新型城鎮(zhèn)化背景下我國(guó)中小城市的發(fā)展目標(biāo)與路徑選擇

文/韓雅青，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

中小城市在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中占有主體地位，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的關(guān)鍵。從廣義上看（包括含鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市轄區(qū)），截至2017年底，中小城市直接影響和輻射的區(qū)域，行政區(qū)面積達(dá)934萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積97.3%；總?cè)丝谶_(dá)11.77億，占全國(guó)總?cè)丝诘?4.67%，中小城市經(jīng)濟(jì)總量達(dá)70.24萬(wàn)億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的70.24%。因此，大力發(fā)展中小城市對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都會(huì)起到非常重要的作用。

1 中小城市在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的戰(zhàn)略地位和意義

1.1 發(fā)展中小城市，可以促進(jìn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和人口分布，推動(dòng)均衡城鎮(zhèn)化，有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡，大城市的資源環(huán)境約束日益趨緊，人口過(guò)度集聚，再加上空間規(guī)劃不合理，城市管理服務(wù)水平不高，導(dǎo)致許多地區(qū)出現(xiàn)了“大城市病”的癥狀。與此同時(shí)，中小城市由于集聚產(chǎn)業(yè)和人口能力不足，人地脫離現(xiàn)象嚴(yán)重；小城鎮(zhèn)數(shù)量雖多，但規(guī)模小、功能弱，造成了資源浪費(fèi)，可見(jiàn)，中小城市的城鎮(zhèn)化潛力并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。發(fā)展中小城市是重構(gòu)城市體系、優(yōu)化我國(guó)城市化空間戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵抓手（王方，2014）。提升中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力，既可以將部分產(chǎn)業(yè)和人口從大城市中疏導(dǎo)出來(lái)，又可以整合小城鎮(zhèn)的資源，做到大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

1.2 發(fā)展中小城市，可以有效降低轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，有利于解決“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而這一核心的關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)移人口市民化。目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到56.1%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為37%，未來(lái)這種差距還有擴(kuò)大的趨勢(shì)，這種差距說(shuō)明部分轉(zhuǎn)移人口并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的市民化，沒(méi)有享有平等的城市服務(wù)，是“半城鎮(zhèn)化”。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)型成為市民的過(guò)程中，需要承擔(dān)其在城市的生活保障成本、住房成本以及自己放棄原有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)性收入的機(jī)會(huì)成本。而這種成本在不同地區(qū)和不同規(guī)模城市之間的差異很大。據(jù)測(cè)算，我國(guó)東、中、西部城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化的人均公共成本分別為17.2萬(wàn)元、10.2萬(wàn)元、和10.4萬(wàn)元。東部地區(qū)由于大城市和特大城市數(shù)量多，市民化公共成本大幅上升。大城市高房?jī)r(jià)增大了農(nóng)民工生活壓力，成為阻礙農(nóng)民工融入城市的重要制約因素。而中小城市房?jī)r(jià)相對(duì)特大城市要低，市民化難度也要遠(yuǎn)低于大城市。因此，發(fā)展中小城市，改善公共資源配置，可以提升中小城市的吸引力，有效降低轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，有利于解決“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。

1.3 發(fā)展中小城市，可以帶動(dòng)脫貧攻堅(jiān)和新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

近年來(lái)，中央政府提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。中小城市與鄉(xiāng)村在各方面的聯(lián)系都很緊密，是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。因此，中小城市的發(fā)展水平和輻射帶動(dòng)能力，直接決定和制約著鄉(xiāng)村的發(fā)展能力和發(fā)展速度。重點(diǎn)發(fā)展中小城市，發(fā)揮對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)，同時(shí)與脫貧攻堅(jiān)和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，有利于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2 當(dāng)前我國(guó)中小城市發(fā)展過(guò)程中存在的一些問(wèn)題

2.1 部分中小城市由于規(guī)劃不合理，盲目追求城市規(guī)模擴(kuò)張和“大而全”的產(chǎn)業(yè)體系, 加重了中小城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

目前很多中小城市的發(fā)展缺乏一定的規(guī)劃，盲目模仿大城市的模式，忽視了自身優(yōu)勢(shì)和特色，造成了土地資源的浪費(fèi)、項(xiàng)目成本過(guò)高等問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了中小城市的進(jìn)一步發(fā)展。我國(guó)中小城市存在著土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，1996年，我國(guó)城鎮(zhèn)面積是1.3萬(wàn)平方公里，到2016年年底，擴(kuò)大到9.4平方公里，增長(zhǎng)了7.2倍；而同期的城鎮(zhèn)人口，僅從3億增加到7.92億，這其中還包含沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)民工群體，可見(jiàn)城市建設(shè)占用土地的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于吸納人口的速度。許多地方陷入了城鎮(zhèn)化的誤區(qū)，追求城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，過(guò)度依賴房地產(chǎn)行業(yè)，忽視產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、城市質(zhì)量的提升和城市軟實(shí)力的建設(shè)。城鎮(zhèn)化不是“房地產(chǎn)化”，產(chǎn)業(yè)集聚才是人口集聚的基礎(chǔ)。很多中小城市產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建不合理，盲目追求“大而全”的產(chǎn)業(yè)體系，或引進(jìn)一些落后產(chǎn)業(yè)，加重城市負(fù)擔(dān)。中小城市的發(fā)展建設(shè)，要認(rèn)準(zhǔn)自己的城市定位，在城市職能上不貪多、不貪全，實(shí)事求是又高瞻遠(yuǎn)矚地確定好自己的發(fā)展目標(biāo)和方向。

