讓監(jiān)督漸漸“長出牙齒”
——我所經(jīng)歷的人大評(píng)議

■景迅

監(jiān)督工作是人大的基礎(chǔ)性、主體性、經(jīng)常性工作。上個(gè)世紀(jì)九十年代初，我剛到人大機(jī)關(guān)工作時(shí)所見到的審議場景令我至今難忘。1990年，南通市人大常委會(huì)對(duì)南通博物苑的保護(hù)和建設(shè)工作進(jìn)行了多次調(diào)研。這個(gè)博物苑是實(shí)業(yè)家張謇先生創(chuàng)辦的，是中國人自己辦的第一個(gè)博物館，比故宮博物院還早20年，是南通市區(qū)唯一的全國文保單位。但之前很長一段時(shí)間博物苑的園林部分被分割出去，被命名為“人民公園”，公園里里還建了一些簡易房，作為電臺(tái)和文工團(tuán)的宿舍；博物苑主體建筑“濠南別業(yè)”邊上建了一座二層樓房，原本作為排練房，后為了創(chuàng)收，又改造為歌舞廳。當(dāng)時(shí)的南通博物苑已經(jīng)失去了創(chuàng)辦之初的原有風(fēng)貌。為了保護(hù)好這一全國文保單位，文化界人士一直呼吁要恢復(fù)它的本來面貌。市人大常委會(huì)部分組成人員提出了一個(gè)方案，就是“人民公園”并回博物苑，作為它的一個(gè)部分；拆除后建的簡易房和簡易樓，搬出電臺(tái)、文工團(tuán)等單位職工；興建一座文物庫房，用以收藏各類文物。圍繞這個(gè)方案，市人大常委會(huì)進(jìn)行了認(rèn)真審議，但阻力很大：一是人民公園屬于城建系統(tǒng)，當(dāng)時(shí)城建系統(tǒng)的福利待遇比較好，不愿意劃歸文化系統(tǒng)；二是簡易房和簡易樓拆除后需要安置住戶，又影響創(chuàng)收；三是興建文物庫房需要大量資金，而當(dāng)時(shí)是吃飯財(cái)政。在常委會(huì)會(huì)議上，各方意見充分發(fā)表，慷慨陳詞，互不相讓，爭論比較激烈，最后經(jīng)過反復(fù)論證，通過了關(guān)于保護(hù)和建設(shè)南通博物苑的決議。這個(gè)只有3句話的決議，解決了諸多歷史遺留問題，在南通博物苑的歷史上具有十分重要的意義。經(jīng)過多年的保護(hù)與建設(shè)，如今的南通博物苑已經(jīng)成為南通市區(qū)最為靚麗的歷史文化名片。

像南通博物苑這樣的監(jiān)督案例在上世紀(jì)九十年代初也不少，但并不是很多。當(dāng)時(shí)社會(huì)上對(duì)人大性質(zhì)地位作用的認(rèn)識(shí)還沒有現(xiàn)在這么高。“大牌子、老頭子、空架子”，“不說白不說、說了也白說”，“不做不夠意思、做多了沒有意思、做一點(diǎn)意思意思”，這些略帶自嘲的說法在人大系統(tǒng)內(nèi)部也還不時(shí)聽到，人大監(jiān)督工作“容易做虛、不容易做實(shí)”的困惑還不同程度存在。但地方人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)們和廣大人大工作者一直在探求讓監(jiān)督硬起來的有效途徑，人大對(duì)政府部門的工作評(píng)議就在這樣的背景下孕育而出。回顧當(dāng)時(shí)的情況，工作評(píng)議的初衷是發(fā)揮代表的優(yōu)勢(shì)、集中代表的力量，為部門工作梳理問題、問診把脈，壓緊壓實(shí)部門工作的責(zé)任。這樣的評(píng)議，參與人數(shù)多，推動(dòng)力量強(qiáng)，社會(huì)影響大，一時(shí)成為地方人大相互學(xué)習(xí)借鑒推廣的監(jiān)督方式。

