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    英國(guó)環(huán)境法中受污染土地的定義制度探析

    2019-12-18 13:36:06王迪
    魅力中國(guó) 2019年20期
    關(guān)鍵詞:環(huán)境法當(dāng)局危害

    王迪

    (山東師范大學(xué)法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250358)

    英國(guó)工業(yè)發(fā)展歷史悠久,18世紀(jì)60年代英國(guó)工業(yè)革命開始,英國(guó)得益于兩次工業(yè)革命的助力,社會(huì)生產(chǎn)力得到迅猛的發(fā)展,由生產(chǎn)力落后的農(nóng)業(yè)國(guó)成為“世界工廠”。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中,英國(guó)出現(xiàn)了一系列新的社會(huì)問題,環(huán)境污染問題日益加劇,土地污染問題成為英國(guó)人民關(guān)注的焦點(diǎn)環(huán)境問題之一。

    19世紀(jì)以后,英國(guó)開始針對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行專項(xiàng)立法,但是缺少環(huán)境整體立法的概念,英國(guó)系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)法始于1990年頒布的《英國(guó)環(huán)境法》。污染土地制度卻是從1995年在《英國(guó)環(huán)境法》78節(jié)后插入的第ⅡA部分(污染的土地)開始的,該法案于2000年4月1日生效,自生效之日起就是對(duì)英國(guó)土地污染治理領(lǐng)域的專門立法[1]。

    基于英國(guó)環(huán)境法框架式立法的特點(diǎn),對(duì)ⅡA部分規(guī)定的污染土地制度需要其他法律的具體法律規(guī)范支撐,2012年頒布的《污染土地法定指南》將污染土地制度進(jìn)行細(xì)化。

    一、受污染土地定義制度法律規(guī)定

    污染土地的管控首先就是如何識(shí)別并確定土地是否受到污染,只有經(jīng)過有關(guān)機(jī)構(gòu)指定,才能成為環(huán)境法中規(guī)定的受污染土地?!队?guó)環(huán)境法》[2]污染的土地這部分中七十八(一)第2條將污染的土地定義為其區(qū)域的地方主管部門認(rèn)為出于該土地范圍內(nèi)地上或地下資源的原因,處于下述條件的任何土地:(1)引起了明顯的危害,或者有了引起污染危害的明顯可能性;(2)或者正在或者可能引起受控水體的污染。并通過七十八(一)第4條將“危害”定義為對(duì)生物機(jī)體的健康危害,或者生物機(jī)體賴以其中的生態(tài)系統(tǒng)的危害;對(duì)于人和財(cái)產(chǎn)的危害。從這兩個(gè)條款中,可以得知判斷土地是否受污染的標(biāo)準(zhǔn)不是土地中包含了具體的化學(xué)危害物質(zhì),而是以其是否會(huì)造成某種危害為標(biāo)準(zhǔn)。

    在2012年頒布的《法定指南》[3]第四節(jié)中對(duì)“危害”進(jìn)行了細(xì)化,包括:(1)對(duì)人體健康的重大危害;(2)重大危害人類健康的重大可能性;(3)對(duì)非人類受體重大危害及此類危害的重大可能性;(4)受管制水域的重大污染及其發(fā)生重大污染的可能性。

    二、受污染土地定義制度法律內(nèi)容

    在《法定指南》第四節(jié)中通過列舉和概括的方法展現(xiàn)了污染土地的不同危害,以此界定了受污染的土地。

    (一)對(duì)人體健康的重大危害

    《法定指南》中規(guī)定了所有的危害應(yīng)直接歸因于土地內(nèi)、土地上或者土地下的污染物對(duì)有關(guān)人士的身體造成的影響。列舉了對(duì)人類健康構(gòu)成重大危害的常見疾病。地方當(dāng)局裁定正在發(fā)生損害,但并非重大損害,應(yīng)考慮該等損害是否與該土地是否構(gòu)成重大損害的重大可能性有關(guān),地方當(dāng)局認(rèn)為:(1)可能造成重大損害,或過去可能造成重大損害;(2)該等事件有可能再次發(fā)生的重大可能性,管理局可根據(jù)重大損害的重大可能性(作為對(duì)正在造成重大損害的考慮的替代方案),決定是否確定該土地為受污染土地。地方當(dāng)局對(duì)所有有關(guān)和現(xiàn)有證據(jù)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)目茖W(xué)和技術(shù)評(píng)估,在評(píng)估的基礎(chǔ)上,當(dāng)局對(duì)造成重大傷害的可能性進(jìn)行衡量,是否屬于《法定指南》規(guī)定的對(duì)人體健康的重大危害。

    (二)危害人類健康的重大可能性

    該可能性是指與土地有關(guān)的一種或多種相關(guān)污染物連鎖所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn),并非直觀能看到的損害,而是污染和損害之間聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在決定是否存在對(duì)人類健康造成重大危害的重大可能性時(shí),地方當(dāng)局應(yīng)首先了解有關(guān)方面可能造成重大損害污染物鏈和不確定關(guān)系,然后決定重大危害的可能性是否重大?!斗ǘㄖ改稀?.11條款中規(guī)定,應(yīng)考慮到目前有關(guān)土地的使用情況,評(píng)估已查明的受體可能受到重大損害的可能性。如果確實(shí)發(fā)生重大損害,通過評(píng)估損害的性質(zhì)、對(duì)任何可能遭受損害的人的損害的嚴(yán)重程度,以及(在有關(guān)情況下)可能遭受損害的人數(shù)計(jì)算出的損害程度,評(píng)估產(chǎn)生的危害是否重大。并且在4.15條款中規(guī)定,地方當(dāng)局在評(píng)估結(jié)束后應(yīng)作出風(fēng)險(xiǎn)摘要。在某些情況下,地方當(dāng)局對(duì)重大損害的可能性的評(píng)估可能完全或部分地基于一種可能存在的風(fēng)險(xiǎn),如果將來在目前土地使用范圍內(nèi)的情況發(fā)生變化時(shí),這種風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估就要考慮土地變化之后的危害程度。

