生態(tài)宜居城市指標(biāo)體系構(gòu)建及實(shí)施路徑
——以中國人居環(huán)境獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)城市宿遷為例

■ 陳小韋

宿遷地處長三角地區(qū)北部，是江蘇13個(gè)省轄市之一，1996年7月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式組建。建市以來，宿遷市委、市政府堅(jiān)持“生態(tài)為歸宿、創(chuàng)業(yè)求變遷”的建設(shè)思路，以保護(hù)生態(tài)為本底，大膽求新求變。“十二五”期間，宿遷市提出“生態(tài)立市”的發(fā)展戰(zhàn)略，在資源節(jié)約、環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)、綠色經(jīng)濟(jì)等方面取得了重大的突破性進(jìn)展。在資源節(jié)約方面，先后獲得了環(huán)保節(jié)能新型示范城市和國家節(jié)水城市稱號(hào)；在生態(tài)建設(shè)方面，先后獲得了國家園林城市和全國綠化模范城市稱號(hào)；在綠色經(jīng)濟(jì)方面，獲得了中國優(yōu)秀旅游城市的稱號(hào)；在環(huán)境治理方面，獲得了全國衛(wèi)生城市稱號(hào)；并在2015年一舉斬獲了中國人居環(huán)境獎(jiǎng)。宿遷市委、市政府在生態(tài)宜居城市建設(shè)中緊抓兩大重要抓手：一是構(gòu)建生態(tài)宜居城市指標(biāo)體系；二是確定生態(tài)宜居城市實(shí)施路徑。

一、構(gòu)建指標(biāo)體系

根據(jù)黨中央及江蘇省委要求，結(jié)合宿遷市在長三角的發(fā)展地位和自身資源優(yōu)勢，宿遷市委、市政府在宿遷市“十三五”規(guī)劃中，確立了“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)立市、民生優(yōu)先、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”五大發(fā)展戰(zhàn)略。

宿遷市委、市政府在近年城市建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)特色街區(qū)、特色鎮(zhèn)和特色村的營建；在產(chǎn)業(yè)選擇上確立了市域“4+4”，即4個(gè)特色產(chǎn)業(yè)、4個(gè)新興產(chǎn)業(yè)主體框架；在功能配套方面強(qiáng)化了社區(qū)中心的建設(shè)；在城市美化方面提出建設(shè)個(gè)性城市。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，宿遷市更加注重發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，包括新能源、新材料等，同時(shí)加快生態(tài)旅游發(fā)展步伐，尋找轉(zhuǎn)型發(fā)展新途徑。

（一）以“五城同創(chuàng)”為目標(biāo)，初步篩選指標(biāo)

宿遷市委、市政府較早確立了 “五城同創(chuàng)”目標(biāo)，即國家級(jí)節(jié)水型城市、國家級(jí)環(huán)保模范城市、國家級(jí)衛(wèi)生城市、全國文明城市、中國人居環(huán)境獎(jiǎng)城市的發(fā)展目標(biāo)。在指標(biāo)體系構(gòu)建中，由于存在考核內(nèi)容相同、指標(biāo)類型相似、指標(biāo)值要求不一的現(xiàn)象，分類分析各項(xiàng)城市創(chuàng)建的考核體系，指標(biāo)類型去同存異，指標(biāo)值選高不選低，初步篩選指標(biāo)類型。

（二）以個(gè)性化城市為目標(biāo)，篩選特色指標(biāo)

2014年，宿遷市提出建設(shè)“林蔭城市、彩色城市、花園城市、海綿城市”總體目標(biāo)，建設(shè)主題定位為“最美的生態(tài)、永遠(yuǎn)的時(shí)尚”。針對(duì)彩色城市選取主干路彩色樹種比例、次干路彩色樹種比例、支路彩色樹種比例、特色街區(qū)彩色樹種比例；針對(duì)林蔭城市，選取城市林蔭路推廣率、林蔭停車場推廣率；針對(duì)花園城市選取基層社區(qū)公園服務(wù)半徑、社區(qū)公園服務(wù)半徑、新建區(qū)綠色屋頂率等；針對(duì)海綿城市，選取新建區(qū)下沉式綠地率、城市水面率、新建地區(qū)透水鋪裝率、雨水收集利用率、雨水年徑流總量控制率等。

