維護憲法權(quán)威需健全和完善合憲性審查制度

馬思潔（西北政法大學(xué)行政法學(xué)院講師）

合憲性審查制度在全面推進依法治國的戰(zhàn)略布局中占據(jù)著重要位置。在當下的法治環(huán)境下其仍處于初級階段，構(gòu)建先進的合憲性審查制度依舊任重而道遠。

黨的十九大提出 ：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威?！边@是“合憲性審查”首次出現(xiàn)在黨的文件中。憲法的實施中，合憲性審查是監(jiān)督程序的主要手段。推進憲法實施監(jiān)督制度，首先要建立與健全合憲性審查制度。在審查的過程中，人民通過表達自己的異議，政府為自己的行為辯護，審查機關(guān)集中審查，并使違憲行為受到制裁。合憲性審查制度最終可以通過實現(xiàn)各方的預(yù)期來確保社會穩(wěn)定，從而提高社會效率。雖然2018年憲法修正案和立法法都對全國人大及其常委會的合憲性審查權(quán)限進行了明確的規(guī)定，但目前并未在立法的層面上出現(xiàn)“合憲性審查”一詞。換言之，合憲性審查制度更傾向于一種政策導(dǎo)向。根據(jù)新時代下的合憲性審查制度發(fā)展狀況，推進合憲性審查制度發(fā)展進程是我國全面推動憲法實施與全面推進依法治國的關(guān)鍵所在。當前，全國人大設(shè)立的法律委員會已被憲法和法律委員會所替代。雖然對“法律委員會”僅增添了“憲法”二字，但對于落實黨的十九大提出的“加強憲法實施與監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”的要求則具有重大現(xiàn)實意義與實踐價值。根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的相關(guān)規(guī)定，憲法和法律委員會在承擔法律草案審議工作的同時，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責，讓憲法真正活躍起來。本文將從完善合憲性審查制度的重要意義、合憲性審查制度實踐中存在的問題、完善合憲性審查制度三個方面進一步探討如何提高憲法監(jiān)督實施的水平，弘揚憲法精神，維護憲法權(quán)威。

健全和完善合憲性審查制度的重要意義

第一，推進合憲性審查工作，有利于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。合憲性審查就是我們黨運用憲法治國理政的具體體現(xiàn)，也是黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的具體體現(xiàn)。法治作為一種優(yōu)良的治理范式，早已為世界各國普遍接受，我國憲法第5條明確規(guī)定各政黨必須遵守憲法和法律。從長遠來看，推進合憲性審查工作對黨的執(zhí)政活動的積極影響將日益凸顯。一方面執(zhí)政黨的執(zhí)政行為、執(zhí)政活動都必須在憲法和法律的框架內(nèi)。另外一方面，推進合憲性審查，是維護中央權(quán)威，保障社會穩(wěn)定的重要手段。我國是統(tǒng)一多民族的社會主義國家，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。然而，無論過去還是現(xiàn)在，少數(shù)企圖破壞國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定的勢力依然存在。通過推進合憲性審查，可以從制度上削弱以上勢力活動的空間，從實踐上預(yù)防和打擊其干擾與破壞活動，保障黨和國家的政令統(tǒng)一有效地實施。

第二，完善合憲性審查制度，是建設(shè)法治中國的必由之路。習(xí)近平總書記在十九大報告中明確全面依法治國是一個宏大系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。提高國家治理體系與治理能力水平，首先要全面貫徹依法治國戰(zhàn)略。若善治，必先有良法。一部“良法”，不僅數(shù)量要齊全，更重要的是其質(zhì)量的高低。廣義的法律通常包括憲法和其他法律法規(guī)。那么，憲法與其他法律法規(guī)的關(guān)系只有兩種選擇，如果不是憲法控制與之相背的立法法律法規(guī)，那么就是立法機關(guān)可以通過普通法律改變憲法。合憲性審查制度通過對違憲行為的處理保障憲法實施、維護公民權(quán)利，其最終目的即在于解決憲法和與之相背的法律法規(guī)之間的沖突。依法治國的關(guān)鍵在于不斷限制公權(quán)力，保障公民權(quán)利，而憲法便是通過授權(quán)與限權(quán)的方式來保障公民權(quán)利的。以此可見，推動憲法實施，加強憲法監(jiān)督，必然是全面依法治國關(guān)鍵步驟。通過推進合憲性審查工作，有利于維護憲法權(quán)威，讓每個公民樹牢憲法信仰。通過不斷推動憲法實施，以此來凝聚法治共識，促成法治中國的建設(shè)，最終實現(xiàn)法治強國。

