當(dāng)前深化混合所有制改革遇到的問題及解決路徑探析

許 鋒

(渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧 錦州 121000)

2018年是貫徹落實(shí)中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)精神的開局之年，也是我國改革開放40周年，也是圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一年。推動(dòng)國有資本做大做強(qiáng)，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)是當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期國有企業(yè)改革的重中之重。

早在1992年，在黨的十四大報(bào)告中提出了“聯(lián)合經(jīng)營(yíng)”的概念，這是第一次明確作為主體的公有制經(jīng)濟(jì)和作為補(bǔ)充的非公有制經(jīng)濟(jì)在資源的基礎(chǔ)上開展多種形式的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。1997年黨的十五大報(bào)告中指出“混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分”，這是混合所有制首次出現(xiàn)在黨的大會(huì)報(bào)告中。隨后，黨的十六、十七大報(bào)告中都明確指出“大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)”、“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。經(jīng)過20年的不斷探索，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，賦予了混合所有制經(jīng)濟(jì)前所未有的重要地位，首次提出混合所有制經(jīng)濟(jì)作為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。緊隨其后，國家各部委陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)混合所有制改革一系列方針政策文件，如《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》(國發(fā)〔2015〕54號(hào))等，上述政策提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步提出，“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)?！爆F(xiàn)階段，我們必須堅(jiān)定不移地通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提升社會(huì)生產(chǎn)力水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。2018年3月，十三屆全國人大一次會(huì)議后，國資委更是提出將開展“雙百行動(dòng)”，選取百家中央企業(yè)子企業(yè)和百家地方國有骨干企業(yè)推進(jìn)國企改革，意味著我國的國有企業(yè)混合所有制全面深化改革進(jìn)程進(jìn)入高潮。

一、混合所有制的內(nèi)涵

(一)關(guān)于廣義和狹義的兩種理解。廣義的理解是把混合所有制經(jīng)濟(jì)界定為不同所有制經(jīng)濟(jì)之間的融合，既包含公有資本與非公有資本之間的融合，又包含國有資本與集體資本的融合、私營(yíng)資本與個(gè)體資本甚至外國資本的融合，只要不是單一的所有制就都是混合所有制經(jīng)濟(jì)。狹義的理解是公有資本與非公有資本的融合。相比“廣義”理解，類似“狹義”理解的論斷更符合當(dāng)前改革實(shí)際。

(二)關(guān)于宏觀和微觀層面的理解。在宏觀上，混合所有制經(jīng)濟(jì)是國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中不同所有制經(jīng)濟(jì)成分的構(gòu)成和比重；在微觀上，混合所有制經(jīng)濟(jì)主要是企業(yè)內(nèi)部不同所有制的構(gòu)成。微觀層面理解從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、收益分配和治理結(jié)構(gòu)等方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行了制度安排。宏觀層面和微觀層面的理解在學(xué)術(shù)上都講得通，當(dāng)前，我們常說的“混合所有制經(jīng)濟(jì)”主要還是側(cè)重于微觀層面，是公有資本和非公有資本在微觀層面的混合。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是為鞏固公有制的主體地位，可以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義。可以提高國有經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)新力，更好地發(fā)展非公有經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展與進(jìn)步，提高廣大人民的生活水平，其戰(zhàn)略總目標(biāo)是發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義。

二、當(dāng)前混合所有制的發(fā)展?fàn)顩r

截至2018年8月，中央企業(yè)所屬企業(yè)中，超過2/3的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了國有資本和社會(huì)資本在產(chǎn)權(quán)層面的混合。中航工業(yè)、中國黃金、中糧集團(tuán)所屬試點(diǎn)企業(yè)分別完成引入戰(zhàn)略投資者、股份制改制、重組上市工作。國資委要求中央企業(yè)所屬企業(yè)引資項(xiàng)目均要通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、股票市場(chǎng)公開進(jìn)行，保障各類社會(huì)資本公平參與中央企業(yè)混合所有制改革的權(quán)利。2018年1-7月，中央企業(yè)及央企控股上市公司利用股票市場(chǎng)實(shí)施增發(fā)、資產(chǎn)重組18項(xiàng)，融資618.78億元，注入資產(chǎn)476.39億元，利用產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)開展轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)、增資擴(kuò)股項(xiàng)目100項(xiàng)，引入社會(huì)資本319.34億元。與此同時(shí)，進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，96家央企中，已有94家建立董事會(huì)；地方國資委監(jiān)管企業(yè)中，90%已建立董事會(huì)。進(jìn)一步健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，央企控股的69家上市公司規(guī)范實(shí)施了股權(quán)激勵(lì)。

