PPP模式下工程咨詢企業(yè)的發(fā)展探討

顧文君

上海濟邦投資咨詢有限公司 上海 201600

1 PPP模式概述

1.1 我國PPP模式的定義

《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）對PPP模式做出如下定義：“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化?！薄痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委令〔2015〕第25號）也對我國的PPP模式做出解釋：“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”[1]。

1.2 PPP 模式的分類

國際上對于PPP并沒有一致的分類，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中明確提出了六種PPP項目運作方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設(shè)-運營-移交（BOT）和建設(shè)-擁有-運營（BOO）。實際上，PPP項目的運作方式遠不止上述六種，國內(nèi)外PPP實踐中應(yīng)用比較普遍的運作方式至少還包括：租賃-運營-移交（LOT）、租賃-改建-運營-移交（LROT）、區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）、設(shè)計-建造-融資-運營-移交（DBFOT）等。但建設(shè)-移交（BT）等僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的模式則不適宜我國的PPP模式。（《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號））

1.3 PPP 模式的本質(zhì)

PPP模式是與傳統(tǒng)政府提供模式相對應(yīng)的一種替代性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的交付方式，即一種新型的公共供給方式。PPP模式在公共部門和私人部門之間形成一種合作關(guān)系，通過最優(yōu)風險分配和長期履約，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效果（產(chǎn)出績效導(dǎo)向）和效率（全生命周期成本導(dǎo)向）。PPP模式可以在一定程度上彌補公共部門和私人部門的不足，避免“市場失靈”和“政府失靈”，但不能為項目提供超越經(jīng)濟規(guī)律的解決路徑。

2 PPP模式下工程咨詢企業(yè)發(fā)展環(huán)境

2.1 市場環(huán)境和項目模式變化

隨著新預(yù)算法、國發(fā)43號文、財金76號文、國辦發(fā)42號文等政策的實施，通過限制舉債主體、明確舉債方式，推廣使用PPP模式等修明渠、堵暗道的方式，控制和化解地方政府性債務(wù)風險。PPP模式經(jīng)過發(fā)展，目前的項目體量較傳統(tǒng)項目有明顯的增長，多個子項目打包的情況較為普遍，傳統(tǒng)項目數(shù)量明顯減少。項目打包操作深受地方政府青睞，一定程度上是由于這種操作方式能形成規(guī)模效應(yīng)，降低投資成本和運營維護成本，還能引導(dǎo)市場形成優(yōu)勢組合，為項目落地創(chuàng)造條件。而最重要的原因則是能有效節(jié)省時間，減少操作成本，提高區(qū)域內(nèi)PPP項目落地效率，加快項目建設(shè)進度。

2.2 參與PPP項目的服務(wù)內(nèi)容

PPP項目包含識別、準備、采購、執(zhí)行、移交五個階段，除了諸如可行性研究、造價、項目采購、項目管理、監(jiān)理等基本建設(shè)程序涉及的業(yè)務(wù)外，PPP項目同時包含物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案（含財務(wù)測算）、合同體系等。

近年，工程咨詢提出了PPP項目全生命周期的業(yè)務(wù)發(fā)展理念。PPP項目全生命周期咨詢具有咨詢服務(wù)領(lǐng)域廣、周期長、委托要求高、專業(yè)難度大等特點，咨詢團隊需具有熟悉工程、造價、財務(wù)、稅務(wù)、投融資、評估、法律、采購及項目管理的專業(yè)人才組成。必須從項目的風險分配、運作方式、回報機制、投融資結(jié)構(gòu)、合同體系、核心邊界條件、財務(wù)測算、采購等多方面進行綜合考慮，工程咨詢企業(yè)參與全生命周期業(yè)務(wù)面臨巨大挑戰(zhàn)。

3 PPP模式下工程咨詢企業(yè)的發(fā)展對策

3.1 提高工程咨詢業(yè)務(wù)能力，促進轉(zhuǎn)型升級

隨著資質(zhì)資格管理向信用評價管理轉(zhuǎn)變，工程咨詢、招標代理資質(zhì)取消，資信、品牌、業(yè)績將逐漸成為企業(yè)的核心競爭力。目前作為交易顧問的PPP咨詢業(yè)務(wù)主要包含物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案（含財務(wù)測算）、項目采購、合同體系等，咨詢機構(gòu)也正打破專業(yè)界限和行業(yè)限制，向綜合資詢服務(wù)商轉(zhuǎn)型。招標代理資質(zhì)的取消使得會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所及其他機構(gòu)的優(yōu)勢進一步提升。因此，工程咨詢企業(yè)需在財務(wù)、稅務(wù)、法律方面補足，通過成立PPP部門配備專業(yè)技術(shù)人員從事PPP咨詢業(yè)務(wù)。