在上世紀(jì)90年代，我所經(jīng)歷的人大對(duì)政府部門的工作評(píng)議有三次，都是在南通市十屆人大常委會(huì)的任期內(nèi)。第一次是1994年。這一年年初，常委會(huì)將評(píng)議公安部門的工作列入工作計(jì)劃，4月份，市人大常委會(huì)作出評(píng)議決定，主任會(huì)議制定實(shí)施方案。隨后，召開動(dòng)員大會(huì)，市級(jí)人大代表以及其他各級(jí)部分代表參加會(huì)議。根據(jù)動(dòng)員會(huì)的部署，1000多名代表分成若干小組，開展調(diào)研，聽取選民意見建議。市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)為每個(gè)小組都配備了若干工作人員，負(fù)責(zé)調(diào)研活動(dòng)聯(lián)系、評(píng)議簡報(bào)的編寫、建議意見的收集整理等具體工作。8月份召開評(píng)議大會(huì)，各評(píng)議調(diào)研小組在大會(huì)上發(fā)言，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)講話，提出更改要求。會(huì)后，公安部門對(duì)市人大常委會(huì)提出的100多個(gè)問題逐一整改，并將整改結(jié)果在常委會(huì)會(huì)議上作口頭報(bào)告，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)評(píng)議工作進(jìn)行總結(jié)。這次評(píng)議，參與人數(shù)多、時(shí)間跨度長、影響力很大、效果也很好。第二次是1995年。鑒于上年度的評(píng)議工作量巨大，這個(gè)年度的評(píng)議工作采取分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)委室負(fù)責(zé)、若干代表參加的模式，對(duì)工商、郵政、規(guī)劃、建設(shè)等部門的工作進(jìn)行評(píng)議。雖然評(píng)的部門多了，但規(guī)模大為減小，程序大為壓縮，聲勢(shì)也有很大的減弱。第三次是1996年。這一年所評(píng)的只有教育一個(gè)部門。我本人當(dāng)時(shí)在教科文衛(wèi)委員會(huì)任職，負(fù)責(zé)各類文稿的起草和組織聯(lián)系的具體工作。4月份常委會(huì)作出決定，5月份主任會(huì)議通過實(shí)施方案，6至8月份組織代表開展評(píng)議調(diào)研，10月份召開評(píng)議大會(huì)并部署整改工作，12月份常委會(huì)聽取整改報(bào)告并作評(píng)議總結(jié)。這次評(píng)議與前兩次相比，主要特點(diǎn)是評(píng)議的主體是常委會(huì)組成人員，問卷征詢意見建議與滿意度測(cè)評(píng)融為一體，并增加了與教育部門溝通對(duì)接的環(huán)節(jié)，各方更為心平氣順。這一年，我還參加了省人大常委會(huì)組織的對(duì)省文化廳的評(píng)議工作，負(fù)責(zé)南通市的省代表調(diào)研聯(lián)系和評(píng)議分報(bào)告的起草工作，并隨相關(guān)省代表參加了省人大常委會(huì)在南京召開的評(píng)議大會(huì)。

上世紀(jì)末本世紀(jì)初，人大評(píng)議出現(xiàn)的新形式，這就是“述職評(píng)議”。述職評(píng)議的做法主要是組織人大選舉和人大常委會(huì)任命的政府組成人員在常委會(huì)上進(jìn)行述職，常委會(huì)組成人員對(duì)述職報(bào)告進(jìn)行評(píng)議，并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果由常委會(huì)黨組報(bào)市委，并向述職人員本人反饋。市十一屆人大常委會(huì)任期內(nèi)，每年都要選擇幾個(gè)部門的負(fù)責(zé)人作為述職評(píng)議的對(duì)象。在這個(gè)任期內(nèi)，常委會(huì)也對(duì)有關(guān)副市長進(jìn)行了述職評(píng)議。述職評(píng)議的關(guān)鍵是把對(duì)部門工作的評(píng)議與對(duì)主要負(fù)責(zé)同志的評(píng)議結(jié)合在一起。評(píng)議調(diào)研過程中，都要召開若干座談會(huì)，同時(shí)還要對(duì)中層干部進(jìn)行個(gè)別談話，征求意見建議，應(yīng)該說，針對(duì)性更強(qiáng)、精準(zhǔn)度也比較高，但在具體工作中，如何把黨管干部原則與人大評(píng)議深度結(jié)合起來、有機(jī)統(tǒng)一起來，始終是一個(gè)值得探討的課題。

