財(cái)政扶貧資金管理研究
——一個(gè)綜述

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150028)

一、國(guó)外研究現(xiàn)狀

財(cái)政扶貧資金是我國(guó)政府反貧困政策中最為典型的資金運(yùn)用方式，國(guó)外學(xué)者較少對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行專項(xiàng)研究。財(cái)政扶貧資金本質(zhì)上均屬于各國(guó)政府反對(duì)貧困、消除貧困的一種資金支持形式。國(guó)外學(xué)者關(guān)于政府用于反貧困資金的運(yùn)用與管理主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行了探討。

(一)政府反貧困相關(guān)理論的研究

愛爾蘭學(xué)者Heffernan(2017)認(rèn)為政府是反貧困進(jìn)程中必不可少、發(fā)揮主導(dǎo)作用的成員。英國(guó)學(xué)者David Little、Benoy Barman和Ben Belton(2018)提出，通過財(cái)政資金投入貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共服務(wù)的改善，可以在一定程度上逐漸消除貧困。

(二)政府反貧困財(cái)政資金管理問題的研究

日本學(xué)者Samad(2013)提出發(fā)展中國(guó)家政府財(cái)政資金沒有加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入對(duì)緩解貧困具有穩(wěn)定、長(zhǎng)效的影響和作用。德國(guó)學(xué)者Parikh(2015)提出引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府反貧困資金的使用效率進(jìn)行檢測(cè)。英國(guó)學(xué)者Lucuane Lenz(2017)提出貧困現(xiàn)象嚴(yán)重的地區(qū)沒有重視鼓勵(lì)政府資金優(yōu)先投入貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，尚未建立一套與財(cái)政資金使用相支持的機(jī)制，未能有效改善貧困地區(qū)人民的生活條件和后續(xù)發(fā)展問題。

(三)政府反貧困財(cái)政資金管理對(duì)策建議的研究

印度學(xué)者Hazel和Throat(2000)提出，為了減少農(nóng)村貧困，印度政府應(yīng)該優(yōu)先增加農(nóng)村公路、農(nóng)業(yè)研究投資以及教育投資。英國(guó)學(xué)者Joanne Millar(2009)提出，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)各國(guó)當(dāng)年的貧困人口的數(shù)量變化和經(jīng)濟(jì)能力改善與否，及時(shí)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)助的貧困人口和支持反貧困的資金規(guī)模。美國(guó)學(xué)者White Howard(2014)提出扶貧的方式與手段應(yīng)逐漸由政府一方救助到政府與市場(chǎng)共同救助的“雙向推進(jìn)”方式轉(zhuǎn)變。

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

從國(guó)內(nèi)研究來看，長(zhǎng)期以來，我國(guó)學(xué)者對(duì)財(cái)政扶貧資金管理問題相關(guān)方面的研究主要涉及了扶貧資金投入、使用、管理等多個(gè)領(lǐng)域，與其相關(guān)的文獻(xiàn)數(shù)量呈逐年上升的趨勢(shì)，研究?jī)?nèi)容也豐富多樣。經(jīng)整理，我國(guó)學(xué)者主要從以下三個(gè)方面對(duì)優(yōu)化財(cái)政扶貧資金管理的研究進(jìn)行了探討。

(一)財(cái)政扶貧資金管理相關(guān)內(nèi)容的研究

1.財(cái)政扶貧。如貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)聶永剛教授(2013)提出，扶貧資金是指為改善貧困地區(qū)與邊遠(yuǎn)地區(qū)落后面貌，改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件，提高貧困農(nóng)民生活質(zhì)量和收入水平，推動(dòng)社會(huì)全面共同、發(fā)展而安排的資金。中共中央黨校仲德濤副教授(2017)提出，從資源配置方面看，財(cái)政扶貧可以通過財(cái)政資源配置的職能和收入分配作用達(dá)到扶貧的效果。

2.財(cái)政扶貧資金。如湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)周孟亮教授(2015)提出，財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，采用金融扶貧的形式并且支持農(nóng)村電子商務(wù)的發(fā)展，創(chuàng)新扶貧形式，帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)與發(fā)展。廈門大學(xué)王藝明教授(2018)提出，貧困地區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率相較經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)增長(zhǎng)更快，通過提高人均收入水平、創(chuàng)造更多的產(chǎn)出，從而縮小不同地區(qū)間的貧富差距。

