祥波

(五邑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 江門(mén) 529020)

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)社會(huì)保障體制建設(shè)，積極推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)提出，要逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。這是我國(guó)政府第一次提出公共服務(wù)均等化的概念。2012年7月，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化體育等八個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)間表。2017年3月，國(guó)務(wù)院公布《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，明確提出“2020年要總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的總目標(biāo)。但由于受不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)等的影響，目前我國(guó)基本公共服務(wù)還存在發(fā)展非均等化的現(xiàn)象，公共產(chǎn)品供給不均與基本公共服務(wù)均等化的矛盾比較突出。[1]如何有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，順利實(shí)現(xiàn)中央的政策目標(biāo)，成為當(dāng)前擺在各地政府面前的一個(gè)重要課題。

一、問(wèn)題的提出

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署，已成為國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)。學(xué)界從基本概念、內(nèi)涵特征和實(shí)現(xiàn)途徑等方面對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行了多維度的研究。奚潔人、管永昊、岳鳳霞等理論界學(xué)者對(duì)“均等化”概念進(jìn)行了論述，強(qiáng)調(diào)“均等化”并非“平均化”。但是，目前關(guān)于“均等化”認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，如“大體均等”和“基本均等”等描述常見(jiàn)于許多研究。[2]就其內(nèi)涵，一般認(rèn)為公共服務(wù)均等化包括三方面內(nèi)容，即全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)應(yīng)該均等，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等，并且在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過(guò)程中尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。[3]而在基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑方面，大致有“人均財(cái)力的均等化”、“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”和“基本公共服務(wù)最低公平”三種路徑[4]。從已有文獻(xiàn)看，學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)均等化理論的基礎(chǔ)性論述著墨較多，對(duì)于實(shí)踐過(guò)程中具體的對(duì)策研究則相對(duì)欠缺，特別是對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化路徑模式較少涉及。在這種背景下，我們應(yīng)正視在經(jīng)驗(yàn)層面上研究如何優(yōu)化基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑，從而為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供更多有效的知識(shí)。

筆者認(rèn)為，所謂“均等化”，既有量的規(guī)定，也有質(zhì)的要求：“均”即數(shù)量上的相同，“等”則隱含質(zhì)的狀態(tài)。然而，由于我國(guó)不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，如何在資源有限的條件下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和達(dá)到社會(huì)福利最大化，這是一個(gè)需要探討和解決的問(wèn)題。根據(jù)羅爾斯的正義差異原則，一方面，在一個(gè)合作的社會(huì)中，人們應(yīng)該使先天不利成員的不平等情況變得更平等，即要讓社會(huì)最弱勢(shì)群體利益效用最大化；另一方面，在有限的財(cái)政資源之內(nèi)，必須要有一個(gè)合適的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即達(dá)到每個(gè)人追求合理人生期望所需要的身心健康狀態(tài)。因此，在探討“均等化”之前，必須先比較實(shí)質(zhì)上或狀態(tài)上的立足點(diǎn)是否相當(dāng)，再探討程序上或制度上的機(jī)會(huì)是否均等，以符合公平正義的原則。正是基于這個(gè)邏輯，始于2015年的江門(mén)市鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目，以公平、正義理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持弱勢(shì)群體優(yōu)先發(fā)展原則，通過(guò)“中心+站點(diǎn)”方式推進(jìn)養(yǎng)老助殘基本公共服務(wù)均等化，探索走出一條具有江門(mén)特色的推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化之路，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化具有一定的樣本價(jià)值。本文定位于地方政府具體政策實(shí)證研究，采用制度分析、定量研究和實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方法，探討江門(mén)推進(jìn)養(yǎng)老基本公共服務(wù)均等化的特點(diǎn)與意義，分析其推進(jìn)過(guò)程中的成效與不足，以為江門(mén)市乃至全國(guó)其他城市基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)提供決策參考。