第三，建立合憲性審查制度，是憲法監(jiān)督的主要手段。所謂的合憲性審查，指的是憲法或法律所授權(quán)的機關(guān)根據(jù)法定的程序?qū)珯?quán)力行為是否符合憲法進行審核并作出相應(yīng)處置的活動或制度。我國憲法第62條和第67條規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督憲法的實施，主要是指全國人大及其常委會對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等是否符合憲法進行審查。如憲法第62條規(guī)定全國人大可以改變或撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定。憲法第67條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法；監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。為了使全國人大常委會的合憲性審查落到實處，立法法進一步明確了審查程序。根據(jù)立法法規(guī)定，國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會如認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，可以向全國人大常委會提出書面審查的意見；其他國家機關(guān)、社會團體或公民如認為存在這些情形也有權(quán)向全國人大常委會提出審查的建議；全國人大常委會接受審查的要求或建議后應(yīng)依法定的程序予以處理。2015年全國人大在對立法法修改時進一步完善了這一程序，使我國的合憲性審查制度具體化和法定化。

我國合憲性審查制度存在的問題

合憲性審查制度自從1982年憲法制定時就受到學(xué)界和有關(guān)部門的高度重視，其中經(jīng)過了機構(gòu)先導(dǎo)、司法審查、違憲審查到合憲性審查幾個發(fā)展階段。合憲性審查制度雖然有所成熟，但細究我國憲法實施的情況，若要嚴格界定合憲性審查，截至目前，仍未曾有一起真正的合憲性審查案例，對推進我國合憲性審查工作并未起到實際作用。過去，我國大部分法律制度的建設(shè)都集中在實體法的完善上，從而忽視了程序的重要性。合憲性審查的程序主要體現(xiàn)在立法法的規(guī)定中，但其內(nèi)容規(guī)定過于簡單，并且相關(guān)法條之間缺乏嚴密性，結(jié)合立法法第99條至第101條關(guān)于合憲性審查主體、對象范圍的明確及制度執(zhí)行機制的程序存在以下幾個不足：

第一，合憲性審查主體資格的確定。當前，我國并未對合憲性審查制度進行專門立法，只能通過相關(guān)的法理和現(xiàn)有的部分法律規(guī)范來判斷審查程序的啟動主體。一般來說，有權(quán)啟動程序的主體主要包括三類：其一是全國人大及其常委會依職權(quán)主動審查;其二是國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會有權(quán)提出審查要求；其三是其他組織和個人有權(quán)提出審查建議。這是立法法第99條第二款做出的兜底條款，由此我們可以看出，這條規(guī)范基本上已經(jīng)涵蓋了啟動程序的所有主體。就實踐中的情況而言，截至目前，大部分審查建議都是由公民或其他組織提出的，但公民和相關(guān)組織有權(quán)提出的僅僅是“審查建議”而非“審查要求”?！敖ㄗh”僅僅是對公民賦予了權(quán)利，最終能否啟動合憲性審查程序是不確定的。一般而言，一切公民和其他組織都有權(quán)提出合憲性審查，但如果不對啟動主體資格進行嚴加限制，反而容易造成合憲性程序難以啟動的局面。反觀之，通過對啟動主體資格設(shè)定相應(yīng)的限制條件，并不是為了抑制合憲性審查制度的發(fā)展，而是為了使合憲性審查更適應(yīng)當下的實踐環(huán)境。擴大主體范圍，保障公民權(quán)利，很大程度上體現(xiàn)了憲法權(quán)利救濟原則和保障憲法秩序的理念，但由于啟動程序的條款未能做進一步細致規(guī)定及啟動標準較低，導(dǎo)致案件數(shù)量增多，審查機關(guān)無暇應(yīng)對的局面。由此看來，盡管現(xiàn)行法律對合憲性審查的啟動主體有相應(yīng)的規(guī)范，但其本身并未充分發(fā)揮作用。