    (三)對(duì)于非人類受體重大危害及此類危害的重大可能性

    《法定指南》中規(guī)定的非人類受體包括生態(tài)系統(tǒng)和財(cái)產(chǎn)兩部分,考慮非人類受體時(shí)地方當(dāng)局只應(yīng)該考慮本指南中表1(生態(tài)系統(tǒng))和表2(財(cái)產(chǎn))中列舉的危害,除此之外的危害不應(yīng)視為重大危害。并且規(guī)定地方當(dāng)局根據(jù)表1生態(tài)系統(tǒng)的危害做出決定之前應(yīng)咨詢英國(guó)自然署并考慮其意見。

    (四)受管制水域的重大污染及其發(fā)生重大危害的可能性。

    指任何有毒污染物質(zhì)或任何固體廢物進(jìn)入受管制水域。受管制水域的重大污染及其發(fā)生重大污染的可能性的判定時(shí),地方當(dāng)局應(yīng)決定是否對(duì)受管制水域造成重大污染,或是否存在重大污染的可能性,在此處,受控水體作為污染物連接中的受體,而不是媒介。受管制水域的存在的污染是可能對(duì)人類健康或直接依賴于水生生態(tài)系統(tǒng)的水生生態(tài)系統(tǒng)或陸地生態(tài)系統(tǒng)有害;可能導(dǎo)致的對(duì)物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的損害;或可能損害或干擾便利設(shè)施和環(huán)境的其他合法使用。

    在決定是否對(duì)受管制水域造成重大污染時(shí),地方當(dāng)局應(yīng)認(rèn)為,只有在有關(guān)物質(zhì)繼續(xù)進(jìn)入受管制水域的情況下,才符合該項(xiàng)法條規(guī)定的污染的要求;或者它們已經(jīng)進(jìn)入水域,而且很可能以過去和將來可能進(jìn)入實(shí)際上構(gòu)成持續(xù)污染的方式再次進(jìn)入。

    英國(guó)環(huán)境法規(guī)定“受污染土地”的定義制度,是經(jīng)由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)形成的,某個(gè)地塊是否被定義為受污染土地需要經(jīng)過中央到地方學(xué)者及專家、民眾形成的評(píng)估委員會(huì)通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制進(jìn)行確定,并不是所有的有污染物質(zhì)存在的土地都是受污染土地,所以每塊可能定義為受污染的土地都必須個(gè)別評(píng)估?!拔廴疚锫?lián)動(dòng)”的概念被用來定義“污染土地”一詞。它基于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的概念,這是判斷土地是否被污染的基本標(biāo)準(zhǔn)。污染物連鎖反應(yīng)描述了污染物、途徑和相關(guān)受體之間的關(guān)系。如果沒有這三種元素中的任何一種,土地就不應(yīng)被認(rèn)定為污染。

    三、對(duì)中國(guó)土壤污染防治的啟示

    2019年生效的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第二條規(guī)定土壤污染的定義,通過該法條的表述,可以看出我國(guó)土壤污染的定義范圍為陸地表層土壤,落腳點(diǎn)為危害公眾健康或破壞生態(tài)環(huán)境,缺少對(duì)危害程度的界定,出現(xiàn)了法條規(guī)定的危害現(xiàn)象就可以稱之為土壤污染。如果危害現(xiàn)象處于潛伏期,是在將來可能出現(xiàn)的嚴(yán)重危害,是否還算法條規(guī)定的土壤污染?中國(guó)的土壤污染防治法律制度中對(duì)于土壤是否可以評(píng)定為污染沒有嚴(yán)格規(guī)定,土壤往往是受到其他物質(zhì)和因素的侵入,但是并非所有侵入都可以評(píng)估為受污染,污染與不污染存在程度的區(qū)別,現(xiàn)時(shí)受污染和將來受污染也存在區(qū)別,現(xiàn)時(shí)不受污染和將來受污染是否有必然聯(lián)系,都需要通過土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做出評(píng)估結(jié)果,根據(jù)評(píng)估結(jié)果做出污染認(rèn)定。

    中國(guó)30多的年來工業(yè)化程度的長(zhǎng)足發(fā)展和快速的城市化,帶來了巨大的財(cái)富,改變了中國(guó)人的生活水平。隨著城市的不斷擴(kuò)張,城市邊界邊緣或邊界內(nèi)的許多老工業(yè)設(shè)施被重新安置或關(guān)閉,留下了被以前的工業(yè)活動(dòng)污染的廢棄、未充分利用和廢棄的土地。這成為中國(guó)亟需解決的環(huán)境問題之一,我們應(yīng)借鑒英國(guó)相關(guān)土地污染防治方面的法律制度,首先就是從如何定義“污染土地”開始,一旦土地經(jīng)過評(píng)估屬于污染土地,才能進(jìn)入下一步的修復(fù)和管控。英國(guó)的受污染土地定義制度為我們提供了良好的借鑒,從“危害”入手對(duì)土地受污染進(jìn)行定義,并且產(chǎn)生危害或危害的可能性達(dá)到明顯的的程度,通過一系列的法律規(guī)定“危害”表現(xiàn)方式和評(píng)估方法得出最后“污染”結(jié)論。

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