二、江門(mén)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的路徑探索

(一)養(yǎng)老服務(wù)均等化面臨的主要問(wèn)題

江門(mén)市是廣東省下屬的地級(jí)市，位于珠三角的西部，下轄三區(qū)四市，既有經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的蓬江區(qū)、新會(huì)區(qū)，也有欠發(fā)達(dá)的恩平市，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，在某種程度上是廣東省的一個(gè)縮影。近年來(lái)，由于醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步和人民生活水平的改善，人類(lèi)的平均壽命大幅提高。根據(jù)民政局的數(shù)據(jù)，2000年江門(mén)市的老齡人口達(dá)到了11.65%，超過(guò)了國(guó)際老齡化社會(huì)的最低標(biāo)準(zhǔn)。截至2015年11月，江門(mén)市60周歲以上的老人有67.3萬(wàn)人，占全市常住人口的15.00%，成為廣東省內(nèi)最“老”的城市[5]，高于全省13.44%的平均水平。在老年人口增加的同時(shí)，慢性疾病及生理障礙的人口也快速攀升，進(jìn)而造成老人的健康醫(yī)療需求與居住贍養(yǎng)需求日漸增加。

自2009年以來(lái)，江門(mén)市政府通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷加大民生投入，在基本服務(wù)體系建設(shè)上積極探索，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造了有利條件。然而，江門(mén)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中也面臨著一系列傳統(tǒng)痼疾，具體表現(xiàn)在：一是老齡化問(wèn)題日漸突出，養(yǎng)老資金壓力加大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年江門(mén)市人均GDP約為46308元，低于全國(guó)平均水平(人均GDP約為7575美元)，這表明“未富先老”等矛盾已成江門(mén)今后一個(gè)時(shí)期人口老齡化發(fā)展所面臨的問(wèn)題。二是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺口大，服務(wù)設(shè)施供給不足。根據(jù)市民政局公布的信息，截止到2015年底，江門(mén)市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可提供的床位是2 1401張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位31.8張，離2020年要求達(dá)到的40張床位差距較大。三是公共資源分布不平衡，服務(wù)區(qū)域保障不均。經(jīng)濟(jì)總量的大小決定了各市公共服務(wù)資源投入的多少。目前，江門(mén)東、西部地區(qū)人口相當(dāng)，但東部三區(qū)一市的經(jīng)濟(jì)總量是西部三市的兩倍還多。四是服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度不高，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。江門(mén)從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的人員主要是下崗和失業(yè)人員，他們大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的知識(shí)培訓(xùn)，缺乏服務(wù)老年人必要的心理準(zhǔn)備和知識(shí)技能儲(chǔ)備。

(二)鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)立

2014年，江門(mén)市被確定為廣東省深入推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化綜合改革第二批試點(diǎn)市。2015年，江門(mén)市結(jié)合基本公共服務(wù)均等化綜合改革試點(diǎn)和鎮(zhèn)(街)家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)，通過(guò)實(shí)施鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目[6]，建立居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)中心，走出一條“中心+站點(diǎn)”居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)實(shí)現(xiàn)路徑，為推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程做了有益的探索和嘗試。

1.注重統(tǒng)籌發(fā)力，切實(shí)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。2014年，“養(yǎng)老·助殘”公益創(chuàng)投被確立為江門(mén)市“大民政”工作的突破口。成員單位包括市社工委、市民政局、市財(cái)政局、市人社局、市社保局、市衛(wèi)生計(jì)生局、市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市殘聯(lián)等，組委會(huì)辦公室設(shè)在市社工委。2015年，公益創(chuàng)投組委會(huì)通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)置了3大類(lèi)22個(gè)創(chuàng)投項(xiàng)目，第一次推出鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目要求對(duì)全市八類(lèi)社會(huì)困難群體提供三大類(lèi)服務(wù)，重在突出基本公共服務(wù)均等化的理念，引導(dǎo)項(xiàng)目促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

2.引入多元共治，積極營(yíng)造多元治理格局?！梆B(yǎng)老不能只靠政府”，江門(mén)市在推動(dòng)養(yǎng)老基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中，堅(jiān)持養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化方向，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，深化底線(xiàn)民生兜底服務(wù)。社工組織通過(guò)自身優(yōu)勢(shì)，整合醫(yī)療機(jī)構(gòu)愛(ài)心企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源，為老年人和殘疾人等困難群體提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。與此同時(shí)，政府還制定了資助辦法和評(píng)估指標(biāo)，通過(guò)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況和滿(mǎn)足服務(wù)需求進(jìn)行評(píng)估，規(guī)范鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目管理。

