海南自貿(mào)港建設(shè)背景下的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制研究

王強(qiáng)強(qiáng)（海南政法職業(yè)學(xué)院教師）

當(dāng)前失信行為屢見不鮮，信用缺失的現(xiàn)象充斥在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。失信行為具有一定的社會(huì)危害性，不僅影響正常的市場(chǎng)交易活動(dòng)，提高市場(chǎng)交易成本，惡化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，嚴(yán)重阻礙良好社會(huì)秩序的形成，也對(duì)新時(shí)代改革開放的進(jìn)一步深化造成了障礙。在道德倫理弱化、市場(chǎng)自身失靈等情況下，亟須國(guó)家層面通過制度建設(shè)重建信用秩序，為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展建立堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。黨的十八大提出加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)信用體系的建設(shè)提出了總體要求，強(qiáng)調(diào)建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信。海南作為新時(shí)代改革開放的前沿陣地，理應(yīng)在重構(gòu)信用秩序方面作出重大探索。本文立足海南現(xiàn)階段社會(huì)信用建設(shè)存在的問題，分析國(guó)家層面及地方層面已經(jīng)頒布的失信懲戒規(guī)范文件，對(duì)構(gòu)建海南社會(huì)信用失信聯(lián)合懲戒機(jī)制提出具體的對(duì)策。

海南現(xiàn)階段社會(huì)信用建設(shè)存在的問題

通過信息檢索、實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海南的誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)還不能完全適應(yīng)快速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也不能滿足海南自貿(mào)港對(duì)誠(chéng)信市場(chǎng)交易環(huán)境的客觀要求。海南各經(jīng)濟(jì)主體的信用意識(shí)整體上仍處于較低水平，由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域信用缺失還在一定程度和范圍內(nèi)存在。

對(duì)海南現(xiàn)階段社會(huì)失信情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，海南社會(huì)失信形態(tài)多樣，種類豐富，主體多元。從失信主體看，海南目前的失信行為既有自然人、法人的失信行為，也有政府職能部門、社會(huì)中介組織等社會(huì)中間體的失信行為。對(duì)于企業(yè)來說，誠(chéng)信是一個(gè)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。海南省大多數(shù)企業(yè)已經(jīng)開始重視自身的信用建設(shè)，企業(yè)的信用狀況也開始有所好轉(zhuǎn)，企業(yè)的高管守信意識(shí)不斷提高，但從海南省高級(jí)人民法院公布的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的失信現(xiàn)象還比較普遍，某些方面的失信現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重。對(duì)于自然人來說，海南的自然人信用基礎(chǔ)比較薄弱。海南對(duì)現(xiàn)代社會(huì)信用意識(shí)的普及和認(rèn)知度雖然正在提升，但還沒有形成普遍的信用環(huán)境，信用范圍和規(guī)模還十分狹小，信用關(guān)系具有明顯的血緣和地緣色彩。對(duì)于行業(yè)中介組織等社會(huì)中間體來說，信用缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。有的會(huì)計(jì)、審計(jì)等經(jīng)濟(jì)鑒證類組織出現(xiàn)大量會(huì)計(jì)報(bào)表和審計(jì)報(bào)告失真問題；有的行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏行業(yè)自律和信用意識(shí)，存在嚴(yán)重的作假欺詐，為利益所驅(qū)，把服務(wù)行為變成造假行為。從失信內(nèi)容上看，有企業(yè)生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品、自然人拖欠銀行貸款、偷逃稅款、價(jià)格欺詐、信用卡透支等失信行為；從失信的程度看，既有游走在道德與法律邊緣的輕微失信，也有觸犯行政法律法規(guī)，甚至刑法的嚴(yán)重失信行為。諸如此類的失信行為嚴(yán)重影響了海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展秩序，也對(duì)海南建設(shè)自貿(mào)港造成了實(shí)際障礙。

失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的規(guī)范依據(jù)

（一）國(guó)家層面的失信懲戒規(guī)范文件

2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》規(guī)定了各社會(huì)信用主體的失信懲戒機(jī)制，提出加強(qiáng)對(duì)失信主體的約束和懲戒，強(qiáng)化行政監(jiān)管性約束與懲戒，推動(dòng)形成市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性約束和懲戒等要求。在這之后，國(guó)務(wù)院各部委、最高人民法院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合出臺(tái)了一系列規(guī)范文件。

梳理“信用中國(guó)”網(wǎng)站“政策法規(guī)”欄所列出的規(guī)范文件，從范圍來看，規(guī)范文件涵蓋的行政領(lǐng)域較為廣泛，涉及交通運(yùn)輸、能源、保險(xiǎn)、農(nóng)資農(nóng)貿(mào)、食藥安全、金融、對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作、婚姻登記、快遞業(yè)、網(wǎng)絡(luò)交易等領(lǐng)域。從效力來看，大部分規(guī)范文件的立法位階較低。除極少數(shù)規(guī)范以行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式出臺(tái)外，絕大部分規(guī)范隸屬于規(guī)范性文件的范疇，法律效力較低。