2006年，經(jīng)過“二十年磨一劍”，監(jiān)督法頒布，并于2007年正式實(shí)施。這是人大工作進(jìn)程中的一件大事。全國人大由上而下組織開展了各類培訓(xùn)，要求把監(jiān)督工作規(guī)范到監(jiān)督法的要求上來，并要求各級(jí)人大對(duì)各類制度、辦法進(jìn)行清理。當(dāng)時(shí)我已在研究室工作多年，自然就承擔(dān)了各有關(guān)制度的清理工作，并組織人員制定了相關(guān)配套實(shí)施辦法和工作流程圖。根據(jù)當(dāng)時(shí)上級(jí)要求和黨組的意見，工作評(píng)議、述職評(píng)議、個(gè)案監(jiān)督這些在監(jiān)督法上沒有明確規(guī)定的監(jiān)督形式都不再組織開展。自此，上世紀(jì)九十年代以來的探索創(chuàng)新轉(zhuǎn)入規(guī)范有序的發(fā)展軌道。實(shí)事求是地說，人大工作的探索創(chuàng)新是人大工作發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也為人大工作的?guī)范發(fā)展提供了重要經(jīng)驗(yàn)積累。特別是在創(chuàng)新過程中涌現(xiàn)的一些有利于增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的元素，如問卷調(diào)查、面對(duì)面互動(dòng)、滿意度測(cè)評(píng)等，對(duì)落實(shí)監(jiān)督法的要求，解決人大工作“容易做虛、不容易做實(shí)”的問題還是有很大促進(jìn)作用的。

轉(zhuǎn)眼到了2013年，也就是市十四屆人大任期的第二年，市人大常委會(huì)黨組主要領(lǐng)導(dǎo)多次聽取轄區(qū)內(nèi)縣鎮(zhèn)人大開展評(píng)議的有關(guān)情況的匯報(bào)，也從相關(guān)媒體上看到一些地方開展工作評(píng)議的報(bào)道，還帶領(lǐng)委室主任外出學(xué)習(xí)，綜合各地的做法和各方面的意見，認(rèn)為對(duì)部門工作進(jìn)行評(píng)議，實(shí)際上也是一種專項(xiàng)監(jiān)督，不僅不與監(jiān)督法相悖，相反，對(duì)于實(shí)化、細(xì)化監(jiān)督法的規(guī)定很有好處。黨組主要領(lǐng)導(dǎo)要求研究室從具體落實(shí)監(jiān)督法規(guī)定的角度，擬定一個(gè)操作辦法。在黨組主要領(lǐng)導(dǎo)的具體指導(dǎo)下，研究室很快就擬就了專項(xiàng)工作評(píng)議辦法。這個(gè)辦法經(jīng)黨組、主任會(huì)議討論修改并報(bào)市委同意后，在2013年7月30日市十四屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議上通過。這個(gè)辦法把之前人大評(píng)議中的好的做法納入監(jiān)督法的框架內(nèi)，評(píng)議主體是市人大常委會(huì)組成人員，邀請(qǐng)部分人大代表參加；評(píng)議的組織主體是市人大常委會(huì)主任會(huì)議；評(píng)議準(zhǔn)備工作包括制定實(shí)施方案、召開動(dòng)員會(huì)部署、開展評(píng)議調(diào)研、提出問題清單、與部門溝通反饋、部門根據(jù)問題清單落實(shí)整改措施；評(píng)議程序包括聽取部門工作匯報(bào)、圍繞突出問題組織專題詢問、對(duì)部門工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)、明確進(jìn)一步整改要求和時(shí)限等；評(píng)議成果運(yùn)用主要是將評(píng)議結(jié)果納入機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)和績效考核體系。這個(gè)辦法實(shí)際上是監(jiān)督法的一個(gè)實(shí)施辦法，既確保評(píng)議工作在法律的軌道上運(yùn)行，又有效增強(qiáng)了監(jiān)督的剛性。根據(jù)監(jiān)督法和評(píng)議辦法的規(guī)定，市十四屆人大常委會(huì)于2014年、2015年、2016年分三批對(duì)34個(gè)政府部門（包括垂直管理部門）的工作進(jìn)行了評(píng)議，收到比較好的效果，在社會(huì)上引起了廣泛關(guān)注。