（三）指標(biāo)體系構(gòu)建判斷

1.面向目標(biāo)：循序漸進(jìn)、分期引導(dǎo)

3.3.4 泛素化 泛素化是一種影響PTEN降解和核-質(zhì)轉(zhuǎn)移的翻譯后調(diào)控機(jī)制。PTEN的C端尾部和C2結(jié)構(gòu)域相互作用形成具有泛素化位點(diǎn)(Lys289)的環(huán)。PTEN可被表達(dá)泛素連接酶NEDD4-1的神經(jīng)前體細(xì)胞泛素化。PTEN的多聚泛素化可使蛋白質(zhì)穩(wěn)定性降低，進(jìn)而通過蛋白酶介導(dǎo)的衰變機(jī)制引起PTEN的降解，從而對(duì)PI3K/Akt通路的負(fù)調(diào)控減弱，細(xì)胞周期加速，細(xì)胞生長繁殖增快，促進(jìn)腫瘤發(fā)生。而Lys13和Lys289上PTEN的單泛素化則促進(jìn)PTEN的核轉(zhuǎn)移，引起其在核內(nèi)的積累[14]。

指標(biāo)體系采用近期、中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段來引導(dǎo)宿遷市生態(tài)宜居城市建設(shè)，其中近期至2015年，與“五城同創(chuàng)”的時(shí)間段相契合；中期至2020年，遠(yuǎn)期至2030年，與各類專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)間相一致。

2.面向部門：細(xì)化指標(biāo)、明確主體

生態(tài)宜居城市指標(biāo)體系共分為三級(jí)。其中，一級(jí)指標(biāo)為4個(gè)，涉及民生建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、資源利用；二級(jí)指標(biāo)細(xì)化為13個(gè)、三級(jí)指標(biāo)細(xì)化為81個(gè)，并根據(jù)第三級(jí)指標(biāo)類型，明確責(zé)任主體。

3.面向考核：多規(guī)協(xié)調(diào)、科學(xué)制定

指標(biāo)類型涉及的部門眾多，各部門針對(duì)各自職責(zé)，又制定了眾多規(guī)劃。為了能夠科學(xué)確定目標(biāo)值，將目標(biāo)值分為兩類：一類為各類城市創(chuàng)建必須達(dá)到的目標(biāo)值，這類目標(biāo)值國家已有明確規(guī)定；另一類為當(dāng)?shù)貍€(gè)性化要求，這類指標(biāo)值確定主要通過多規(guī)協(xié)調(diào)及部門協(xié)商兩種方式。

（1）多規(guī)協(xié)調(diào)。在目標(biāo)值的確定中，項(xiàng)目組收集了已編制的規(guī)劃及政府出臺(tái)的相關(guān)文件，主要分為宏觀規(guī)劃：城市總體規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃等；各片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃；專項(xiàng)規(guī)劃：中心城區(qū)社區(qū)綜合服務(wù)中心布局專項(xiàng)規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃、體育設(shè)施規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃、城市公交發(fā)展規(guī)劃、智慧宿遷中長期發(fā)展規(guī)劃、城市慢行交通規(guī)劃等。先參照各項(xiàng)規(guī)劃，確定初步目標(biāo)值。

（2）部門協(xié)商。召集相關(guān)部門共同討論。各責(zé)任主體仔細(xì)研討近、中、遠(yuǎn)三階段目標(biāo)值的合理性，結(jié)合宿遷目前發(fā)展情況和未來發(fā)展目標(biāo)，協(xié)商確定。

指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)

二、發(fā)展主要路徑

（一）經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)化

1.經(jīng)濟(jì)生態(tài)化——提質(zhì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加速新興產(chǎn)業(yè)