（二）地方層面的失信懲戒規(guī)范文件

通過“北大法寶”檢索地方層面有關(guān)社會(huì)信用體系建設(shè)的規(guī)范文件，從檢索情況來看，主要存在以下兩類失信懲戒文件。

一是人大常委會(huì)或政府出臺(tái)的有關(guān)社會(huì)信用體系建設(shè)的框架性文件。廈門、宿遷、河北、上海、湖北五地人大常委會(huì)以地方性法規(guī)的形式制定了社會(huì)信用信息條例。如《上海市社會(huì)信用條例》規(guī)定了失信懲戒制度構(gòu)建的主管單位及其職責(zé)、失信認(rèn)定、懲戒措施、懲戒原則等內(nèi)容。

二是省級(jí)人民政府為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》而出臺(tái)的實(shí)施方案、意見或辦法。這些文件對(duì)失信懲戒措施的規(guī)定主要是對(duì)國(guó)務(wù)院規(guī)范文件的落實(shí)，除加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和嚴(yán)重失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒外，著重闡釋了強(qiáng)化行政性、市場(chǎng)性、行業(yè)性和社會(huì)性約束及懲戒的不同面向。

梳理國(guó)家層面和地方層面關(guān)于失信懲戒的規(guī)范文件，現(xiàn)階段我國(guó)規(guī)定失信懲戒的規(guī)范文件存在下列問題：第一，現(xiàn)有立法文件法律位階較低。以《國(guó)務(wù)院守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒指導(dǎo)意見》中規(guī)定的行政性約束和懲戒為例，單憑其“國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件”的地位能否以及多大程度上可以對(duì)失信主體的權(quán)利、行為與資格進(jìn)行限制與懲戒在法理層面存在疑問。第二，失信懲戒措施的授權(quán)依據(jù)不足。失信懲戒措施對(duì)失信者的生產(chǎn)、生活可能造成實(shí)質(zhì)性影響。在信用修復(fù)機(jī)制不完善、失信救濟(jì)機(jī)制不健全等情況下，懲戒措施的實(shí)施需要相應(yīng)的法律依據(jù)且保持一定的謙抑性，否則社會(huì)成員“人人自?！?，極易造成個(gè)體恐慌。第三，缺乏信用領(lǐng)域基本法律來規(guī)范個(gè)人失信懲戒措施的設(shè)定與實(shí)施。

失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的運(yùn)作機(jī)理

（一）失信行為的認(rèn)定

失信行為的存在是對(duì)失信主體施加懲戒措施的前提。失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及社會(huì)主體信用信息的獲得是支撐失信行為認(rèn)定的兩個(gè)要素。只有失信行為認(rèn)定主體將所獲得的社會(huì)主體失信信息涵攝于事先規(guī)定的失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，才能得出失信行為是否存在的結(jié)論。

1.失信行為認(rèn)定主體。失信行為的認(rèn)定主體應(yīng)當(dāng)是負(fù)有公共管理職能的部門和機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒指導(dǎo)意見規(guī)定有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等對(duì)失信主體依法依規(guī)采取約束和懲戒措施。在社會(huì)信用體系構(gòu)筑的巨大網(wǎng)絡(luò)下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各領(lǐng)域均被納入，依憑單個(gè)行政部門或者組織無(wú)法有效認(rèn)定失信行為，因而“部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同”的共同治理主體格局成為必然。

2.失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在各類規(guī)范文件中主要是采取兩種規(guī)定模式。第一種模式是對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件所公布的失信行為進(jìn)行細(xì)化。法律法規(guī)規(guī)定的某類違法犯罪行為當(dāng)然被列為失信行為。此外，法律法規(guī)中規(guī)定的、尚不構(gòu)成行政處罰或者刑罰的禁止行為被列為失信行為。第二種模式是由行政主管部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)制定相應(yīng)評(píng)級(jí)指標(biāo)體系。如《出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法》中規(guī)定，出租汽車駕駛員服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核分為4個(gè)等級(jí)；考核內(nèi)容包括遵守法規(guī)、安全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等；由考核機(jī)構(gòu)根據(jù)駕駛員實(shí)際情況進(jìn)行加減分，并相應(yīng)歸為不同考核等級(jí)。

3.失信信息來源。失信信息的獲得依附于信用信息的歸集機(jī)制。失信信息的來源存在多種途徑，但主要是依托各類征信體系中征信服務(wù)機(jī)構(gòu)、全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、各行業(yè)形成的信用數(shù)據(jù)庫(kù)。國(guó)務(wù)院守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒指導(dǎo)意見中提出要加快建立健全各省信用信息共享平臺(tái)和各行業(yè)信用信息系統(tǒng)，整合與共享各地區(qū)與各行業(yè)的信用信息，要建立完整的個(gè)人信用記錄數(shù)據(jù)庫(kù)。