以欠發(fā)達(dá)地區(qū)陜西為例，2017年7月，陜西省國資委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省屬企業(yè)混合所有制改革行動(dòng)方案》，省屬企業(yè)向非公資本開放，鼓勵(lì)非公資本參股經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)混合所有制改革發(fā)展。2017年，整體推進(jìn)49戶省屬企業(yè)混合所有制改革，引入非公資本11億元，并把企業(yè)上市作為實(shí)施混改的首要選擇，研判確定31戶企業(yè)為上市目標(biāo)，18家企業(yè)為重點(diǎn)培育對(duì)象。

以位于改革前沿的廣州市為例。2015年5月出臺(tái)《中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于全面深化國資國企改革的意見》，提出混改目標(biāo)，細(xì)化目標(biāo)舉措，資產(chǎn)證券化率達(dá)到80%左右，混合所有制企業(yè)主要效益指標(biāo)貢獻(xiàn)度達(dá)到85%，以“因企制宜、因業(yè)施策；以增量方式為主，宜混則混”為指引，提出四項(xiàng)舉措，一是以上市為主要形式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，廣州市屬國有企業(yè)累計(jì)上市企業(yè)26戶，“新三板”掛牌企業(yè)19家，2015-2017年共完成9家上市公司“二次混改”，涉及資金600多億元。二是強(qiáng)化激勵(lì)，積極推進(jìn)管理層和技術(shù)骨干持股，上市公司企業(yè)管理層、核心員工利益同股東利益趨于一致，非上市公司開展員工持股試點(diǎn)，國有控股混合所有制企業(yè)中實(shí)現(xiàn)員工持股的企業(yè)89家。三是積極與民資、外資合資合作。2017年市屬國有企業(yè)引進(jìn)非國有投資者共34戶，總投資額134.33億元，占企業(yè)投資總額的67%，主要包括汽車、金融、信息服務(wù)等行業(yè)。四是設(shè)立國資基金撬動(dòng)社會(huì)資本，初步形成產(chǎn)業(yè)基金集群，簽約規(guī)模近4000億元。2018年，廣州市國有經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)健的發(fā)展勢(shì)頭，目前，又選取具有較高影響力、品牌知名度和相當(dāng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，涉及多行業(yè)的20個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行混改。

三、當(dāng)前深化所有制改革過程中遇到的問題

當(dāng)前，在中央層面、各省市都在大力推動(dòng)混合所有制改革，涉改企業(yè)不斷增加，非公資本參與程度和質(zhì)量不斷提高，這次改革堅(jiān)持了市場(chǎng)化的方向，在體制機(jī)制上不斷創(chuàng)新，在方式方法上不斷探索和嘗試，在改革制度體系上不斷進(jìn)行完善，取得了可喜的成績(jī)。但在大力推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程中也遇到了一些問題。

(一)各方態(tài)度仍存猶疑。民營(yíng)資本對(duì)投資入股國有企業(yè)或者控股國有企業(yè)的熱情不高，若民營(yíng)資本以參股形式參與，由于國有資本過于強(qiáng)大，民營(yíng)資本處于絕對(duì)的劣勢(shì)，重大決策難以有話語權(quán)，難以有效維護(hù)自身的利益，參與熱情自然不會(huì)太高，最終退出可能是唯一選擇。國有企業(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，人員、結(jié)構(gòu)相對(duì)冗余，歷史遺留問題較多，若民營(yíng)資本以大量資本投入，取得控股地位，必然要承擔(dān)起人員安置、化解歷史包袱的重?fù)?dān)，將會(huì)遇到巨大的安置成本，困難重重。國有資本也將面臨艱難抉擇，因?yàn)閾?dān)憂國有資產(chǎn)出現(xiàn)較大流失風(fēng)險(xiǎn)或控股權(quán)喪失，所以在持股比例上，往往絕對(duì)控股或者相對(duì)控股是其首選，二者心態(tài)不同，立場(chǎng)不同，必然導(dǎo)致在持股比例上爭(zhēng)執(zhí)不下，態(tài)度游移不定。

(二)有關(guān)法律仍存掣肘。當(dāng)前，在政策和法律上，對(duì)于員工持股的范圍和退出機(jī)制等問題沒有權(quán)威的規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)員工持股勢(shì)必要突破制度藩籬。由于擬改制國企規(guī)模都比較大，員工眾多，若非上市公司采取員工全員持股將不符合《公司法》關(guān)于有限責(zé)任公司股東人數(shù)不超過200人的規(guī)定，若為了遵守這一規(guī)定，采取機(jī)構(gòu)或他人代持入股形式，不利于股東有效表達(dá)自身訴求，也可能引發(fā)員工之間、企業(yè)間矛盾和對(duì)立等問題。