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和前景，加快主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，重點(diǎn)打造“4+4”產(chǎn)業(yè)模式，即：四大特色產(chǎn)業(yè)和四大新興產(chǎn)業(yè)。

（1）提質(zhì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。加快設(shè)備更新、新技術(shù)運(yùn)用和綠色低碳化改造，推動(dòng)四大特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以差異化、高品質(zhì)產(chǎn)品贏得發(fā)展空間。近年來，提質(zhì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已取得較大進(jìn)展，首先體現(xiàn)在工業(yè)電力消費(fèi)彈性系數(shù)，即工業(yè)用電量增長速度與工業(yè)增加值增速的比值，是觀察工業(yè)用電量與GDP之間關(guān)系的宏觀指標(biāo)，彈性系數(shù)越小，說明在產(chǎn)出增長一定的前提下，消耗的電力越少，電力利用率就越高；反之則相反。全市工業(yè)電力消費(fèi)彈性系數(shù)從2013年的1.03降到0.9，表明結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)取得了積極進(jìn)展。其次體現(xiàn)在行業(yè)用電效益，一般來說，產(chǎn)業(yè)質(zhì)態(tài)越好，行業(yè)用電效益越高。近年全市電氣、電子設(shè)備制造業(yè)用電量首次位居各行業(yè)第一，上半年實(shí)現(xiàn)了21.3%的高位增長，對(duì)GDP增長貢獻(xiàn)了較多份額。

（2）加速新興產(chǎn)業(yè)。突出核心技術(shù)和市場開拓，推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)加速集聚，加快形成規(guī)模優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“兩升兩降”，新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比分別達(dá)25.1%和19.8%，分別提升了4.6個(gè)、13.2個(gè)百分點(diǎn)；高耗能行業(yè)產(chǎn)值增速下降6.4個(gè)百分點(diǎn)，單位工業(yè)增加值能耗下降23%。

2.生態(tài)經(jīng)濟(jì)化——轉(zhuǎn)型傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)

宿遷境內(nèi)河清湖秀，環(huán)境優(yōu)美。北倚駱馬湖、 南臨洪澤湖，京杭大運(yùn)河和古黃河穿境而過，水資源十分豐富。境內(nèi)的三臺(tái)山森林公園面積達(dá)12.7平方公里，有森林6000畝、樹木70余種、野生動(dòng)物100多種，全市林木覆蓋率高達(dá)30.1%，居全省之首。

（1）轉(zhuǎn)型傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。轉(zhuǎn)型打造特色街區(qū)，提升特色街區(qū)經(jīng)濟(jì)。挖掘多樣化的特色街區(qū)，繁榮城市經(jīng)濟(jì)，豐富城市記憶。

新盛街區(qū)：對(duì)歷史空間的保護(hù)和傳承，打造宿遷記憶集中展示體驗(yàn)區(qū)；植入特色功能，打造文化娛樂生活新地標(biāo)；最終打造成集宿遷記憶、商業(yè)、娛樂休閑、旅游、文化體驗(yàn)、住宿、餐飲于一體的綜合性商業(yè)街區(qū)。

鳳凰街區(qū)：以成衣定制業(yè)態(tài)為基礎(chǔ)，以親民的生活定制為方向，進(jìn)行兩個(gè)維度的豐富升級(jí)，將成衣定制升級(jí)為家居生活定制，形成特色定制商業(yè)街區(qū)。

仁恒里街區(qū)：以花語文化為主題，致力于業(yè)態(tài)創(chuàng)營與環(huán)境品質(zhì)（景觀建筑）的同步提升，打造集靜雅、唯美、時(shí)尚于一體的特色商業(yè)街區(qū)。

西楚商城街區(qū)：以年青人聚集的活力街區(qū)，植入青創(chuàng)商業(yè)、青創(chuàng)辦公、青創(chuàng)公寓3大復(fù)合功能， 構(gòu)建360°活力街區(qū)。

（2）創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)，未來可圍繞“時(shí)尚體育、特色旅游”發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