此外，由于PPP項目投融資模式的復(fù)雜性以及交易階段諸多邊界條件的不確定性及不可預(yù)估性，政策研究、風險評估及分配、合規(guī)性分析、市場測試、溝通談判成了促成項目交易不可或缺的環(huán)節(jié)。這些咨詢服務(wù)都需要專業(yè)技術(shù)的支撐，通過相關(guān)信息的收集、專業(yè)知識的積累以及項目經(jīng)驗的沉淀，為交易各方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3.2 縱深推進業(yè)務(wù)內(nèi)容，延伸服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈

PPP項目全生命周期咨詢是PPP咨詢的未來發(fā)展方向。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心公布的PPP2018年報數(shù)據(jù)顯示，截止2018年12月末，綜合信息平臺管理庫項目累計8654個、投資額為13．2萬億元。庫里已有大量項目進入（或即將進入）執(zhí)行階段。從項目全生命周期來看，項目執(zhí)行階段是持續(xù)時間最長的階段，工程咨詢企業(yè)在建設(shè)期可提供的服務(wù)包括：協(xié)助進行項目公司治理模式策劃；協(xié)助完成項目開工前的報批報建手續(xù)；開展施工過程項目管理工作；開展造價控制、資金監(jiān)管工作；協(xié)助開展建設(shè)期績效考核工作等。項目運營期可提供的服務(wù)包括但不限于：協(xié)助開展項目運營成本監(jiān)控、績效考核工作；對項目公司提出的調(diào)價及付費申請進行審核；開展項目中期評估；開展項目履約管理、修約等。上述服務(wù)內(nèi)容的服務(wù)對象包括政府方和項目公司，根據(jù)不同的委托主體及委托目的，決定咨詢機構(gòu)開展咨詢服務(wù)的方向與內(nèi)容。工程咨詢公司不僅要發(fā)揮自身主營業(yè)務(wù)之所長，更需要完善PPP項目全生命周期咨詢產(chǎn)業(yè)鏈上關(guān)鍵環(huán)節(jié)的服務(wù)，以完善交易環(huán)節(jié)之后的一系列咨詢服務(wù)。

3.3 PPP項目績效考核

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）指出：對于通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的新項目不予入庫。

《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）再次強調(diào)：規(guī)范的PPP項目應(yīng)當建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。

10號文對PPP項目按效付費的掛鉤原則提出了更高的標準，不論新建還是存量項目，不論建設(shè)還是運營，均應(yīng)以實現(xiàn)符合合同要求的產(chǎn)出績效為最終目標，實質(zhì)性大幅提高了社會資本產(chǎn)出績效不達標的成本，并“點名”實務(wù)中各方通過降低考核標準、鎖定及降低政府支出責任的亂象，為政府和社會資本履約提供根本性保障。

從發(fā)文的趨勢可以看出，績效考核在PPP項目中將愈發(fā)重要?？冃Э己松婕癙PP項目執(zhí)行階段（建設(shè)期、運營期）和移交階段，貫穿于項目預(yù)算資金申報、審核、執(zhí)行、決算等全過程，是實現(xiàn)項目資金預(yù)算動態(tài)管理的重要措施。每一個落地的項目每年至少進行一次績效考核。隨著本輪PPP項目逐漸進入運營期，政府方聘請第三方績效考核服務(wù)機構(gòu)的需求愈發(fā)強烈，根據(jù)中國政府采購網(wǎng)相關(guān)資料顯示，已有多個項目完成第三方績效考核機構(gòu)的采購。

PPP項目第三方績效考核尚處于起步階段，工程咨詢企業(yè)應(yīng)把握自身在細分領(lǐng)域的優(yōu)勢，搶占績效考核高地。

4 工程咨詢企業(yè)未來發(fā)展方向

隨著中國投資體制的改革和PPP模式在國內(nèi)開始廣泛應(yīng)用，中國工程咨詢企業(yè)正面臨新的發(fā)展機遇和嚴峻挑戰(zhàn)。面對業(yè)主方需求的改變，工程咨詢越來越表現(xiàn)出一體化、集成化的需求，同時更呈現(xiàn)出專業(yè)化、精細化的需求。隨著資質(zhì)逐步取消，傳統(tǒng)保護區(qū)逐步被打破，過去的條塊分割逐步被打破，競爭格局更新周期加快，不但是企業(yè)在重新洗牌，某種程度而言更是從業(yè)人員在重新洗牌。

PPP項目服務(wù)領(lǐng)域廣、項目周期長、專業(yè)集成化程度高，工程咨詢企業(yè)專注細分市場，長期耕耘，持續(xù)提升咨詢理念、標準、方法和手段，打造全方位超越競爭對手的服務(wù)能力，是企業(yè)發(fā)展策略之一。