黨建引領(lǐng)社區(qū)治理：現(xiàn)實(shí)困境與消解策略
——基于協(xié)同治理理論的分析

尹以美

（陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，陜西 西安 710119）

黨的十九大報(bào)告指出：打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。[1]社區(qū)治理是撬動(dòng)社會(huì)治理的支點(diǎn)，通過(guò)創(chuàng)新社區(qū)治理來(lái)激發(fā)社會(huì)治理活力，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、問(wèn)題的提出

2017年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》提出堅(jiān)持以基層黨組織建設(shè)為關(guān)鍵、政府治理為主導(dǎo)、居民需求為導(dǎo)向、改革創(chuàng)新為動(dòng)力，健全體系、整合資源、增強(qiáng)能力，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。[2]黨建引領(lǐng)社區(qū)治理就是契合該內(nèi)容的社區(qū)治理新模式。它把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社區(qū)治理和基層建設(shè)的一條紅線，將黨的建設(shè)與社區(qū)治理緊密聯(lián)系起來(lái)，不僅加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高社區(qū)治理能力，還創(chuàng)建了一種你中有我，我中有你，共同發(fā)展的局面。近年來(lái)，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理問(wèn)題受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，學(xué)術(shù)研究成果層出不窮。綜合學(xué)術(shù)論文發(fā)表情況，學(xué)者們對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理問(wèn)題的研究大部分停滯在模式與路徑研究上，視角單一，易脫離社區(qū)治理實(shí)踐，造成黨建——治理“兩張皮”。鑒于此，本文以協(xié)同治理理論的多元主體、協(xié)同與自組織三個(gè)要素理順黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯，探究黨建引領(lǐng)社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)困境產(chǎn)生的根源，并尋求破解之策。

二、協(xié)同治理：透視黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理論視角

（一）協(xié)同治理理論基本概述

協(xié)同治理理論是一種新興理論，它是自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論的交叉理論。[3]“協(xié)同”概念最早出現(xiàn)在1971年，由德國(guó)物理學(xué)教授哈肯提出?！爸卫怼眲t是近年來(lái)社會(huì)科學(xué)研究的熱詞，最早可追溯到拉丁文和古希臘語(yǔ)中。燕繼榮認(rèn)為協(xié)同治理是社會(huì)管理創(chuàng)新之道，為了實(shí)現(xiàn)善治，應(yīng)該建立集體決策和共同參與制度，加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，利益分享，權(quán)力協(xié)同。[4]劉祖云等認(rèn)為協(xié)同治理是探究多元主體在社會(huì)公共事務(wù)中的相互關(guān)系，構(gòu)建制度化的溝通渠道，實(shí)現(xiàn)資源共享、責(zé)任共擔(dān)的治理機(jī)制，能從根本上彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)或個(gè)體單一主體治理的局限。[5]

（二）協(xié)同治理在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中的功能

面對(duì)日益復(fù)雜、跨界的公共問(wèn)題，突出協(xié)調(diào)配合、協(xié)同增效的協(xié)同治理在公共服務(wù)供給、危機(jī)管理、社會(huì)建設(shè)等眾多領(lǐng)域顯得日益重要。[6]從協(xié)同治理的運(yùn)作邏輯來(lái)看，其自組織式的協(xié)同協(xié)作模式，可以克服非協(xié)同下的負(fù)面影響，提升系統(tǒng)內(nèi)部的整體治理能力。

1.多元主體共治有利于實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的整合功能

多元化的參與主體是協(xié)同治理的前提和基礎(chǔ)，多元主體共治通過(guò)多個(gè)治理主體自身所攜帶的社會(huì)資本和資源來(lái)提升社區(qū)治理績(jī)效。首先，多元主體共治能夠?qū)⑸鐓^(qū)內(nèi)部的參與治理的各主體整合起來(lái)，提高社區(qū)治理資源的利用率；其次，多元主體共治立足于各主體的優(yōu)勢(shì)，能夠進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；最后，整合是實(shí)現(xiàn)治理一體化的過(guò)程，能通過(guò)對(duì)正向利益狀況的強(qiáng)化和負(fù)向利益狀況或利益沖突的消弭來(lái)確保主體關(guān)系結(jié)構(gòu)的有序性。

