黨加強組織和領導制度建設的歷史及啟示

文_張?zhí)?/p>

十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要堅持和完善黨的領導制度體系。其中，特別重要的是，要健全維護黨的集中統(tǒng)一的組織制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密體系。那么，今后做好這方面的工作，有必要梳理黨加強組織制度和領導制度建設的歷史，以從中獲得啟示。

從二大開始，中國共產黨正式加入共產國際，其后在組織問題上一直受到共產國際的嚴重干預。特別是在中共六屆四中全會上，共產國際米夫把資歷尚淺的王明推向了中共中央主要領導崗位。江西時期，博古主持的中央積極推行王明的“左”傾錯誤路線，從而給黨的事業(yè)造成了嚴重損失，迫使紅軍不得不進行長征?？箲?zhàn)開始后，王明又回到國內，在其主持中央長江局期間，依仗共產國際的支持，無視組織紀律，對延安的中共中央經(jīng)常發(fā)號施令，并推行了一條錯誤的抗戰(zhàn)路線。好在共產國際得知這些情況后，最終決定中國共產黨以毛澤東為首解決問題。在這樣的情況下，1938年9月，中共中央召開了六屆六中全會。會上，共產國際的決定受到了與會人員的一致贊成，紛紛表示擁護毛澤東成為黨的領袖，從而使王明的錯誤路線在組織上得以終止，毛澤東的正確路線在組織上得以確立。

毛澤東在會上作了《論新階段》的報告，第一次明確提出了馬克思主義中國化的重要命題。正是在這樣一種組織變動和理論語境下，張聞天在會上作了《關于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線與黨的組織問題》的報告，其中指出：“組織任務要服從政治任務，政治任務要靠組織工作來保證。兩者的關系中，政治路線是起指導作用的。政治路線不正確，組織路線也不會正確。”組織工作，包含組織形式、工作方法等?！榜R克思主義的原則、方法是國際性的，但我們是在中國做組織工作，一定要考慮到中國政治、經(jīng)濟、文化、思想、民族習慣、道德的特點，并正確認識這些特點，再來決定我們的斗爭形式、組織形式、工作方法。我們要的是國際主義的內容，民族的形式，我們要使組織工作中國化，否則我們就不是中國的共產黨員?！?/p>

實現(xiàn)組織工作中國化，也就意味著中國共產黨的組織工作可以不再受共產國際的干預，也就意味著真正了解中國革命實際情況的同志可以走上中央領導崗位，所以這也就真正意味著黨走上了獨立自主的發(fā)展道路。為加強以毛澤東為首的黨中央的集中領導，全會第一次確立了“四個服從”的組織原則：個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央。自此，黨內的組織觀念、核心意識和工作流程發(fā)生了前所未有的變化。但是，在領導制度設置上還存在上下不統(tǒng)一、左右不協(xié)調的情況。

整風開始以后，思想改造的同時，也伴隨著組織和領導制度的調整，整風結束時，這一任務也完成了。所謂“組織工作中國化”，從實際做的來看，主要就是建立中國共產黨自己的組織形式、系統(tǒng)和領導核心。其實，這也是當時增強戰(zhàn)斗力的需要?？谷諔?zhàn)爭時期，就地域說，各根據(jù)地比較分散，而往往又很難聯(lián)系；就工作領域說，黨政軍民各有范圍，互不統(tǒng)屬。事實上常常造成各自為政的局面，這也就是毛澤東所說的山頭主義、宗派主義的表現(xiàn)。因此，改變這種情況是整風的應有之義。

中共六屆六中全會舊址

1942年8月29日，中共中央頒發(fā)了《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，其中規(guī)定：“根據(jù)地的統(tǒng)一與一元化，應當表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領導一切的黨的委員會，因此，確定中央代表機關及各級黨委為各地區(qū)的最高領導機關，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領導?！边@就是說，黨組織是各根據(jù)地的最高領導機構。為明確這個《決定》的要求，中共中央于1942年12月1日又發(fā)出了《中央關于建立各級領導核心的指示》，規(guī)定在軍區(qū)、分區(qū)兩級建立領導核心，只留三個主要負責人，分負黨委、政府、軍隊責任，其中一人為書記，是領導核心。該《指示》要求“每一軍區(qū)每一分區(qū)必須承認一個比較優(yōu)秀一點的同志為領導中心，不應誰不服誰，鬧到群龍無首”。這在一元化領導體制上又邁進了一步：率先實現(xiàn)了地方上的集中統(tǒng)一領導，為貫徹落實黨中央的決策部署提供了組織人事和領導制度上的保證。

在各地領導機構調整的基礎上，中央機構也進行了調整和改革。1943年3月16—20日，中央政治局召開會議通過了《關于中央機構調整及精簡的決定》。該《決定》主要包括兩個方面：一是關于政治局的權責，規(guī)定“在兩次中央全會之間，中央政治局擔負領導整個黨工作的責任，有權決定一切重大問題。政治局推定毛澤東同志為主席”。二是關于書記處的權責和改組。規(guī)定“書記處是根據(jù)政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機關，它在組織上服從政治局，但在政治局方針下有權處理和決定一切日常性質的問題”。書記處由毛澤東、劉少奇、任弼時三人組成，毛澤東為主席。書記處會議由主席召集，所討論的問題，“主席有最后決定之權”。毛澤東說，整風的目的之一就是改造中央，至此，可以說就已完成了改造中央領導核心的工作。毛澤東在組織上成為實至名歸或名副其實的全黨的領袖。1943年5月，共產國際宣告解散，從而使中國共產黨在組織上實現(xiàn)了完全獨立。

