菱溪水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實踐探討

曾翠蓉

（福建省泉州市水利局，福建 泉州 362000）

在我國，農(nóng)業(yè)用水是第一大戶，占總用水量的60%以上。在水資源十分緊缺的同時，農(nóng)業(yè)水資源利用效率不高，粗放，浪費用水問題普遍存在，農(nóng)業(yè)灌溉有效利用系數(shù)低于世界先進(jìn)水平0.7～0.8。面對此問題，我國節(jié)水潛力巨大，除加快升級水利基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)水價綜合改革成了重要的突破口，2016年1月國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，為今后一個時期的農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作提供了基本遵循。本文主要對菱溪水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革與實踐進(jìn)行分析。

1 灌區(qū)概況

菱溪水庫灌區(qū)位于福建省泉港區(qū)南部及惠安縣東北部，建于上世紀(jì)七十年代，灌區(qū)分布于菱溪水庫下游菱溪兩岸，是泉州市糧食主產(chǎn)地區(qū)之一，也是糧食增產(chǎn)潛力較大的重點區(qū)域，設(shè)計灌溉面積5.16萬畝，有效灌溉面積4.44萬畝，水源以菱溪水庫為主、其他小型水庫及山塘等為輔，統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的中型灌區(qū)。根據(jù)行政劃分泉港片區(qū)和惠安片區(qū)，其中泉港片區(qū)設(shè)計灌溉面積為1.84萬畝，灌區(qū)干渠道總長32.8 km，襯砌長26.4 km，防滲率約80%，灌區(qū)受益范圍在泉港境內(nèi)有涂嶺鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn)、總?cè)丝?0.5萬多人，主要種植作物為谷類、薯類、豆類、花生等。

2 菱溪水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)狀及存在問題

（1）泉港區(qū)水資源缺乏，當(dāng)?shù)鼐用駥τ谒畽?quán)觀念、意識較為薄弱、農(nóng)田串灌、漫灌現(xiàn)象普遍，渠末棄水普遍，易產(chǎn)生農(nóng)藥化肥污染，不利于用水總量控制和水資源管理。

（2）菱溪水庫灌區(qū)內(nèi)灌水方式繁多，渠灌、滴灌、噴灌、微噴灌均有涉及，其中渠灌為灌區(qū)主要灌溉方式，灌區(qū)內(nèi)渠道多建設(shè)于上世紀(jì)七十年代，受當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件限制，渠道防滲性較差，泉港區(qū)人民政府多次對灌區(qū)渠道展開修復(fù)工作，灌溉水利用系數(shù)從0.56提高至0.6，但由于歷史原因，灌區(qū)缺乏精確的量水設(shè)施，無法進(jìn)行計量收費及用水定額管理，目前尚未征收水費。

（3）工程運行管理方面，基層水利管理單位的水利專業(yè)技術(shù)人才較匱乏，工作站工作人員偏少，長效管護(hù)機制尚未建立。故此，推行農(nóng)業(yè)水價改革工作勢在必行。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點內(nèi)容

3.1 灌區(qū)計量設(shè)置及量水設(shè)施選擇

計量設(shè)施的完善是水價改革的第一步，落實農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實施限額管理和計量收費，水價機制、獎補機制。因此，因地制宜，靈活采用“簡便節(jié)約、公開透明、群眾接受”的測水量水方式和方法，配套必要的量水設(shè)施尤為關(guān)鍵。

（1）本次擬在灌區(qū)渠道設(shè)置量水堰。各村用水戶計量點統(tǒng)一設(shè)在渠道進(jìn)口，作為用水戶的計量設(shè)施，以此為計量點的水量作為向農(nóng)戶收取水費的依據(jù)，今后逐步在農(nóng)渠出口設(shè)置便攜式量水堰進(jìn)行定期量水，實現(xiàn)計量到戶，減少用水戶之間的糾紛和水價負(fù)擔(dān)。

（2）本次水價改革量水設(shè)施布置點多在山間，測量斷面規(guī)整，水質(zhì)較好，國內(nèi)常見量水設(shè)施主要以浮球液位計、超聲波流量計、雷達(dá)液位計為主，各液位計優(yōu)缺點見表1。

表1 量水設(shè)置比選

根據(jù)各量水儀器優(yōu)缺點，綜合考慮設(shè)備價格，測量環(huán)境等因素，本次菱溪灌區(qū)水價改革量水設(shè)施將選用超聲波流量計進(jìn)行水量測量。

3.2 確定水權(quán)