2.治理過(guò)程協(xié)同性有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的利益協(xié)調(diào)功能

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)子系統(tǒng)之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作、支配與服從、平衡與漲落等多元、多維的關(guān)系結(jié)構(gòu)。[7]因此，其治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就取決于參與主體的協(xié)同性。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式推崇的治理理念是開放、包容、多元的治理模式。各主體能夠真正參與決策，通過(guò)討論而集中有限能力，表達(dá)意愿以及利益訴求，實(shí)現(xiàn)決策開放，最終達(dá)到治理效能最大化，形成一種良性互動(dòng)的治理過(guò)程。

3.其特殊的自組織現(xiàn)象有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)劃協(xié)同功能

黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式并非是依靠政府制度、強(qiáng)制力及各種手段進(jìn)行治理的傳統(tǒng)模式，它是基于內(nèi)部協(xié)同組織、外部治理的監(jiān)控，著眼于社會(huì)公眾和市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督，并充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各利益相關(guān)方的主動(dòng)性和創(chuàng)造性來(lái)實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)自組織效應(yīng)。實(shí)現(xiàn)自組織的過(guò)程則是一個(gè)互相博弈、磨合直至統(tǒng)一路徑的過(guò)程，能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的合作共贏。

三、協(xié)同治理理念缺失下黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的困境

國(guó)家試圖借助黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理的優(yōu)化。但是，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)以及社區(qū)治理問(wèn)題的常態(tài)化，簡(jiǎn)單的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型已不能解決當(dāng)前的治理問(wèn)題。因此，對(duì)于治理模式轉(zhuǎn)型后的社區(qū)治理帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。

（一）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)施中協(xié)同理念的缺位

社區(qū)治理由傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的新型治理模式，其治理主體實(shí)現(xiàn)了單一到多元的轉(zhuǎn)變。雖然多元主體共治的理念沖擊了過(guò)時(shí)的治理理念，改變了傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式“水土不服”的現(xiàn)象。但是，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式的出現(xiàn)使社區(qū)治理面臨著架構(gòu)重組、功能重構(gòu)、制度重整等一系列的轉(zhuǎn)型陣痛。第一，“政府主導(dǎo)型” 向“多元主體共治”轉(zhuǎn)型易引發(fā)治理主體間關(guān)系失序、失衡。第二，“直接干預(yù)”向“理念嵌入”轉(zhuǎn)變易造成利益難以協(xié)調(diào)。第三，“碎片式”服務(wù)向“需求導(dǎo)向型”服務(wù)的劇烈轉(zhuǎn)變使社區(qū)治理主體不知所措。

（二）協(xié)同理念缺位成為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的主要掣肘

1.多元主體共治易發(fā)生權(quán)力博弈，容易造成關(guān)系失衡

多元主體共治是協(xié)同治理的前提和基礎(chǔ)，有利于社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)資本及治理資源的整合，有利于提升社區(qū)治理資源的利用率，有利于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是多元主體共治伴隨著的是治理權(quán)威的多元化以及各主體間權(quán)力博弈關(guān)系困局。朱喜群指出城市社區(qū)多元治理主體的理念、目標(biāo)、利益和權(quán)力差異導(dǎo)致社區(qū)多元治理中的權(quán)力博弈并由此引發(fā)社區(qū)權(quán)力秩序變動(dòng)。[8]一方面治理主體之間基于利益或觀念等產(chǎn)生博弈，由于無(wú)法達(dá)成共識(shí)，從而導(dǎo)致雙方嚴(yán)重沖突，最終兩敗俱傷；另一方面，雖然治理主體呈現(xiàn)多元化，但是受傳統(tǒng)治理模式影響，實(shí)質(zhì)上國(guó)家權(quán)力即公共權(quán)力主導(dǎo)性地位不可動(dòng)搖。