2017年初市縣人大換屆，新一屆市人大常委會(huì)黨組對(duì)評(píng)議工作很重視，延續(xù)上屆做法，更加注重了解市級(jí)人大代表、基層人大、萬人評(píng)議等方面的意見建議，更加注重統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析、法治建設(shè)和廉政建設(shè)評(píng)估，更加注重代表的參與性、問題清單的落實(shí)率和社會(huì)各方的滿意度，在具體環(huán)節(jié)上作了完善，努力做到每次評(píng)議市級(jí)代表全參與、一屆之內(nèi)部門接受評(píng)議全覆蓋、對(duì)每個(gè)部門的評(píng)議調(diào)研全方位。同時(shí)，把梳理問題清單、開展專題詢問、實(shí)行滿意度測(cè)評(píng)作為評(píng)議的關(guān)鍵環(huán)節(jié)組織安排好。黨組、主任會(huì)議對(duì)評(píng)議調(diào)研報(bào)告都要認(rèn)真討論、對(duì)問題清單逐一“過堂”，確保評(píng)價(jià)客觀公正、問題一針見血、建議精準(zhǔn)可行。2017年、2018年兩年，已經(jīng)對(duì)27個(gè)政府部門的工作進(jìn)行了評(píng)議。這項(xiàng)工作，市委重視、政府支持、部門配合，起到了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、推動(dòng)工作、促進(jìn)發(fā)展的積極作用。

今年是縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年。習(xí)近平總書記作出重要指示強(qiáng)調(diào)，地方人大及其常委會(huì)要按照黨中央關(guān)于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。要自覺接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，密切同人民群眾的聯(lián)系，更好發(fā)揮人大代表作用，接地氣、察民情、聚民智，用法治保障人民權(quán)益、增進(jìn)民生福祉?；仡櫟胤饺舜箝_展工作評(píng)議的實(shí)踐歷程，作為一名在地方人大工作30年的“老人大”，我深切感受到，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好工作，是地方人大事業(yè)發(fā)展的不竭動(dòng)力；自覺接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)是評(píng)議工作取得實(shí)效的政治保證；發(fā)揮人大代表作用，接地氣、察民情、聚民智，是評(píng)議活動(dòng)的內(nèi)在要求；用法治保障人民權(quán)益、增進(jìn)民生福祉是評(píng)議工作的基本原則；綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式，強(qiáng)化監(jiān)督的剛性和作用，是評(píng)議工作的重要特色。歷經(jīng)40年的探索實(shí)踐，評(píng)議工作在創(chuàng)新中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中提升，一條鮮明的主線就是如何讓人大監(jiān)督“長出牙齒”，如何讓這個(gè)“牙齒”越來越硬。雖然目前各地做法各有特色、各有千秋，還難以規(guī)范成一個(gè)統(tǒng)一的模式，但其中所蘊(yùn)含的創(chuàng)新要素、法治精神和為民情懷是值得稱道的，也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，人大評(píng)議的探索空間還很大，生命力還很強(qiáng)。廣大人大工作者要認(rèn)真貫徹落實(shí)總書記的指示精神，不忘為民代言初心、牢記依法履職使命，重創(chuàng)新、接地氣、抓落實(shí)，把工作做得更為圓滿、更加出彩、更具實(shí)效。