3.2.1 農(nóng)業(yè)用水總量控制及水權(quán)分配

根據(jù)福建省水利廳發(fā)布的《2017年福建省水資源公報》查得，2017年泉港區(qū)全區(qū)用水總量為1.599億m3，其中農(nóng)業(yè)用水量為0.521億m3，占總用水量的1/3，泉港區(qū)有效灌溉面積約為5.11萬畝，本次水價改革面積約為1.5萬畝，用水總量為0.153億m3。在農(nóng)業(yè)用水總量控制的基礎(chǔ)上，以農(nóng)民用水戶協(xié)會或行政村為用水單位來確定分配水權(quán)。由泉港區(qū)人民政府發(fā)文，將水權(quán)劃分到本次項目改革的各用水單位。

3.2.2 用水定額確定

參照福建省《行業(yè)用水定額》（DB35/T 772－2013）中的有關(guān)作物用水定額，按農(nóng)作物的類別、供水保證率、灌溉方式、灌溉系數(shù)等制定用水定額，并根據(jù)種植結(jié)構(gòu)變化適時調(diào)整。逐步推行“定額供水、計量收費、先（交）費后（供）水、階梯計價、節(jié)獎超罰”的高效節(jié)水農(nóng)業(yè)水價模式。為保證定額可執(zhí)行性，本次用水定額制定采用平水年（P=50%）計算，如遇枯水年P(guān)=75%、P=90%等特殊年份，應(yīng)采用對應(yīng)頻率定額重新測算，并根據(jù)實際情況在合理范圍內(nèi)做適當(dāng)調(diào)整，以保證灌溉定額的合理性。計算成果見表2。

表2 泉港區(qū)農(nóng)作物用水定額（P=50%)

根據(jù)泉港區(qū)今年作物種植情況，主要種植早稻、晚稻、甘薯、蔬菜、花生、大豆等作物，其復(fù)種指數(shù)為160.71%。根據(jù)福建省《行業(yè)用水定額》中P=50%保證率年用水定額分析計算得農(nóng)作物綜合凈定額為282.34 m3/（畝·年）。至2016年底泉港區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.56，本次計算灌區(qū)管理水平修正系數(shù)K值取1，計算得P=50%保證率下農(nóng)田灌溉毛定額504.18 m3/(畝·年)。

3.2.3 水價形成機制

農(nóng)業(yè)水價形成機制包括價格管理權(quán)限、價格形成機理和價格調(diào)控方式，關(guān)鍵是要形成政府與農(nóng)民合理分擔(dān)供水成本的機制，即處理好成本、價格和補貼的關(guān)系，這是水價改革的關(guān)鍵。通過價格杠桿和財政補貼“兩手發(fā)力”促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田水利工程良性運行。

（1）現(xiàn)狀水價

由于菱溪灌區(qū)內(nèi)無國家骨干工程，水價改革參照菱溪灌區(qū)內(nèi)水利設(shè)施管理和維護(hù)費用的核定。灌區(qū)灌溉運行維護(hù)費=灌區(qū)水利工程日常維修養(yǎng)護(hù)費+灌區(qū)水利工程人工費+灌區(qū)水利工程公用費用。

其中，①灌區(qū)水利工程日常維修養(yǎng)護(hù)費：由水利工程管護(hù)中心進(jìn)行管護(hù)，考慮項目區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施數(shù)量多、分布散、山區(qū)多等實際情況，參考其他縣市的專業(yè)化管護(hù)機構(gòu)的維修養(yǎng)護(hù)費用，項目區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施費用暫按40萬元/年計，包括菱溪灌區(qū)范圍內(nèi)渠道、攔水壩等各項水利設(shè)施維護(hù)費用。②灌區(qū)水利工程人工費：根據(jù)《農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點末級渠系水價測算導(dǎo)則（試行）》，農(nóng)民用水合作組織的日常管理人員原則上應(yīng)控制在5人以下，根據(jù)各機構(gòu)管護(hù)范圍制定合理人工費用，各管護(hù)機構(gòu)人員工薪配置，合計4.22萬元。③灌區(qū)水利工程公用費用：公用費用主要是由管理單位的日常開支組成，根據(jù)村委會，大約為0.3萬元，本次共涉及村委會共12個，公用費用為3.6萬元。根據(jù)2017年泉港區(qū)人民政府發(fā)布的《泉港區(qū)發(fā)展和改革局關(guān)于農(nóng)業(yè)水價有關(guān)問題的通知（試行）》文件指示，泉港區(qū)運行維護(hù)水價收費指標(biāo)為：糧食作物用水水價為0.025元/m3，經(jīng)濟(jì)作物用水水價為0.03元/m3。

本次測算運行維護(hù)水價計算結(jié)果與該文件指示相近，故泉港區(qū)運行維護(hù)水價為0.031元/m3較為合理。

（2）成本水價

運營成本中需考慮農(nóng)田水利設(shè)施的折舊費。固定資產(chǎn)凈殘率渠4%，折舊年限為20年，基本折舊率為固定資產(chǎn)的4.8%。末級渠系成本水價=（末級渠系運行維護(hù)費用+折舊費）/終端用水量，見表3。