2.治理過(guò)程的協(xié)同性與自組織現(xiàn)象易造成聯(lián)通失序

如果多元主體共治是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的前提和基礎(chǔ)，那么治理過(guò)程的協(xié)同性與自組織現(xiàn)象就是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的必經(jīng)之路。多元主體共治使社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本有了可利用的可能，而治理過(guò)程的協(xié)同性與自組織現(xiàn)象則是通過(guò)多元主體的整合功能將社區(qū)內(nèi)的資源充分利用到社區(qū)治理中來(lái)，是將社區(qū)資源發(fā)揮最大效用的過(guò)程，不僅包括決策過(guò)程，還包含執(zhí)行過(guò)程。然而，治理模式轉(zhuǎn)型中權(quán)力主體與參與主體的變化使社區(qū)治理面臨高度復(fù)雜以及不確定的治理架構(gòu)，極易產(chǎn)生溝通不當(dāng)、聯(lián)通失序現(xiàn)象。11]

四、聯(lián)動(dòng)體系的建構(gòu)：黨建引領(lǐng)社區(qū)治理困境的消解策略

黨建引領(lǐng)在推動(dòng)社區(qū)層面的協(xié)商共治方面擔(dān)起協(xié)調(diào)和推動(dòng)社會(huì)各方力量參與社區(qū)治理的核心作用。目前，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理還處于摸索階段，容易遇到瓶頸，例如主體間責(zé)任不清，缺乏有效的管制和合作，容易造成治理主體間關(guān)系失衡、聯(lián)通失序。為此，基于協(xié)同治理理論視角需要從擺正黨建引領(lǐng)地位；構(gòu)建多主體參與治理的保障與實(shí)現(xiàn)機(jī)制等維度建構(gòu)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的社區(qū)聯(lián)動(dòng)體系，實(shí)現(xiàn)基層黨組織和社區(qū)的上下聯(lián)動(dòng)和有效協(xié)同。

（一）擺正黨建引領(lǐng)地位

政黨作為唯一一個(gè)有能力整合各種利益訴求的機(jī)構(gòu)，能發(fā)揮其利益聚集與表達(dá)功能。社區(qū)黨組織在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中能夠在其他參與主體間起到利益調(diào)和作用。為此，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理需要擺正黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的地位來(lái)支撐社區(qū)聯(lián)動(dòng)體系的構(gòu)建。

首先，要分清黨組織與社區(qū)其他主體的關(guān)系。一方面，社區(qū)治理中各參與主體間關(guān)系復(fù)雜，存在誰(shuí)都管、誰(shuí)都管不到位的現(xiàn)象。確定黨組織與社區(qū)主體的關(guān)系有利于社區(qū)治理活動(dòng)的展開，有利于發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，解決深層次的秩序問(wèn)題，平衡活力與秩序之間的張力。另一方面可以改善社區(qū)治理“一刀切”的現(xiàn)象以及權(quán)責(zé)邊界模糊現(xiàn)象，明確工作職責(zé),構(gòu)建出“網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、資源共分享、責(zé)任更到位、管理無(wú)盲區(qū)、服務(wù)零距離”的社會(huì)服務(wù)管理新模式。[9]13]

其次，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理要發(fā)揮黨組織的“引領(lǐng)”功能，不是大包大攬的解決問(wèn)題，更不是直接參與自治。要把握好黨組織在社區(qū)治理中的角色，對(duì)于社區(qū)治理主體間協(xié)同有問(wèn)題時(shí)，引領(lǐng)社區(qū)組織和居民共同商議解決對(duì)策，在方向上提供引領(lǐng)服務(wù)，在議題產(chǎn)生中提供協(xié)商平臺(tái)服務(wù)，在問(wèn)題解決中提供資源支撐服務(wù)等。如在社區(qū)問(wèn)題的解決中整合資源，引領(lǐng)黨員和居民共商解決方案，但在具體問(wèn)題的解決中要適時(shí)退出，真正實(shí)現(xiàn)自治、共治。