第二，合憲性審查對象的厘清。依據(jù)現(xiàn)行憲法、立法法的相關(guān)規(guī)定，合憲性審查的對象包括全國人大常委會制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，此外，全國人大常委會委員長會議將經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和“兩高”的司法解釋也納入了審查對象的范圍。然而，合憲性審查的范圍并不包括全國人大制定的法律。另外，從數(shù)量上考慮，行政法規(guī)、司法解釋和地方性法規(guī)等其他法律文件的總量遠遠高于法律，對這些法律文件的審查一般通過合法性審查即能達到法制統(tǒng)一之要求，但在某些特定情況下，這些法律文件也會構(gòu)成合憲性審查的主體內(nèi)容。其次，黨內(nèi)法規(guī)是新時代中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)的制定實施，是否納入合憲性審查的范圍。黨章明確規(guī)定黨的活動必須嚴格限制在憲法和法律允許的范圍內(nèi)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是有機統(tǒng)一、相輔相成的。兩者有效的銜接與協(xié)調(diào)有利于推進憲法實施、維護憲法權(quán)威，促進法治中國的建設(shè)。這也正是合憲性審查制度將要實現(xiàn)的價值目標。因此，就當前我國合憲性審查制度實施的情況來看，合憲性審查的對象存有較多空白。

第三，合憲性審查機制未能充分激活。過去大部分法律制度的建設(shè)都集中在實體法的完善上，從而忽視了程序的重要性。結(jié)合現(xiàn)有制度及合憲性審查機構(gòu)將要發(fā)揮的功能與作用，仍然可以總結(jié)出合憲性審查程序中急需解決的問題。其一，立法法僅對審查流程的步驟進行了簡單闡述。對于合憲性審查案件的審查方式、應(yīng)遵循的基本原則、具體的審查流程、時限、如何與司法機關(guān)配合、最終決定以何種形式做出、決定的效力如何、審查機關(guān)應(yīng)予受理而不受理時啟動主體如何尋求救濟等，現(xiàn)行制度都未做出具體規(guī)定。其二，未建立完善的公開機制。依據(jù)我國立法法的相關(guān)法規(guī)，其對審查內(nèi)容規(guī)定的是 “可以”向全社會公開，那也就意味著是否公開主動權(quán)掌握在審查機關(guān)手中。其三，未明確規(guī)定應(yīng)當公開的事項及方式。全國人大常委會接受的合憲性審查請求或者建議的數(shù)量、內(nèi)容、處理結(jié)果以及何時、何地、通過哪種方式向社會公開，都未作出具體規(guī)定。

維護憲法權(quán)威，合憲性審查制度的完善

開展合憲性審查，是推進全面依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，其中對于憲法實施監(jiān)督機制的開展需要進一步健全和完善。提高合憲性審查水平，要用系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施；要有嚴格有效的程序規(guī)范加強憲法監(jiān)督；要有科學(xué)規(guī)范民主的審查機制維護憲法權(quán)威。

第一，建立系統(tǒng)完備的合憲性審查制度體系，保證憲法實施。合憲性審查是一項系統(tǒng)工程，建立系統(tǒng)完備的制度體系必須遵循我國憲法確立的政治體制，在人民代表大會制度框架內(nèi)有序推進這項工作。我國當前合憲審查制度構(gòu)架主要見于憲法和立法法中，已初步建立了以事后審查為主、事前審查為輔；依申請審查與主動審查并行的審查機制。這一機制在實踐中進行了長期探索，但由于審查主體不明確，職責不明晰，程序未完善、違憲問責需加強等，使合憲性審查制度體系仍然存有不足。然而，憲法是國家的根本法，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。任何與憲法相抵觸的法律法規(guī)等一律歸于無效。憲法具有至上權(quán)威是法治的重要標志。因此，全面依法治國的戰(zhàn)略目標下，必須突出憲法的指引和統(tǒng)領(lǐng)作用，保證憲法有效地實施。