3.資源下沉鎮(zhèn)街，精準(zhǔn)對(duì)接群眾服務(wù)需求。目前，農(nóng)村仍是基本公共服務(wù)供給的薄弱區(qū)。江門(mén)市堅(jiān)持底線(xiàn)民生，以鎮(zhèn)或農(nóng)村人口為主的街道為片區(qū)，結(jié)合老年人和殘疾人數(shù)量較多、基礎(chǔ)投入欠賬較多的現(xiàn)狀，選定鎮(zhèn)(街)這一層級(jí)為基本公共服務(wù)均等化的切入口，根據(jù)轄區(qū)老年人、殘疾人人口分布和服務(wù)需求，設(shè)立“中心+站點(diǎn)”居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)模式，開(kāi)展居家養(yǎng)老助殘服務(wù)和家庭綜合服務(wù)，由點(diǎn)帶面、從城到鄉(xiāng)、均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全市基本養(yǎng)老公共服務(wù)均衡化的全覆蓋。

綜上，江門(mén)市通過(guò)近幾年養(yǎng)老服務(wù)模式的探索和制度創(chuàng)新，已經(jīng)基本確立了一條 “政府主導(dǎo)、鎮(zhèn)街主體、社工主力”的推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化道路?！罢鲗?dǎo)”，就是市一級(jí)政府發(fā)揮行政主導(dǎo)作用，通過(guò)統(tǒng)籌資源推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；“鎮(zhèn)街主體”，就是落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的重心在以農(nóng)村人口為主的鎮(zhèn)和街道，它們是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的主戰(zhàn)場(chǎng)；“社工主力”，就是養(yǎng)老服務(wù)要堅(jiān)持社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展，社會(huì)組織是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的生力軍。

(三)鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目的成效

項(xiàng)目實(shí)施1年之后，筆者對(duì)鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合項(xiàng)目滿(mǎn)意度的進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。調(diào)查主要看項(xiàng)目?jī)?nèi)容是否滿(mǎn)足使用者需要，使用者對(duì)管理員、社工和義工服務(wù)是否滿(mǎn)意，服務(wù)是否改善使用者本人和家屬(照顧者)狀況，以及機(jī)構(gòu)對(duì)使用者滿(mǎn)意度是否重視，以評(píng)估整體居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量。調(diào)查共發(fā)出問(wèn)卷400份，收到有效問(wèn)卷354份。同時(shí)還對(duì)部分工作人員和受服務(wù)者進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)訪(fǎng)談。

從調(diào)查情況來(lái)看，目前使用居家服務(wù)最多的人群為80歲以上老人和殘疾人兩大類(lèi)，與江門(mén)重點(diǎn)保障和救助的群體相符合。在整體服務(wù)成效上，絕大多數(shù)調(diào)查對(duì)象表示肯定，其中情緒疏導(dǎo)最受服務(wù)接受者喜歡。過(guò)半數(shù)的困難群體或弱勢(shì)群體每月能接受3次社工上門(mén)服務(wù)。在滿(mǎn)意度方面，無(wú)論是調(diào)查數(shù)據(jù)還是訪(fǎng)談結(jié)果，均顯示服務(wù)接受者對(duì)服務(wù)質(zhì)量感到滿(mǎn)意，并對(duì)社工、管理員和義工給出很高的評(píng)分。根據(jù)訪(fǎng)談資料分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)服務(wù)接受者身體狀況、服務(wù)狀況穩(wěn)定時(shí)，多數(shù)使用者皆?xún)A向滿(mǎn)意度提升或維持；但當(dāng)服務(wù)接受者身體狀況變差或是服務(wù)狀況出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，則會(huì)降低使用者的滿(mǎn)意度。在服務(wù)使用改善方面，不管是接受者本人還是家屬或照顧者，均表示對(duì)其有幫助，也給出了8分以上的分?jǐn)?shù)，比滿(mǎn)意度得分略低。這是因?yàn)榫蛹曳?wù)的介入，雖然能夠讓老年人延緩身體上的退化，但隨著年齡增長(zhǎng)，其身體患病與失能的情況漸增，由生理影響到心理感受。