（二）懲戒措施的施加

失信懲戒措施的實(shí)施存在單獨(dú)施加和作為附加懲戒施加兩種形式。按照第一種形式，失信懲戒措施成為介于道德輿論譴責(zé)和行政處罰、刑罰之間的一種社會(huì)性懲戒方式。如《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》第13至16條規(guī)定，若自然人存在被法院認(rèn)定為不具有主觀故意被判決承擔(dān)民事責(zé)任的；經(jīng)法院或者仲裁機(jī)構(gòu)認(rèn)定拖欠貸款等合同款以及公用事業(yè)繳費(fèi)2個(gè)月以內(nèi)的；失信行為情節(jié)輕微的，可以采取督促失信人停止及整改其失信行為，也可以采取信用提醒、誠(chéng)信約談等方式予以懲戒。按照第二種形式，失信懲戒措施成為行政處罰或刑罰附加的懲戒措施。如《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》第22至23條規(guī)定，若自然人存在被處以嚴(yán)重行政處罰；被法院判處有期徒刑以上刑罰；被認(rèn)定為失信被執(zhí)行人等情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為嚴(yán)重失信人，并施加信用“行為罰”和“申誡罰”等懲戒措施。

（三）事后救濟(jì)途徑

當(dāng)某一失信主體被認(rèn)定存在失信行為且被施加失信懲戒措施后，可能存在兩種情況。其一，失信主體接受失信懲戒措施，沒有異議。其二，失信主體認(rèn)為失信行為認(rèn)定有誤或失信懲戒措施較重。此時(shí)，在失信懲戒制度框架下設(shè)置失信人權(quán)利救濟(jì)途徑就顯得十分必要。除此之外，失信主體改過自新之后如何修復(fù)自身信用也是失信懲戒機(jī)制不可缺少的內(nèi)容。國(guó)務(wù)院守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒指導(dǎo)意見在基本原則中提出要“依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益”，建立健全信用修復(fù)、異議申訴等機(jī)制，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。上海、湖北、江蘇等省份的社會(huì)信用規(guī)范中專門構(gòu)筑了信用主體權(quán)益保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定了信息主體對(duì)自己的信用信息享有知悉權(quán)、異議權(quán)與信息修復(fù)權(quán)等權(quán)利。

構(gòu)建海南社會(huì)信用失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的路徑

2016年10月，經(jīng)海南省人民政府同意，海南省政府辦公廳印發(fā)了《海南省社會(huì)信用體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，該文件是貫徹落實(shí)上位文件，建設(shè)誠(chéng)信海南的框架性意見，但并不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)失信形勢(shì)。立足海南現(xiàn)階段社會(huì)信用領(lǐng)域存在的問題，有必要學(xué)習(xí)借鑒其他地方的經(jīng)驗(yàn)，制定《失信懲戒辦法》或《社會(huì)信用條例》，建立失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，完善法律、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督等手段，與此同時(shí)，建立信用信息申訴和修復(fù)機(jī)制，給予守信者激勵(lì)，給予失信者改正和申訴的機(jī)會(huì)，合理引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，以制度建設(shè)重建社會(huì)信用秩序。

（一）學(xué)理層面：明確失信聯(lián)合懲戒的法律屬性

失信懲戒措施的本質(zhì)是行政處罰還是刑罰？這是構(gòu)建失信懲戒機(jī)制必須首先回答的問題，梳理國(guó)家和地方已經(jīng)頒布的規(guī)范性文件，對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)似乎并不一致。行政處罰是指行政主體為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的目的，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為，給予其人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的及其他形式的法律制裁的行政行為。行政處罰的認(rèn)定與實(shí)施主體為行政主體。在《國(guó)務(wù)院守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒指導(dǎo)意見》所要求的對(duì)失信行為的行政性、市場(chǎng)性、行業(yè)性與社會(huì)性約束和懲戒中，僅有行政性約束和懲戒措施涉及行政許可、金融監(jiān)管、財(cái)政投入、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)等行政行為領(lǐng)域，而市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性約束和懲戒措施則直接指向市場(chǎng)交易主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、社會(huì)組織與社會(huì)力量。因而不能僅僅將失信懲戒措施等同于行政處罰。

那么失信懲戒措施是刑罰嗎？刑罰是由刑法規(guī)定的，由國(guó)家審判機(jī)關(guān)依法對(duì)犯罪分子所適用的限制或者剝奪其某種權(quán)益的、最嚴(yán)厲的強(qiáng)制性法律制裁方法。那些被處以刑罰的行為則是觸犯了刑法的、社會(huì)危害性較大的行為。但是從現(xiàn)有中央及地方社會(huì)信用立法來看，失信懲戒措施主要是對(duì)失信主體的資格、行為進(jìn)行約束與限制，總體針對(duì)社會(huì)危害性較小的行為。