發(fā)展時(shí)尚體育產(chǎn)業(yè)：建立重大賽事項(xiàng)目體系，按照“引領(lǐng)性、影響力、可持性”的理念，確立“1+5+1”的宿遷時(shí)尚體育重大賽事項(xiàng)目；擴(kuò)大時(shí)尚體育賽事品牌影響力，成立時(shí)尚體育領(lǐng)域的非政府、非盈利性機(jī)構(gòu)，研究建立具有權(quán)威性和引領(lǐng)性的“城市時(shí)尚體育指數(shù)”。

推動(dòng)旅游“四轉(zhuǎn)變”：從旅游“項(xiàng)目”向旅游“城市”轉(zhuǎn)變， 從“單打獨(dú)斗”向“融合發(fā)展”轉(zhuǎn)變， 從“簡單配套”向“特色精品”轉(zhuǎn)變，從“傳統(tǒng)宣科”向“別出心裁”轉(zhuǎn)變。以城市為依托加強(qiáng)旅游公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，優(yōu)化資源配置，加快旅游服務(wù)設(shè)施的升級(jí)和完善。

加快農(nóng)業(yè)“四轉(zhuǎn)變”：推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)從單一向多元轉(zhuǎn)變；推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變；推動(dòng)土地經(jīng)營從分散向規(guī)模轉(zhuǎn)變；推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從粗放耕收向依靠科技轉(zhuǎn)變。

（二）多規(guī)合一，劃定城市控制線

1.梳理生態(tài)空間管控差異，劃定生態(tài)控制線

宿遷市主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃對(duì)城市的空間管控內(nèi)容和管控范圍存在差異。土地利用總體規(guī)劃中禁止建設(shè)區(qū)包含重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，以林地、重要湖泊、河流濕地和水源保護(hù)區(qū)；城市總體規(guī)劃禁止建設(shè)區(qū)包括基本農(nóng)田、河湖水系、水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)中的禁建區(qū)、重要濕地的一級(jí)管控區(qū)；宿遷市主體功能區(qū)規(guī)劃的禁建區(qū)包含國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、重要飲用水水源、重要濕地、清水通道維護(hù)區(qū)。通過各部門共同商討，明確禁建區(qū)的內(nèi)容為生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃中的一級(jí)管控區(qū)，土地利用總體規(guī)劃中確定的基本農(nóng)田。同時(shí)，對(duì)宿遷市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的空間管控范圍進(jìn)行疊加分析，依據(jù)以上明確的管控內(nèi)容，劃定了統(tǒng)一的禁止建設(shè)區(qū)，并要求禁止建設(shè)區(qū)面積不能低于60%的比例，明確管控要求，有效地強(qiáng)化了生態(tài)空間約束，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2.集聚集約土地，劃定城市空間增長邊界線

城市增長邊界控制線是在生態(tài)控制線的基礎(chǔ)上劃定，是針對(duì)城市發(fā)展中的不確定因素，在建設(shè)用地邊界之外劃定一個(gè)彈性空間，其目的是保證城市在不增加建設(shè)用地規(guī)模的情況下，具有一定靈活發(fā)展的可能。目前中心城區(qū)各主體片區(qū)均存在城市規(guī)模擴(kuò)張過快的現(xiàn)象，造成土地利用不集約，城市發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理。城市增長邊界控制線結(jié)合各片區(qū)發(fā)展意愿，對(duì)各片區(qū)的發(fā)展方向做出預(yù)判，劃定初始邊界，并根據(jù)宿遷市城市總體規(guī)劃、宿遷市土地利用總體規(guī)劃，矯正初始邊界，形成最終的城市增長邊界控制線。劃定該條控制線將有效控制城市無序蔓延，引導(dǎo)城市合理發(fā)展，同時(shí)也是為了保證宿遷市土地開發(fā)強(qiáng)度控制在20%以內(nèi)，為建設(shè)生態(tài)宜居城市做好保障。