2.2 一些中小城市忽略了自身的人文特色和環(huán)境優(yōu)勢(shì)，城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展互相效仿、千篇一律，失去了自身特色，在城市發(fā)展中迷失了方向。

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化向中小城市推進(jìn)，部分開發(fā)商熱衷于噱頭，大搞“羅馬風(fēng)情”、“巴黎印象”等西式風(fēng)格建筑，或又為了“形象工程”去建造脫離實(shí)際的地標(biāo)性建筑和廣場(chǎng)，不僅占用了大量的土地資源，還使城市失去了自身的文化特色，出現(xiàn)“文化沙漠”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不利于城市形象的建立和城市軟實(shí)力的提升，影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和可持續(xù)性。相對(duì)而言，中小城市文化生態(tài)體量小，更脆弱，一個(gè)項(xiàng)目就可能讓一個(gè)小城天翻地覆。因此，大拆大建應(yīng)該更慎重。

2.3 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市建設(shè)的成本分擔(dān)機(jī)制缺失，很多中小城市的政府過(guò)度依賴土地財(cái)政，不利于城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展。

中小城市想要提升人口集聚功能，不僅要通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來(lái)增加就業(yè)機(jī)會(huì)，還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的建設(shè)。在現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，中小城市政府的財(cái)政收入難以承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的高額成本。目前，中小城市政府普遍面臨著財(cái)力與事權(quán)不相匹配的情況。在缺乏成本分擔(dān)機(jī)制的情況下，許多地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政，致使土地價(jià)格不斷攀升，進(jìn)而推高房?jī)r(jià)，無(wú)形中增加了市民化的成本，對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。此外，由于土地財(cái)政基本上屬于“一次性財(cái)政”，以土地抵押為支撐的地方政府融資平臺(tái)已經(jīng)積累了巨額的債務(wù)，土地財(cái)政已成為地方債務(wù)最大的法律風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，不利于城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展。

3 我國(guó)中小城市的發(fā)展目標(biāo)與路徑選擇的思考

在新型城鎮(zhèn)化背景下，中小城市應(yīng)當(dāng)明確把“城市群”作為發(fā)展方向，圍繞中心城市合理分工協(xié)作，加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。在路徑選擇方面，要從自身特色和文化入手，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；堅(jiān)持走綠色低碳的發(fā)展路線，通過(guò)提升人口集聚功能來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的健康可持續(xù)發(fā)展。

3.1 中小城市的發(fā)展必須要和城市群建設(shè)緊密結(jié)合，在完善城市功能的同時(shí)加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)其他城市的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)大中小城市協(xié)同發(fā)展。

城市群是國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中樞，城市群的建設(shè)將是新一輪城鎮(zhèn)化的重要走向?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出，城市群將成為未來(lái)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市群不僅可以發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用，緩解其人口和資源承載壓力，而且還能增強(qiáng)周邊中小城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)大城市和中小城市的協(xié)同共贏發(fā)展。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了京津冀、長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、成渝、珠三角五大國(guó)家級(jí)城市群。未來(lái)，我國(guó)計(jì)劃打造更多的城市群來(lái)惠及更多的城市。在新型城鎮(zhèn)化背景下，中小城市的發(fā)展必須要和城市群建設(shè)緊密結(jié)合，在完善城市功能的同時(shí)加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)其他城市的聯(lián)系，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提升吸引力。

3.2 中小城市的發(fā)展路徑應(yīng)該與大城市區(qū)分開來(lái)，在自身特色和文化上尋找核心競(jìng)爭(zhēng)力，走“專、精、特、新”的特色專業(yè)化道路。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景下，中小城市在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中的作用越來(lái)越重要。與大城市相比，中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平還不高，城鎮(zhèn)綜合功能較弱，存在基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺失等問(wèn)題。因此，中小城市的發(fā)展路徑應(yīng)結(jié)合其自身優(yōu)勢(shì)和特色文化，把所在地區(qū)的歷史文化和精神融入到規(guī)劃建設(shè)、景觀和建筑設(shè)計(jì)之中，將自身優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的動(dòng)力。中小城市的發(fā)展路徑應(yīng)當(dāng)同大城市區(qū)分開來(lái)。大城市注重提升產(chǎn)業(yè)層次和中心功能，逐步向高端化和服務(wù)化方向發(fā)展，中小城市和小城鎮(zhèn)則應(yīng)該走專、精、特、新的特色專業(yè)化道路，最終構(gòu)造一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、互助融合的城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

3.3 中小城市要通過(guò)提升城市條件、建立住房多元化供給體系、完善創(chuàng)業(yè)扶持體系與職業(yè)培訓(xùn)體系來(lái)提升人口聚集功能。

人口集聚是一個(gè)城市發(fā)展的源動(dòng)力，中小城市在自身建設(shè)過(guò)程中的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)人口集聚功能。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中小城市由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)質(zhì)量低、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)人口的吸引作用較小。為了提升人口集聚功能，中小城市必須從多方面入手。第一，中小城市要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)放開戶籍的限制，吸引農(nóng)村地區(qū)的人口向城市轉(zhuǎn)移；第二，中小城市要想真正實(shí)現(xiàn)人口集聚，就必須解決轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題。要過(guò)土地制度和財(cái)稅體制改革，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，完善保障房制度，建立起覆蓋不同收入群體的城鎮(zhèn)住房多元化供給體系。第三，產(chǎn)業(yè)集聚所帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)能夠不斷地吸引人口集聚。中小城市要把握好東部大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，不斷完善創(chuàng)業(yè)扶持體系與職業(yè)培訓(xùn)體系，幫助轉(zhuǎn)移人口更好融入城市。