事實(shí)上，被處以行政處罰或者刑罰的行為同樣可以被納入廣義失信行為的范疇?！罢\(chéng)信”“信用”等在很大程度上勾連著道德因素，以至于究竟在何種程度上違背誠(chéng)信、喪失信用需要受到法律制裁并無(wú)明確界限。法理學(xué)中各流派就法律與道德關(guān)系的爭(zhēng)論不一而足、未有定論，更加深了失信懲戒措施本質(zhì)判定的復(fù)雜性。從現(xiàn)有立法文件出發(fā)，筆者認(rèn)為個(gè)人失信懲戒措施具有多層次性。當(dāng)失信行為并未抵觸書面規(guī)則、情節(jié)輕微時(shí)，屬于應(yīng)受道德譴責(zé)的范疇；當(dāng)失信行為抵觸書面規(guī)則時(shí)，可能單獨(dú)作為懲戒措施或者與行政處罰合并適用；當(dāng)失信行為較為嚴(yán)重，觸犯刑法時(shí)，則懲戒措施有時(shí)也作為刑罰外的“附隨后果”。

（二）技術(shù)層面：健全失信懲戒協(xié)同機(jī)制

失信聯(lián)合懲戒的基礎(chǔ)是對(duì)失信行為的認(rèn)定，在社會(huì)信用體系構(gòu)筑的巨大網(wǎng)絡(luò)下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各領(lǐng)域均被納入，依靠單個(gè)行政職能部門或者組織無(wú)法有效認(rèn)定失信行為，因而“部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同”的治理格局成為必然。政府各職能部門要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的信用信息數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)，有效搜集、保存、傳送失信信息。按照相關(guān)規(guī)定和協(xié)議，加強(qiáng)企業(yè)法人和自然人信用信息和信用記錄的披露，逐步形成多部門聯(lián)動(dòng)，綜合運(yùn)用行政監(jiān)管和司法等手段的信用監(jiān)管體系，提高行政效能。

（三）權(quán)利層面：建立信用申訴修復(fù)體系

失信懲戒雖不是行政處罰也不是刑罰，但通過記錄并懲戒自然人和法人的失信行為，客觀上也會(huì)對(duì)自然人和法人造成了比較大的影響。這就需要失信懲戒機(jī)制所認(rèn)定、記錄、懲戒的失信行為一定是合法合理的。但是即便在法律法規(guī)完善的情況下，制度運(yùn)行本身也難免會(huì)出現(xiàn)疏漏，對(duì)自然人和法人的失信行為構(gòu)成錯(cuò)誤認(rèn)定，影響其合法權(quán)益。因此，從機(jī)制運(yùn)行的完整性上講，必須建立專門渠道接受相關(guān)當(dāng)事人的異議申訴和信用信息的修復(fù)。

對(duì)于海南失信懲戒機(jī)制的制度設(shè)計(jì)來說，一是建立相關(guān)當(dāng)事人針對(duì)自身信用信息的異議申訴制度。二是規(guī)定信用信息修復(fù)的時(shí)效性，明確規(guī)定失信信用信息的保留年限。這樣既有助于降低執(zhí)行懲戒的成本，又有助于教育失信者改過從善。三是政府各職能部門限期復(fù)核相關(guān)爭(zhēng)議的信息、及時(shí)更改差錯(cuò)信息，保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，減少信用信息申訴。

結(jié)語(yǔ)

建設(shè)海南自貿(mào)港是黨中央賦予海南的神圣使命。海南自貿(mào)港的建設(shè)需要良好的營(yíng)商環(huán)境作為基礎(chǔ)，而社會(huì)誠(chéng)信又是良好營(yíng)商環(huán)境的基本表征。但在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)中，市場(chǎng)主體獨(dú)立地、自主地追求特殊利益或私人利益成為其最大的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，為一己之私漠視誠(chéng)信的情況格外凸顯。在道德倫理弱化、市場(chǎng)自身失靈等背景下，亟須通過制度建設(shè)重建信用秩序，為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展建立堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這就需要以政府為主導(dǎo)著力構(gòu)建社會(huì)信用體系，通過構(gòu)建社會(huì)信用體系、失信懲戒機(jī)制提高我國(guó)市場(chǎng)交易效率，維護(hù)社會(huì)良好秩序。因起步較晚，海南失信懲戒機(jī)制建設(shè)應(yīng)借鑒內(nèi)地及域外經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用現(xiàn)代科技打通失信信息獲取壁壘，在保障社會(huì)主體權(quán)利的同時(shí)對(duì)失信行為進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。