風(fēng)險(xiǎn)控制導(dǎo)向下PPP內(nèi)部控制模型的構(gòu)建探析

文/張強(qiáng)，黑龍江省松花江航運(yùn)樞紐建設(shè)管理中心

PPP項(xiàng)目已經(jīng)成為了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，具體來(lái)說(shuō)，其主要有三個(gè)項(xiàng)目目標(biāo)，分別是項(xiàng)目合規(guī)、項(xiàng)目的引入以及產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，在這種情況下，項(xiàng)目的全部流程上，仍然需要將內(nèi)部控制的多個(gè)要素整合起來(lái)。內(nèi)部控制五要素包括內(nèi)部環(huán)境的整理、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和控制，以及信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督，這五個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可，這樣才能保證項(xiàng)目的有序開(kāi)展。基于此，構(gòu)建了PPP業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制模型。本文就其中的內(nèi)容進(jìn)行具體分析。

1 風(fēng)險(xiǎn)控制導(dǎo)向下PPP內(nèi)部控制模型中的三方主體

1.1 政府單位

政府單位是PPP內(nèi)部控制模型構(gòu)建的主導(dǎo)單位，更是在PPP業(yè)務(wù)中維護(hù)公眾利益的監(jiān)督管理單位。在PPP項(xiàng)目建設(shè)期間，政府單位需根據(jù)項(xiàng)目狀況擬定詳細(xì)的管理對(duì)策，并作出適當(dāng)引導(dǎo)使資本單位了解地方公眾服務(wù)與基礎(chǔ)建設(shè)狀況，以便將更加真實(shí)社會(huì)面貌展現(xiàn)，使項(xiàng)目的構(gòu)建知根知底，并更好的維護(hù)項(xiàng)目的公平性與效率性。

1.2 資本單位

資本單位是籌集項(xiàng)目資金的組織方，其資金來(lái)源涵蓋了銀行、信托機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)等公司，在投資過(guò)程中，需秉承低風(fēng)險(xiǎn)的理念，追求更加合理的資本回報(bào)，才能使PPP項(xiàng)目的構(gòu)建更加順利，并更好的促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.3 項(xiàng)目公司

項(xiàng)目公司是承接PPP項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與組織的執(zhí)行方，作為項(xiàng)目的承接單位，項(xiàng)目公司必須站在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度審視地方經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境，并將設(shè)計(jì)、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)、移交等工作全面落實(shí)。

2 模型中的五個(gè)要素

由于PPP業(yè)務(wù)涉及主體較多，內(nèi)部控制的環(huán)節(jié)除了包括政府、社會(huì)資本方之外，還應(yīng)重點(diǎn)圍繞SPV而設(shè)計(jì)，具體來(lái)說(shuō)：

2.1 內(nèi)控環(huán)境

SPV作為政府和社會(huì)資本方共同組建的新公司，是雙方溝通的紐帶，承擔(dān)著PPP項(xiàng)目的組織、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等諸多工作。新公司的特點(diǎn)在于“從無(wú)到有”，面臨著諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在組建SPV時(shí)：一是應(yīng)當(dāng)考慮項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)PP P項(xiàng)目的大小建立股東（大）會(huì)、董事會(huì)（執(zhí)行董事）、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)事），明確頂層架構(gòu)的設(shè)計(jì)，尤其是股權(quán)的分配，以防范股東之間因?yàn)闄?quán)責(zé)不明而出現(xiàn)紛爭(zhēng)；二是組建合適的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，并著手制定具體的管理制度和業(yè)務(wù)流程，以便明確職責(zé)和提高效率等。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

此處的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿于PPP項(xiàng)目的識(shí)別到項(xiàng)目的移交，是基于P PP全業(yè)務(wù)流程而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控的基礎(chǔ)。隨著項(xiàng)目所處內(nèi)外環(huán)境的變化，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制也顯得非常重要。因此，建立項(xiàng)目生命全周期的風(fēng)險(xiǎn)矩陣就變得非常必要，這也是PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的核心。風(fēng)險(xiǎn)矩陣的內(nèi)容主要包括業(yè)務(wù)目標(biāo)、主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、關(guān)鍵控制點(diǎn)、關(guān)鍵的輸入輸出文件、主要政策依據(jù)以及執(zhí)行主體等。由于主要政策依據(jù)及所要求的關(guān)鍵的輸入輸出文件相對(duì)明確。