表3 灌區(qū)成本水價測算

（3）執(zhí)行水價

為保證改革的順利推進(jìn)在確定執(zhí)行水價前需對農(nóng)戶的承受能力進(jìn)行測算。農(nóng)戶承受能力測算，是按照水費占畝均產(chǎn)值V的比例R（取5%～8%）計算值，以及水費占畝均純收益B的比例r（取10%～13%）的計算值，取兩者計算出的最小值來測算農(nóng)民水費承受能力，單位為元/畝。計算公式如下：

式中：V為畝均產(chǎn)值，元；R為水費占畝均產(chǎn)值的比例，元/畝；B為畝均純收益，元；r為水費占畝均收益的比例，元/畝。

核算農(nóng)民水費承受能力見表4。

表4 不同作物農(nóng)戶水費承受能力分析

由表4可知，渠系成本水價低于農(nóng)戶水費承受能力，但考慮農(nóng)戶對于改革的接受程度，改革初期暫不執(zhí)行成本水價，暫以運行維護(hù)水價作為收費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。故此，由末級渠系計算的運行維護(hù)水價是可以作為本次改革的執(zhí)行水價的，隨著改革的進(jìn)行慢慢向成本水價推進(jìn)。為減少不必要的水權(quán)糾紛，水價由當(dāng)?shù)卮逦瘯魇?，在?jīng)過核對確認(rèn)無誤后統(tǒng)一上交。

3.3 建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制和節(jié)水獎勵機制

建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制是用經(jīng)濟(jì)的手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。按照中央相關(guān)政策的指示[1]，定額內(nèi)用水不增加負(fù)擔(dān)，超定額用水不予補助，重點對節(jié)約用水的種糧農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、不同規(guī)模的農(nóng)民用水戶進(jìn)行補助，激勵農(nóng)民節(jié)水，鼓勵農(nóng)民種糧，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收。以此貫徹“節(jié)水優(yōu)先”和保障糧食安全；同時，補助的環(huán)節(jié)是工程運行維護(hù)費用，以保障工程良性運行。旨在通過建立這種激勵機制，充分調(diào)動地方各級政府、農(nóng)民用水改革的積極性。

4 改革實施措施

為扎實推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，泉港區(qū)農(nóng)水局專門成立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由泉港區(qū)發(fā)展和改革局牽頭，組建農(nóng)業(yè)水價綜合改革聯(lián)席會議制度，加大工作力度，共同研究確定農(nóng)業(yè)水價綜合改革方向，為推動農(nóng)業(yè)水價改革工作提供了政策和制度保障。

4.1 用水管理到位

推動實行農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機制，加強農(nóng)業(yè)用水管理、農(nóng)田水利工程維修管護(hù)的制度建設(shè)。以強化終端用水自治管理為重點，在原有管理模式的基礎(chǔ)上，以“村集體+水管員+用水戶”三者共同協(xié)作的行政村用水管理小組作為末級渠系用水管理的主體。健全相關(guān)管理制度，明確管理小組成員職責(zé)與分工，有效提升了末級渠系終端用水管理的能力。

4.2 加強改革宣傳，推廣節(jié)水技術(shù)

農(nóng)業(yè)水價改革牽扯面廣、任務(wù)繁重，需深入基層、深入群眾，切實加大改革的培訓(xùn)、宣傳工作力度，積極開展農(nóng)業(yè)水價綜合試點宣傳報道，為推進(jìn)水價綜合改革創(chuàng)造良好社會環(huán)境，保障水價綜合改革平穩(wěn)順利實施，充分利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，宣傳泉港區(qū)水資源形勢和農(nóng)業(yè)水價綜合改革的緊迫性和重要意義，形成廣泛支持、關(guān)心、參與改革的良好氛圍。加強培訓(xùn)，切實提高農(nóng)民科學(xué)用水的水平，逐步增強水價綜合改革工作人員的業(yè)務(wù)能力。

4.3 建立考核機制，確保改革成效

泉港區(qū)人民政府應(yīng)建立改革績效考核獎勵機制，確保改革穩(wěn)步實施。不定期對菱溪灌區(qū)進(jìn)行督促、檢查和指導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)和協(xié)調(diào)解決存在的問題，切實把推進(jìn)改革落到實處。切實發(fā)揮績效考核的評價、約束、激勵作用，確保改革措施落實到位，全面完成改革任務(wù)。

5 結(jié)語

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項制度的變革。這項改革具有地域性，需要良好的條件和環(huán)境、足夠的時間和內(nèi)生動力，更需要各方配合和農(nóng)民用水戶的理解和支持，否則改革可能流于形式。因此，需要加強多方的調(diào)查研究，積累改革試點經(jīng)驗并謹(jǐn)慎論證、大膽創(chuàng)新，釋放“以點帶面”能動性，推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革進(jìn)程。