三、江門(mén)市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化路徑的特點(diǎn)與意義

(一)鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)

基本公共服務(wù)的屬性在于它的公共性、普惠性和社會(huì)公平，構(gòu)建全民均等享有的基本公共服務(wù)體系是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)之一。[7]由于公共服務(wù)范圍廣、財(cái)政資源有限，該如何做出公平合理的分配，一直是政府推進(jìn)基本公共服務(wù)的政策考慮。正是在這個(gè)意義上，江門(mén)市推出鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目，體現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化在公共資源配置方面的效率原則。

第一，堅(jiān)持弱勢(shì)群體優(yōu)先發(fā)展，體現(xiàn)了基本公共服務(wù)的公平正義。老年人和殘疾人在社會(huì)生活中面臨各種不利條件，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較低、生活壓力較大，是社會(huì)保障的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。而老人高齡化和殘疾人比重大的特點(diǎn)，是江門(mén)目前社會(huì)保障和救助面臨的主要問(wèn)題。居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目對(duì)這些人實(shí)施重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先照顧，同時(shí)兼顧其他弱勢(shì)群體和困難群眾，符合社會(huì)公平正義的原則。

第二，居家綜合服務(wù)項(xiàng)目是社區(qū)居家養(yǎng)老的升級(jí)版，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的理性選擇。從發(fā)展趨勢(shì)看，社區(qū)居家養(yǎng)老最符合中國(guó)人的觀念，但在實(shí)際運(yùn)作中存在“叫好不叫座”的現(xiàn)象，究其原因與供給質(zhì)量和項(xiàng)目付費(fèi)有一定關(guān)系。居家綜合服務(wù)針對(duì)特殊困難群體、由政府公共財(cái)政買(mǎi)單的形式，解決了一般社區(qū)居家養(yǎng)老模式中服務(wù)站點(diǎn)資源虛置化、需求與使用比差距大的問(wèn)題，有效提升了公共資源的利用率。

第三，政府通過(guò)社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提高了基本公共服務(wù)的供給效率。政府之所以選擇購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，一方面在于培育和壯大社會(huì)組織，另一方面也希望通過(guò)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高資金的使用效率。社會(huì)組織由于公益取向的服務(wù)，對(duì)消費(fèi)者的需求更具專(zhuān)業(yè)性和回應(yīng)性，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率有保證。而政府則通過(guò)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、考核和評(píng)估體系對(duì)基本公共服務(wù)均等化起到“羅盤(pán)式”的校正和指引作用。[8]

(二)鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目的意義

按照服務(wù)體系規(guī)劃劃分，目前國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)可分為居家式、家庭式、機(jī)構(gòu)式三種服務(wù)型態(tài)。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，居家服務(wù)模式順應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展，可以作為一種長(zhǎng)期使用的發(fā)展模式。[9]而江門(mén)市推出的鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)是居家養(yǎng)老的升級(jí)版和加強(qiáng)版，無(wú)論在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)人群上都超越了一般的居家養(yǎng)老服務(wù)。江門(mén)市推出鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老助殘保障，是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的政策創(chuàng)新。

第一，實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)供給能力的均等化。江門(mén)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，三區(qū)優(yōu)于四市，城區(qū)又明顯優(yōu)于農(nóng)村，養(yǎng)老助殘服務(wù)在財(cái)力資源、人力資源、物力資源和組織資源等方面存在供給能力非均等差距。江門(mén)居家綜合服務(wù)通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)，在硬件上配備了康樂(lè)室、圖書(shū)室、醫(yī)療保健室等功能，配齊電腦、電話(huà)、辦公臺(tái)椅等設(shè)施，改善了居家綜合服務(wù)的辦公條件；在軟件上通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)和社工機(jī)構(gòu)、培育當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織、培養(yǎng)本土社工和義工，為居家綜合服務(wù)提供了人才保障。