3.財(cái)政扶貧資金管理。如云南財(cái)經(jīng)大學(xué)文秋良副教授(2006)提出，財(cái)政扶貧資金在農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投入對(duì)地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生最直接的正面影響。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)李小云教授(2015)提出，我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入與機(jī)制可劃分為投入、管理、分配、撥付和使用、績(jī)效評(píng)價(jià)五個(gè)具體機(jī)制。

(二)財(cái)政扶貧資金管理問題的研究

1.財(cái)政扶貧投入針對(duì)性不足的研究。如中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)左亭副教授(2015)提出，扶貧資金項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏離的問題始終未能得到有效解決，“精準(zhǔn)捕獲”問題在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀下難以改善。云南財(cái)經(jīng)大學(xué)江淑教授(2016)提出，現(xiàn)行財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用范圍規(guī)定過死，范圍過窄。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)寇鐵軍教授(2017)提出，由于不同地區(qū)貧困識(shí)別機(jī)制不盡相同，財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金減貧績(jī)效難以實(shí)現(xiàn)最大化甚至一度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。石河子大學(xué)孔令英教授(2019)提出，財(cái)政扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)績(jī)效不均衡且財(cái)政扶貧項(xiàng)目的溢出率存在差距較大的問題。

2.財(cái)政扶貧資金使用效率低的研究。如江南大學(xué)王亮副教授(2013)提出，我國(guó)目前農(nóng)村財(cái)政扶貧資金很少采取幫助農(nóng)村地區(qū)居民提升其獲得收入的能力。寧夏大學(xué)李漢才教授(2015)提出，地方財(cái)政部門在扶貧資金的管理與使用中沒有建立更加全面科學(xué)的多行業(yè)扶貧資金使用方式。寧夏大學(xué)葛志軍副教授(2015)提出，不少地方在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過程中，重輸血輕造血比較普遍。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)侯石安教授(2018)提出，財(cái)政專項(xiàng)對(duì)貧困深度和貧困強(qiáng)度的調(diào)節(jié)作用相對(duì)較弱，扶貧資金的使用在各級(jí)政府中難以形成合力，在多層傳遞過程中資金容易造成損耗，并且存在難以對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的問題。

3.財(cái)政扶貧資金的監(jiān)督機(jī)制不健全的研究。河北大學(xué)李漢才副教授(2015)提出，龐大財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管、評(píng)估、問責(zé)機(jī)制缺少針對(duì)性和時(shí)效性，特別是缺少對(duì)扶貧效果的全程監(jiān)測(cè)和考核，造成扶貧資金“跑冒滴漏”，造成財(cái)政扶貧資金缺失或?yàn)E用。塔里木大學(xué)黃德霞教授(2015)提出，傳統(tǒng)的農(nóng)村扶貧工作中存在著財(cái)政扶貧資金使用效率不高的問題。福建省財(cái)政廳雷永葆(2017)提出，現(xiàn)行扶貧資金鏈條使用效率低的源頭，是由基層資金的分配機(jī)制、使用方式、管理制度的不完善所致。暨南大學(xué)魏朗副教授(2018)提出，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金存在多頭管理、資金透明度較低、公開的信息完整性不高的問題。

4.財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)不完善的研究。湖南文理學(xué)院高波教授(2014)提出，當(dāng)前財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)未能堅(jiān)持以提高貧困戶反貧能力的導(dǎo)向。審計(jì)署寇永紅主任(2014)提出，我國(guó)財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)不足，存在覆蓋范圍有限、重視不夠等眾多問題。蘭州大學(xué)楊希副教授(2017)提出，現(xiàn)行財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建未能兼顧公平與效率、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)相協(xié)調(diào)，沒有體現(xiàn)貧困群體的脫貧需求。