2.3 控制活動(dòng)

控制活動(dòng)是內(nèi)部控制體系的常規(guī)內(nèi)容，在此不做進(jìn)一步展開(kāi)。需要說(shuō)明的是，控制活動(dòng)的目標(biāo)既然是為了防范風(fēng)險(xiǎn)，它的基礎(chǔ)則應(yīng)當(dāng)是PPP風(fēng)險(xiǎn)矩陣以及分級(jí)授權(quán)體系。風(fēng)險(xiǎn)矩陣明確了業(yè)務(wù)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，指明了控制活動(dòng)的方向，但在實(shí)務(wù)中要落地并提高管理效率，還需要建立一套切實(shí)可行的分級(jí)授權(quán)體系。實(shí)際上，控制活動(dòng)如果上升到公司治理層面，也是密切聯(lián)系股東（大）會(huì)、董事會(huì)和管理層及員工的紐帶。

2.4 信息溝通

除了項(xiàng)目公司內(nèi)部的溝通以及股東（大）會(huì)、董事會(huì)之間的信息傳遞外，為了全面了解PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的信息，可以借助物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)中心，實(shí)時(shí)傳遞和監(jiān)控PPP項(xiàng)目的信息。當(dāng)然，對(duì)于涉及基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項(xiàng)目，也可以通過(guò)BIM（Building InformationMo deling，建筑信息模型）技術(shù)將相關(guān)建筑物的各種信息通過(guò)數(shù)字仿真模擬的方式予以展現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)溝通和交流。

2.5 內(nèi)外監(jiān)督

內(nèi)外監(jiān)督的目標(biāo)是防范風(fēng)險(xiǎn)和達(dá)成PPP項(xiàng)目既定目標(biāo)。其中，內(nèi)部監(jiān)督的主要目的在于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的合規(guī)及其高效，而外部監(jiān)督除了合規(guī)之外，還在于項(xiàng)目的績(jī)效考核需要。

3 PPP內(nèi)部控制模型構(gòu)建目標(biāo)分析

3.1 項(xiàng)目合規(guī)

PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施是政府和社會(huì)資本方所追求的共同目標(biāo)。不過(guò)，由于PPP項(xiàng)目的諸多特點(diǎn)，項(xiàng)目的合規(guī)性是其首要目標(biāo)，也是PPP項(xiàng)目成功開(kāi)展的基礎(chǔ)。由于各方利益不盡一致，勢(shì)必存在許多需要協(xié)調(diào)的地方。但合規(guī)性則是相關(guān)利益方恪守的底線，也是達(dá)成資本引入、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的基礎(chǔ)。

3.2 資本引入

開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)，當(dāng)?shù)卣话銜?huì)首先選擇社會(huì)資本方。社會(huì)資本方通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、人文和技術(shù)等的了解以及隨著PPP項(xiàng)目的實(shí)施，如果認(rèn)可當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，一般會(huì)帶動(dòng)一批投資者到當(dāng)?shù)赝顿Y，從而為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展帶去了相關(guān)資本。

3.3 產(chǎn)業(yè)升級(jí)

除此之外，產(chǎn)業(yè)升級(jí)也是模型構(gòu)建目標(biāo)之一，在模型構(gòu)建的過(guò)程中，目標(biāo)不僅僅包含以上兩點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)也是重要的內(nèi)容。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整以及轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，地方政府通過(guò)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，引入有實(shí)力的社會(huì)資本方及其產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，不但可以向當(dāng)?shù)剌斎胭Y本，還可以為當(dāng)?shù)貛ヒ慌a(chǎn)業(yè)。

4 結(jié)語(yǔ)

在前文分析中，我們不難發(fā)現(xiàn)，雖然PPP模式的應(yīng)用對(duì)于公共工程的建設(shè)開(kāi)展是非常有利的，不僅僅可以節(jié)約大量成本，同時(shí)這種政府和民間資本的合作也可以最大程度上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但是在這個(gè)過(guò)程中也需要我們注意到，該項(xiàng)目類(lèi)型由于加入了多方主體的概念，所以利益分配以及平衡方面就出現(xiàn)了新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。本文結(jié)合項(xiàng)目的模擬情況建立了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制模型，并且提出了一些可行的風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策，希望可以給相關(guān)工作的開(kāi)展提供一些參考。