第二，實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)內(nèi)容的均等化。養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目隨著社會(huì)的發(fā)展也越來(lái)越豐富多樣，從單一的經(jīng)濟(jì)支持、生活照料到醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)活動(dòng)、心理輔導(dǎo)、政策咨詢(xún)等極大地豐富了老年人的老年生活。然而在農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，部分農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施簡(jiǎn)陋，老年精神娛樂(lè)活動(dòng)較少，很難達(dá)到與城市較為大致相同的水平。[10]江門(mén)市根據(jù)需求的迫切程度，確定了江門(mén)市基本保障的服務(wù)對(duì)象和項(xiàng)目的優(yōu)先次序，針對(duì)弱勢(shì)群體和困難群眾，通過(guò)開(kāi)展13大類(lèi)恒常服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和上門(mén)服務(wù)等，努力使政府的有限資源更多地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、增加到對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)供給水平上。

第三，實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)資源分布的均等化。長(zhǎng)久以來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)體制各個(gè)部門(mén)林立、缺乏統(tǒng)一管理，容易造成養(yǎng)老服務(wù)的低效，突出表現(xiàn)為城市的服務(wù)資源較多較集中而農(nóng)村服務(wù)資源偏少又分散。鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目，選擇以鎮(zhèn)或以農(nóng)村人口為主的街道，把服務(wù)區(qū)域由原先以城區(qū)為主轉(zhuǎn)為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的優(yōu)先順序，并根據(jù)轄區(qū)老年人、殘疾人人口分布和服務(wù)需求，在四市三區(qū)鎮(zhèn)(街)分別設(shè)立中心站點(diǎn)和4-6服務(wù)點(diǎn)為依托，形成“中心+站點(diǎn)”的覆蓋網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了江門(mén)市鎮(zhèn)(街)居家綜合服務(wù)全覆蓋。

四、進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的思路對(duì)策

(一)政策層面的建議

第一，擴(kuò)大項(xiàng)目覆蓋群體，逐步擴(kuò)大基本公共服務(wù)均等化受益人群。截止到2018年底，江門(mén)已在17個(gè)鎮(zhèn)(街)試點(diǎn)項(xiàng)目中心和331個(gè)村(社區(qū))實(shí)施了居家綜合服務(wù)項(xiàng)目，距離完成養(yǎng)老全覆蓋目標(biāo)尚不到1/4。根據(jù)江門(mén)市目前財(cái)政狀況和老年人需求實(shí)際，以鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)效，結(jié)合“大民政”工作和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，統(tǒng)籌資源，由東至西梯度推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。對(duì)于困難群眾和有需求的特殊群體，堅(jiān)持先易后難、循序漸進(jìn)的服務(wù)思路，逐步擴(kuò)大受助范圍，穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老基本公共服務(wù)均等化。借鑒內(nèi)地省市試點(diǎn)做法，在居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)確定上，應(yīng)把失獨(dú)家庭、職工困難家庭等列為受助范圍。

第二，建立多元投資機(jī)制，優(yōu)化推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化支出結(jié)構(gòu)。目前鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目主要是市民政部門(mén)依靠福利彩票公益金開(kāi)展的，市(區(qū))財(cái)政一次性按1：1拿出一定經(jīng)費(fèi)給予配套，融資渠道單一。擴(kuò)大居家養(yǎng)老助殘服務(wù)的覆蓋面、提升居家養(yǎng)老助殘的服務(wù)水平，須建立多元化和制度化的居家養(yǎng)老服務(wù)助殘資金的籌措機(jī)制。目前，政府是鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目資金投資的重要主體。政府應(yīng)不斷擴(kuò)大財(cái)政投入，建立起整體財(cái)政預(yù)算制度，明確投入方向，形成逐年增長(zhǎng)的機(jī)制。[11]同時(shí)，政府應(yīng)創(chuàng)新出臺(tái)捐贈(zèng)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、非營(yíng)利組織、社會(huì)各界人士捐贈(zèng)，建立鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目基金，形成民間樂(lè)善好施的環(huán)境。