（二）構(gòu)建多主體參與治理的保障與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

多元主體共治存在局限性，尤其是在消除固有的權(quán)力失衡、聯(lián)通失序方面。新的治理框架不僅需要確保更新后的模型不會(huì)簡(jiǎn)單地復(fù)制過(guò)度官僚的結(jié)構(gòu)，還要確保建立溝通有效、協(xié)調(diào)有序的聯(lián)動(dòng)體系，這就需要構(gòu)建多主體參與治理的保障與實(shí)現(xiàn)機(jī)制來(lái)支撐整個(gè)聯(lián)動(dòng)體系。

1.信任關(guān)系的重建與調(diào)解

“合作治理是建立在治理主體的高度信任的基礎(chǔ)上的……沒(méi)有信任肯定就沒(méi)有合作”。[10]多元主體共治存在著主體權(quán)力關(guān)系失衡的現(xiàn)象，容易造成聯(lián)通失序，隨之帶來(lái)的“信任危機(jī)”與沖突必然發(fā)生在從個(gè)人到機(jī)構(gòu)的多個(gè)層面。為此，信任關(guān)系的重建與協(xié)商就尤為重要，只要建立互相尊重、聯(lián)通有序的交流網(wǎng)絡(luò)就能克服沖突。多元主體共治必然會(huì)帶來(lái)排斥、資源約束以及互相不信任，這也表明，一時(shí)的調(diào)解并不是解決沖突的關(guān)鍵，前提是要建立持久有效的治理體系。事實(shí)上，這始終是這個(gè)過(guò)程中最重要的部分：如果各主體花時(shí)間建立關(guān)系，而不過(guò)多擔(dān)心目標(biāo)是什么，或者不用努力去做什么，當(dāng)恢復(fù)信任和建立合作能力進(jìn)行到一定階段后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)距離目標(biāo)不遠(yuǎn)了。

2.建立參與主體聯(lián)席會(huì)議

聯(lián)席會(huì)議是基于社區(qū)治理問(wèn)題的復(fù)雜性，當(dāng)治理出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議達(dá)成對(duì)意見(jiàn)分歧事件的和解，在遇到不能調(diào)解的情況時(shí)可以啟動(dòng)聯(lián)席會(huì)議。會(huì)議啟動(dòng)時(shí)在明確了這些相互競(jìng)爭(zhēng)主體的主張之后，要求各方共同努力：盡管存在意見(jiàn)分歧，但在不損害這些分歧的情況下，各方仍尋求建立一種更富有成效的關(guān)系，因此選擇了一種更尊重的共存方式，即通過(guò)共同決策來(lái)達(dá)到社區(qū)治理。這些通過(guò)聯(lián)席會(huì)議產(chǎn)生的臨時(shí)協(xié)定不是解決關(guān)于權(quán)力支配懸而未決的爭(zhēng)端，相反，它們提供了一種規(guī)則，以便繼續(xù)建立各方之間的關(guān)系，并為實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理方面的共同利益而努力。

3.社區(qū)網(wǎng)絡(luò)溝通平臺(tái)的建立

黨建引領(lǐng)社區(qū)治理從無(wú)效的集體決策到缺乏透明的規(guī)劃過(guò)程，社區(qū)治理的多個(gè)參與主體在實(shí)踐中只起到邊緣作用，或根本沒(méi)有作用，從而導(dǎo)致實(shí)際或潛在的社會(huì)沖突和不平等、參與治理主體之間缺乏平衡的困境?，F(xiàn)今，社交媒體、互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?。許多虛擬企業(yè)的網(wǎng)站擁有大量用戶，這些用戶通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以進(jìn)行意見(jiàn)反饋，進(jìn)而影響虛擬企業(yè)的決策。因此，可以開發(fā)新型的基于互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)溝通平臺(tái)來(lái)支持社區(qū)居民參與治理。通過(guò)開發(fā)并應(yīng)用于智能手機(jī)上的社交媒體，不僅可以得到有關(guān)社區(qū)治理的新政策還可以用于發(fā)起、資助和與行為者建立伙伴關(guān)系。可以成為參與主體之間溝通和協(xié)作的平臺(tái)，在決策過(guò)程中賦予社區(qū)居民權(quán)力，有助于發(fā)現(xiàn)社區(qū)問(wèn)題和機(jī)會(huì)，防止社區(qū)沖突。