第二，明確合憲性審查制度的程序規(guī)范，加強憲法監(jiān)督。作為法治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)性的制度安排，合憲性審查制度真正成為憲法的“牙齒”，發(fā)揮關(guān)鍵作用，還需要綜合考慮其審查制度的啟動、審查、處理、救濟等各個環(huán)節(jié)。任何國家機關(guān)行使權(quán)力的同時必須擁有配套的程序機制來規(guī)范它的行為，以此來促進公權(quán)力的運行與私權(quán)利的保障。首先，明確合憲性審查程序之啟動主體。不同的合憲性審查內(nèi)容，對應(yīng)著不同的啟動主體資格。通過對啟動程序的規(guī)定進行細化，有助于審查機關(guān)對案件進行篩查，以此降低審查機關(guān)的工作量，提高合憲性審查工作的效力。其次，協(xié)調(diào)和完善相應(yīng)法律法規(guī)，推動立法法相關(guān)條款的落實。合憲性審查制度的具體規(guī)范主要在立法法中第99條、100條、101條，但這幾條規(guī)定在實踐中都沒有得到有效適用。最后，正確處理合憲性審查與司法裁決產(chǎn)生的沖突。審查機關(guān)在受理審查申請后，便要對案件進行實質(zhì)審查，首先需要解決的是審理的時限問題，期限的具體規(guī)定，什么情況下可以延長審查期限，延長需向誰報批。在合憲性審查未作出最終決定前，對于審判機關(guān)已作出的生效判決，不應(yīng)停止執(zhí)行。

第三，完善合憲性審查機制，維護憲法權(quán)威。依憲治國是全面推進依法治國各項法治工作的核心和重中之重。雖然合憲性審查制度在我國現(xiàn)行法律制度體系內(nèi)是客觀存在的，但在現(xiàn)實實踐中依然存在著運行機制方面的缺陷。推進合憲性審查工作，應(yīng)當從制度的科學(xué)性、規(guī)范性、民主性三方面來綜合考量機制的推進與落實。

首先，關(guān)于合憲性審查信息的公開機制，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)明確列舉出應(yīng)當公開的事項。審查機關(guān)受理合憲性審查案件的數(shù)量、內(nèi)容、審查結(jié)果等具體信息，都應(yīng)當定期通過全國人大常委會公報或者召開新聞發(fā)布會等形式予以公開；也可以通過建立專門的網(wǎng)站，或者在已有的網(wǎng)站添加獨立的鏈接、窗口，對案件審查的主題、爭議焦點、辯論過程、說理依據(jù)、案件結(jié)論等進行公開。同時，審查機關(guān)可以評選出年度推動法治進程的十大合憲性審查案例，通過媒體與公眾平臺予以公布以達到更好的社會效果，加大公民參與度與監(jiān)督力，進而倒逼立法機關(guān)增強憲法思維，自覺維護憲法權(quán)威。

其次，合憲性審查必然面臨憲法解釋的問題，判斷一個規(guī)范性文件或一個行為是不是合憲，首先就需要對憲法有關(guān)條款進行解釋，這樣才能準確理解從而作出正確判斷。憲法監(jiān)督機構(gòu)進行合憲性審查時運用合理的憲法解釋方法對憲法規(guī)范的內(nèi)涵作出判斷，就需要建立相應(yīng)的規(guī)范化、制度化的憲法解釋程序和機制。

再次，憲法監(jiān)督制度的執(zhí)行機制。為了保證憲法監(jiān)督更好地發(fā)揮作用,為憲法實施提供一種制度上的驅(qū)動力，應(yīng)當建立有效的運行執(zhí)行機制。根據(jù)權(quán)責統(tǒng)一，有責必究的原則，對違憲行為必須予以追責，對合憲性審查必須要體現(xiàn)剛性原則，否則，將不能體現(xiàn)合憲性審查工作的實效性。盡管我們應(yīng)當根據(jù)情形的不同區(qū)別對待違憲責任，但通過預(yù)先規(guī)定違憲責任會有利于責任主體對違憲責任進行有效預(yù)期，從而安排好自己的立法活動，嚴謹?shù)貙Υ蠎椥詫彶閱栴}。推動合憲性審查制度不斷完善，必須認可其具有一定的強制性和約束力。

合憲性審查制度在全面推進依法治國的戰(zhàn)略布局中占據(jù)著重要位置。在當下的法治環(huán)境下其仍處于初級階段，構(gòu)建先進的合憲性審查制度依舊任重而道遠, 不僅要對現(xiàn)有的制度體系進行細化，更重要的是將程序規(guī)范進行有效革新，真正使國家機關(guān)和公民遵守憲法、信仰憲法、敬畏憲法，從而維護憲法的權(quán)威性，推動憲法的實施。