第三，建立合理付費(fèi)制度，建立推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化長(zhǎng)效機(jī)制。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中，要防止出現(xiàn)哈丁所謂的“公地悲劇”現(xiàn)象。[12]目前鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘綜合服務(wù)項(xiàng)目的全部費(fèi)用均由公共財(cái)政買(mǎi)單，一般民眾對(duì)于居家服務(wù)尚未培養(yǎng)起購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的觀念與習(xí)慣。隨著老齡化趨勢(shì)加劇，項(xiàng)目覆蓋人群將不斷增加，加之物資材料上漲和員工薪資的提升，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的不斷增加將成為必然，這將給本不富裕的地方財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力。在公共資源有限的情況下，政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)將面對(duì)龐大的老年人等困難群體和弱勢(shì)群體，如何建立起一個(gè)合理且全民可負(fù)擔(dān)的居家服務(wù)價(jià)格，并鼓勵(lì)弱勢(shì)群體、困難家庭自費(fèi)購(gòu)買(mǎi)額外服務(wù)，或許是政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)未來(lái)可以發(fā)展的方向之一。

(二)實(shí)務(wù)層面的建議

第一，加大居家服務(wù)項(xiàng)目宣傳，提高公眾對(duì)基本公共服務(wù)均等化的知曉度。一項(xiàng)適合個(gè)案的服務(wù)計(jì)劃，應(yīng)由服務(wù)提供商與服務(wù)接受者共同擬定。雖然政府項(xiàng)目設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)服務(wù)接受者與服務(wù)員介入服務(wù)計(jì)劃的重要性，但從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，實(shí)際上多數(shù)服務(wù)接受者對(duì)居家服務(wù)認(rèn)知有限，對(duì)于服務(wù)安排也常一知半解，多半處于被動(dòng)接受的狀況，并未充分表達(dá)意見(jiàn)。因此，服務(wù)輸送中應(yīng)有效提升公民共建共享基本公共服務(wù)意識(shí)和思維[13]，賦予服務(wù)接受者更多的發(fā)言權(quán)利，鼓勵(lì)其表達(dá)意見(jiàn)，如開(kāi)展一些關(guān)于基本公共服務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)的講座與輔導(dǎo)等。

第二，增強(qiáng)服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)技能，不斷提高基本公共服務(wù)接受者的滿(mǎn)意度。服務(wù)人員的態(tài)度和技能對(duì)于服務(wù)成效有著關(guān)鍵性的影響，一位稱(chēng)職的服務(wù)員除了本身的使命感之外，也應(yīng)該認(rèn)知到服務(wù)工作的專(zhuān)業(yè)性與特殊性，并且以個(gè)案權(quán)益優(yōu)先的原則，提供給使用者最好的服務(wù)。因此，社工機(jī)構(gòu)應(yīng)更加重視服務(wù)員經(jīng)驗(yàn)的累積，并且激發(fā)服務(wù)員的專(zhuān)業(yè)認(rèn)知期許，以標(biāo)準(zhǔn)化手段推進(jìn)均等化實(shí)現(xiàn)[14]。此外，機(jī)構(gòu)也應(yīng)通過(guò)在職訓(xùn)練與專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)，不斷更新與補(bǔ)充服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)技能，以增強(qiáng)服務(wù)員的專(zhuān)業(yè)性，提升其服務(wù)質(zhì)量。

第三，加快服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，著力提升基本公共服務(wù)水平。目前，鎮(zhèn)(街)居家養(yǎng)老助殘服務(wù)人員職業(yè)特征不明確，被大多數(shù)人等同于普通的家政服務(wù)員，給予較低的社會(huì)地位和物質(zhì)待遇。[15]為保證推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)培育和發(fā)展本土社會(huì)組織，逐步提高專(zhuān)職服務(wù)人員的工資待遇，要求社工機(jī)構(gòu)組建穩(wěn)定的義工隊(duì)伍并對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)。盡管調(diào)研了解到本土社會(huì)組織無(wú)論經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是專(zhuān)業(yè)水平都存在一定的差距，但他們對(duì)本土居民有更深厚的感情，更愿意根植于本地，因此也更有益于項(xiàng)目的長(zhǎng)期化和規(guī)范化。