(三)財(cái)政扶貧資金管理對(duì)策建議的研究

1.加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金投入針對(duì)性的研究。如安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)錢力教授(2018)提出，要開展符合各地特色的精準(zhǔn)扶貧工作，有針對(duì)性地采取幫扶措施，實(shí)現(xiàn)資源配置效率的最大化。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院武靖州副研究員(2018)提出，要完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別工作機(jī)制，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。北方民族大學(xué)束錫紅教授(2019)提出，要注重從考慮年人均可支配收入低于當(dāng)年扶貧標(biāo)準(zhǔn)、充分考慮家庭消費(fèi)支出負(fù)債等情況、對(duì)特殊家庭進(jìn)行個(gè)體成員識(shí)別三個(gè)方面加強(qiáng)資金投入針對(duì)性。

2.提高財(cái)政扶貧資金的使用效率的研究。如湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)曾志紅教授(2013)提出，未來應(yīng)逐步加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金投向結(jié)構(gòu)因素，通過政企合作等方式開辟新的資金來源渠道，優(yōu)化扶貧資金的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院貧困問題研究中心主任吳國(guó)寶(2018)將財(cái)政扶貧資金用于貧困地區(qū)勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其當(dāng)?shù)亍⑼獾鼐蜆I(yè)的技能與適應(yīng)性，能增強(qiáng)財(cái)政扶貧資金使用效率。安徽大學(xué)儲(chǔ)宇強(qiáng)副教授(2018)提出，貧困縣政府要有針對(duì)性地為貧困人口勞動(dòng)力開展免費(fèi)就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，提升貧困人口的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)脫貧能力。

3.健全財(cái)政扶貧資金的監(jiān)督體系的研究。如貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)楊志銀副教授(2017)提出，不僅需要進(jìn)一步完善體制內(nèi)的事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管，而且要在體制內(nèi)監(jiān)管體系中，引入第三方監(jiān)管，做好扶貧資金使用的公示、公告和信息反饋制度，提高扶貧資金使用的透明度，做好扶貧資金使用過程中的監(jiān)管決策。暨南大學(xué)魏朗副教授(2018)提出，需引入第三方評(píng)價(jià)，完善財(cái)政扶貧資金監(jiān)督體系，建立健全資金從源頭到落地全套的問責(zé)機(jī)制，追究不按規(guī)定公開相關(guān)信息地方政府的責(zé)任。

4.完善財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。如甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)閆述乾教授(2016)分析甘肅省財(cái)政金融支農(nóng)減貧效果，利用Povcal軟件對(duì)貧困指標(biāo)進(jìn)行測(cè)度后，運(yùn)用DEA方法對(duì)甘肅省2002—2013年財(cái)政金融等資金的投入產(chǎn)出效率即減貧績(jī)效進(jìn)行有效性分析。內(nèi)蒙古民族大學(xué)劉艷教授(2017)運(yùn)用層次分析法建立了包含15個(gè)二級(jí)指標(biāo)和5個(gè)一級(jí)指標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并進(jìn)行逐層分析。湖北省財(cái)政廳于鴻翔(2017)從財(cái)政扶貧資金所涉利益共同體的角度，從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)三維度下建立了財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。西南大學(xué)楊毅副教授(2017)基于對(duì)結(jié)構(gòu)方程的指標(biāo)信度、結(jié)構(gòu)效度、模型優(yōu)化擬合，并通過路徑系數(shù)與中介效應(yīng)來測(cè)算區(qū)域間精準(zhǔn)扶貧成效及進(jìn)行分值排名。

三、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀簡(jiǎn)要評(píng)析

從上述國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府反貧困的理論研究早于國(guó)內(nèi)，并且已經(jīng)形成一套完整的體系，關(guān)于政府反貧困資金使用效率和管理方面做了較為系統(tǒng)的研究，但關(guān)于地方政府對(duì)財(cái)政反貧困資金投入精度、使用、監(jiān)督以及績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究不夠全面。

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于財(cái)政扶貧資金管理理論層面研究起步較晚，優(yōu)化財(cái)政扶貧資金管理的政策目前較為完善，但政策都是針對(duì)全國(guó)性的，缺乏具有地方特色的財(cái)政扶貧資金管理的政策。國(guó)內(nèi)學(xué)者多集中對(duì)財(cái)政扶貧資金管理過程中某一環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，很少系統(tǒng)分析財(cái)政扶貧資金管理的整個(gè)過程，研究相對(duì)缺乏完整性。因此，有關(guān)財(cái)政扶貧資金管理的研究還需專家學(xué)者進(jìn)一步研究。