鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境與對(duì)策研究

文/董彥平，河南省上蔡縣財(cái)政局華陂財(cái)政所

當(dāng)今時(shí)代，我國(guó)大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負(fù)債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債問(wèn)題有很多原因?qū)е拢热鐕?guó)家財(cái)政政策，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，多年累積的債務(wù)，地方財(cái)政管理的混亂，人為的財(cái)政損失。這些導(dǎo)致債務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)，而且經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年累月的積累，負(fù)擔(dān)將越來(lái)越重，將長(zhǎng)久的影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為中國(guó)社會(huì)的弊病。因此要對(duì)癥下藥，研究問(wèn)題，解決問(wèn)題。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出

1994年，進(jìn)行了分稅制改革，將財(cái)稅收入劃分為國(guó)稅、地稅和中央地方共享稅。分稅制改革造成地方財(cái)政收入的減少。因?yàn)榈谝唬瑖?guó)稅征收稅種種類少，但金額大，地稅征收的種類繁雜，但金額小。這就導(dǎo)致地稅征收時(shí)需要的人力物力財(cái)力比國(guó)稅征收時(shí)多；第二共享稅地稅和國(guó)稅所占的比例也不同，國(guó)稅共享比例大于地稅。另外，農(nóng)村稅費(fèi)改革也影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，2006年，我國(guó)徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，所以農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的大部分。據(jù)調(diào)查，取消農(nóng)業(yè)稅后，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少了20%～30%，這更加加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基數(shù)大，需要的財(cái)政也多，94年雖然將國(guó)稅和地稅明確規(guī)定，但中央和地方承擔(dān)的事權(quán)卻沒有明確的界定，造成上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)的后果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)，財(cái)政勢(shì)必出現(xiàn)問(wèn)題。另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越迫切，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的貧乏無(wú)法提供更多的公共服務(wù)，也影響政府的形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和官員腐敗問(wèn)題也造成財(cái)政支出的龐大，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供養(yǎng)人員的十分龐大，又因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，造成了一定的資金浪費(fèi)。綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出。

1.2 公共服務(wù)的供給不足

公共服務(wù)包括教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等，分稅制和取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)府沒有能力提供必要的公眾服務(wù)，因此為了政績(jī)或基本的支出，政府通過(guò)各種金融手段來(lái)調(diào)節(jié)財(cái)政赤字，如銀行貸款，高額的利息使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)年背負(fù)債務(wù)。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，民眾對(duì)美好生活的需求越來(lái)越迫切，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，發(fā)展就意味著加大財(cái)政支出，最終造成嚴(yán)重的財(cái)政赤字，進(jìn)入惡性循環(huán)。

1.3 轉(zhuǎn)移支付制度不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢地區(qū)，經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源少，極端貧困的地區(qū)要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付維持財(cái)政，防止破產(chǎn)。但當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付制度的法制化、透明化和科學(xué)化還不夠成熟，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付被層層剝離，很難保證中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的各級(jí)政府截留，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入之一就存在不確定性，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的平穩(wěn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成壞的影響。

1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)出售土地產(chǎn)權(quán)的無(wú)法長(zhǎng)期彌補(bǔ)財(cái)政赤字

出售土地產(chǎn)權(quán)緩解財(cái)政壓力是被逼無(wú)奈，據(jù)統(tǒng)計(jì)，出讓土地產(chǎn)權(quán)收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入比例從2001年的16.6%上升到2010年的76.6%，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。但出讓土地產(chǎn)權(quán)并非長(zhǎng)宜之計(jì)，土地財(cái)政實(shí)際是預(yù)支未來(lái)收益，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財(cái)政收入單一的風(fēng)險(xiǎn)，這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

2 解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的對(duì)策

2.1 財(cái)政開源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境一部分原因是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的不足，那么就必須改變?cè)斐韶?cái)政收入不足的財(cái)政政策。應(yīng)該將變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅種分為主體稅和支柱稅。將范圍廣，收入穩(wěn)定，流動(dòng)性小的定為主體稅種，在取消農(nóng)業(yè)稅的情況下，增加新的稅種，如建立資源稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅組合成的復(fù)合稅，擴(kuò)大稅源。另外，調(diào)節(jié)中央和地方的共享稅比例，適當(dāng)擴(kuò)大地方的收稅比例，促進(jìn)地方財(cái)政的良性發(fā)展。要利用農(nóng)村資源，開發(fā)農(nóng)村資源，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政收入才會(huì)增加，科學(xué)的經(jīng)濟(jì)政策，勢(shì)必促使財(cái)政的科學(xué)運(yùn)行。

2.2 財(cái)政節(jié)流

明確劃分各級(jí)政府的支出內(nèi)容，減輕基層財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。要科學(xué)的設(shè)置基層的政府機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)高素質(zhì)的公職人才。避免機(jī)構(gòu)和人員的冗多，造成財(cái)政資源浪費(fèi)。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的審計(jì)工作，反對(duì)“政績(jī)”工程，將錢花在門面上，造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，切勿打腫臉充胖子。要計(jì)劃和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的用途，確保錢用到對(duì)的地方。建立完善的監(jiān)督制度，嚴(yán)厲打擊貪污腐敗，將政府負(fù)債規(guī)模作為政績(jī)考核的方式，將財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，提高財(cái)政使用的效率，使財(cái)政發(fā)揮最大的作用。

2.3 財(cái)政引流

加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展緩慢，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。落后的經(jīng)濟(jì)與公共需求的矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政陷入惡性循環(huán)。因此加大對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有助于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，刺激農(nóng)村市場(chǎng)，增加收入，增加稅收，加快了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展健康有序。

2.4 財(cái)政除舊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一大負(fù)擔(dān)，債務(wù)的長(zhǎng)年累積壓垮了政府，嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此要努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)問(wèn)題。第一，通過(guò)發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定財(cái)政收入，解決政務(wù)債務(wù)問(wèn)題。第二，要“量入為出，適度消費(fèi)”有科學(xué)有計(jì)劃的規(guī)劃財(cái)政。第三，盡快解決多年的債務(wù)，清算陳賬，合理規(guī)劃未來(lái)。要合理的進(jìn)行財(cái)政支付轉(zhuǎn)移，為地方財(cái)政分憂。

3 小結(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政問(wèn)題，有助于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。及時(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境，加大財(cái)政政策的改革，可以保證我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題是長(zhǎng)期形成的，要有耐心和決心解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。盡管解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題需要時(shí)間內(nèi)，但是如果科學(xué)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，解決只是時(shí)間問(wèn)題。