不難發(fā)現(xiàn)，緣于國內國際種種因素，黨在整風期間，進行了自下而上的領導機構的調整，建立了一個自上而下的一元化領導體制，從而形成了具有中國特色的組織形式、組織系統(tǒng)和領導制度，實現(xiàn)了“組織工作中國化”。這樣一種領導制度最大的優(yōu)點就是戰(zhàn)斗力強和效率高，可以高度集中全黨的力量，特別是在戰(zhàn)爭或非常時期，它的優(yōu)點是無與倫比的。

新中國成立以后，黨面臨的問題日益增多，工作領域更加廣泛，為更好地實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領導，毛澤東和黨中央又先后推出了一些新的舉措。1953年，中共中央通過了關于加強對于政府工作領導的決定，把政務院各部委分成六個黨組小組，直接受中央領導。1958年6月10日，中央又發(fā)出《關于成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，規(guī)定：大政方針在政治局，具體部署在書記處，只有一個政治設計院，沒有兩個政治設計院。大政方針和具體部署，都是一元化。1973年12月，毛澤東在主持召開的政治局會議上強調：“政治局是管全部的，黨政軍民學、東西南北中?！北M管“文革”時期，地方上出現(xiàn)過“踢開黨委鬧革命”的混亂和失序，但是黨中央的集中統(tǒng)一領導并沒有動搖過。

改革開放以后，為發(fā)揚民主，避免一元化領導帶來的弊端，我國曾探索和試行黨政分開，并修改、規(guī)范和制定了一系列的黨內法規(guī)。比如，十三大修訂黨章時，原第46條：“在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關中成立黨組?！本透臑椋骸霸谥醒牒偷胤礁骷壢嗣翊泶髸⒄螀f(xié)商會議、人民團體和其他非黨組織的經(jīng)選舉產生的領導機關中，可以成立黨組?！边@等于撤銷了在中央和地方國家機關、經(jīng)濟組織、文化組織中設立黨組的規(guī)定。此后，表現(xiàn)在實際工作層面，在企業(yè)推行廠長負責制，在學校推行校長負責制。不過，這很快又產生了新的弊端，那就是造成了黨的建設的弱化、黨的領導的弱化。20世紀90年代出現(xiàn)過一個典型例子，一個國企在精簡人員的時候，竟然讓一位黨委書記下崗了。發(fā)現(xiàn)這樣一些情況以后，黨中央又相繼采取措施試圖糾正這種新的偏向。比如，十四大修訂的黨章恢復了上述設立黨組的規(guī)定。但是，黨的建設弱化、黨的領導弱化仍不同程度地存在，直到十八大以后才得到根本性扭轉。

以習近平同志為核心的黨中央相繼推出一系列強有力的做法來強化黨中央權威和統(tǒng)一集中領導。比如，強調“四個服從”、樹立“四個意識”、嚴明紀律和規(guī)矩、堅持請示報告制度、強化巡視制度等。十九大報告和新修訂的黨章重申：“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的?！比轿坏卮_立了黨的領導地位。2017年10月27日，十九屆中共中央政治局召開會議，審議通過了《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》。該《規(guī)定》指出，黨中央集中統(tǒng)一領導是黨的領導的最高原則，從根本上關乎黨和國家前途命運、關乎人民根本利益。加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導是全黨共同的政治責任。中央政治局要帶頭樹立“四個意識”，嚴格遵守黨章和黨內政治生活準則，自覺在以習近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領導下履行職責、開展工作，堅決維護習近平總書記作為黨中央的核心、全黨的核心的地位?！皟蓚€維護”成為加強黨中央集中統(tǒng)一領導的重大舉措。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，堅持黨的集中統(tǒng)一領導，是中國國家制度和國家治理體系的一個“顯著優(yōu)勢”。這個優(yōu)勢顯然是在黨的歷史中形成的。黨的組織和領導制度變革的歷史表明：只有在黨中央的統(tǒng)一集中領導之下，黨才能抓住歷史機遇和時代主題，明確方向，大干、快干和實干，從而使黨的事業(yè)快速穩(wěn)妥地向前推進，從勝利走向勝利。

然而，從歷史上看，一元化領導體制也出現(xiàn)過“家長制”“個人包辦”的弊端。比如，解放戰(zhàn)爭時期，出現(xiàn)過這樣的情況：“重要問題的解決，不是由黨委會議做決定，而是由個人做決定，黨委委員等于虛設?！睂Υ?，毛澤東專門為中央起草了《關于健全黨委制的決定》，強調，“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”，集體領導和個人負責，二者不可偏廢。稍后，他又在《黨委會的工作方法》中作了更明確的說明和規(guī)定，從而強化了黨的民主集中制原則。習近平總書記曾明確指出，民主集中制是黨最大的制度優(yōu)勢。十九屆四中全會通過的《決定》強調，要健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度，就要堅持民主集中制，完善發(fā)展黨內民主和實行正確集中的相關制度，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。其中，尤其要健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督?；诖耍ㄗh有必要建立各級黨委和政府決策和政策執(zhí)行評估委員會。

十九屆四中全會通過的《決定》中，有10處提到“風險”，有8處提到“預防、預測、預警”。為了更好地做到這一點，必須嚴格貫徹落實黨中央、國務院關于重大決策風險評估的部署要求。

目前，對“黨領導一切”“黨的全面領導”還存在許多誤解和曲解，比如，把“黨領導一切”解釋為“黨委書記領導一切”，把“黨的全面領導”說成是“黨包辦一切”。對此，應進一步研究，從理論上予以澄清，并制定和強化相關制度以避免一些不良傾向的出現(xiàn)，更加健全黨的領導制度體系，把黨的領導科學地正確地落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)。