3.差別化引導(dǎo)，劃定房地產(chǎn)開發(fā)控制線

劃定房地產(chǎn)開發(fā)控制線是宿遷市首次提出的，為了更好地落實(shí)中央提出的供給側(cè)的要求，更加有效地引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，同時(shí)解決城市房地產(chǎn)庫存壓力，在城市增長邊界控制線的基礎(chǔ)上劃定。房地產(chǎn)開發(fā)控制線的劃定是以宿遷市城市總體規(guī)劃提出的人口規(guī)模作為目標(biāo)導(dǎo)向，以中心城區(qū)現(xiàn)狀房地產(chǎn)去庫存壓力大及房地產(chǎn)無特色作為問題導(dǎo)向，最終劃定了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和一般開發(fā)區(qū)域。為了差別化引導(dǎo)宿遷市房地產(chǎn)開發(fā)，規(guī)劃也劃定了一類居住區(qū)和二類居住區(qū)，其中一類居住區(qū)主要集中在生態(tài)資源優(yōu)厚的區(qū)域，要求房地產(chǎn)開發(fā)要低強(qiáng)度、高品質(zhì)、特色化。

（三）啟動(dòng)綠道建設(shè)，引領(lǐng)健康低碳新生活

2016年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《綠道規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，而早在2015年宿遷市就已啟動(dòng)城市綠道規(guī)劃的編制，是較早啟動(dòng)規(guī)劃編制工作的城市之一，并于2017年啟動(dòng)綠道建設(shè)工作。

1.構(gòu)建全域綠道體系

綜合考慮中心城區(qū)的自然、生態(tài)、人文等資源要素，構(gòu)建“三環(huán)、三沿、一軸”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。具體線形選取中，遵循“三因、兩邊、一園”選線方針：“三因”為因地制宜、因形就勢、因陋見巧；“兩邊一園”為水邊，景觀路邊，公園。每條綠道根據(jù)其現(xiàn)狀地形合理設(shè)計(jì)斷面，根據(jù)兩側(cè)用地功能，把綠道定性為三種類型：休憩型綠道，分布于各城區(qū)或景區(qū)，貼近公共活動(dòng)空間，便于日常使用，以提供居民、游客休憩活動(dòng)為主要功能的綠道。城區(qū)綠道基本屬于休憩型綠道；生態(tài)型綠道，依托區(qū)域生態(tài)廊道、大湖大河、防護(hù)林等，起生態(tài)防護(hù)作用的綠道；交通型綠道，依托國道、省道、縣道等交通干線，分擔(dān)慢行交通功能的綠道。交通型綠道也多為區(qū)域綠道。

2.完善綠道服務(wù)體系

綠道服務(wù)體系主要包括驛館、驛站和驛亭。驛館為一級(jí)服務(wù)設(shè)施，間距30 ～ 50公里。建筑面積800～1500平方米。功能方面，驛館提供一般性的餐飲、住宿、機(jī)動(dòng)車停車、車輛租賃、設(shè)備維修、故障救援、綜合信息咨詢等與自行車旅行相關(guān)的綜合性服務(wù)功能，適當(dāng)配置專業(yè)服務(wù)人員值守。建設(shè)方式方面，驛館設(shè)置在城區(qū)及縣城內(nèi)，可結(jié)合設(shè)置城市公交首末站。

驛站為二級(jí)服務(wù)設(shè)施，間距15～30公里。建筑面積約200～300平方米。功能方面，驛站提供日間餐飲、休息、綜合信息咨詢以及自行車租賃、簡單車輛維修等服務(wù)。建設(shè)方式方面，在城區(qū)及縣城內(nèi)，可結(jié)合公交車站設(shè)置，在市域范圍內(nèi)，鼓勵(lì)綠道沿線有條件的農(nóng)戶提供具有鄉(xiāng)土特色的驛站服務(wù)。 驛亭為三級(jí)服務(wù)設(shè)施，間距5～10公里，建筑面積50～200平方米。功能方面，供遮陽休息、飲水、廁所、充電、簡單信息查詢、通話等服務(wù)。驛亭的建設(shè)方應(yīng)靈活處理，可與汽車露營結(jié)合。