(三)文化融合仍存難點(diǎn)。在混改過程中，兩種資本間將不可避免地面臨企業(yè)文化上的碰撞。好的民營(yíng)企業(yè)決策鏈條較短，決策時(shí)限短，執(zhí)行力相對(duì)較強(qiáng)，面對(duì)國企從黨委會(huì)或支部會(huì)到班子會(huì)、董事會(huì)再到經(jīng)營(yíng)層的管理模式和決策模式，可能會(huì)產(chǎn)生一定的沖突。在股東會(huì)、董事會(huì)上容易產(chǎn)生較多意見分歧，在日常人員交往過程中，也可能出現(xiàn)碰撞。因此，如何做好文化融合將成為未來擬該機(jī)構(gòu)需要解決的長(zhǎng)期問題。

(四)配套政策仍未跟進(jìn)。如何厘清劃撥土地證照不全、證實(shí)不符，權(quán)屬不清的狀況是擺在擬改制企業(yè)面前的難題，且各地普遍確權(quán)程序繁瑣，審批時(shí)限長(zhǎng)，土地確權(quán)工作將面臨很大的難度。在混改過程中也將不可避免地涉及稅收、交易稅費(fèi)問題，增加擬改制企業(yè)負(fù)擔(dān)和改制成本，相關(guān)稅費(fèi)減免措施在實(shí)踐中卻很難落實(shí)。

(五)后續(xù)支持仍顯不足?；旄暮?，往往出現(xiàn)對(duì)企業(yè)后續(xù)關(guān)注較少，沒有著重從公司治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整和完善，稍有不慎，將出現(xiàn)企業(yè)管理層多頭現(xiàn)象，各方分別代表不同利益群體，矛盾尖銳化，改革目標(biāo)大打折扣，國有資本即使控股也可能弱化控制權(quán)。另外，地方部門存在對(duì)方針政策理解不到位問題，影響后續(xù)支持效果。

四、解決路徑探析

(一)建立激勵(lì)約束機(jī)制，充分解決不同利益主體間的融合問題。在混改過程中，要首要解決兩種不同企業(yè)文化間的融合問題，平衡好各方面利益，打消顧慮，以便將混改推向更大的廣度和深度。民營(yíng)企業(yè)的靈活高效的管理方式和創(chuàng)新動(dòng)能真真切切的移植到新企業(yè)上，兩種資本間有機(jī)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和高效化。只有建立科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制，才能為這種有機(jī)結(jié)合提供制度保障，為全方位創(chuàng)新發(fā)展提供不竭動(dòng)能。

(二)及時(shí)完善配套政策，推動(dòng)各類問題得到及時(shí)有效的解決。及時(shí)清理整頓一些已經(jīng)過期或不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的規(guī)章制度，該修改的修改，該廢止的廢止，不能使之成為改革的羈絆。尤其對(duì)于涉及土地變現(xiàn)、債務(wù)核銷、資產(chǎn)評(píng)估的政策要細(xì)化，以便更有利于推動(dòng)改革。制定新的國有企業(yè)改革土地處置和變更登記辦法，減小企業(yè)負(fù)擔(dān)，建議對(duì)擬混改企業(yè)內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓等給予稅費(fèi)扶持。研究出臺(tái)針對(duì)混改企業(yè)的特殊股權(quán)管理辦法，以便實(shí)現(xiàn)股權(quán)日常管理和股權(quán)多元化，促進(jìn)混合經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也充分保障國有資本的權(quán)利和體現(xiàn)國家意志。

(三)持續(xù)跟蹤混改企業(yè)，有效鞏固改革成果。要將混合所有制改革作為促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制、激發(fā)活力、提升效率的手段，最終是否能夠達(dá)到目的，不但要看改革過程中的工作成效，還要看后續(xù)跟蹤和支持力度，確保改革成果得以鞏固，改革紅利得到有效釋放，示范效應(yīng)得以實(shí)現(xiàn)。股權(quán)結(jié)構(gòu)變化只是一種形式上的改變，要采取措施實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)效率等深層次的改變。有效支持混合所有制上市，放大改革溢出效應(yīng)，加快資產(chǎn)證券化步伐，組建混改投資基金，有效推動(dòng)更多國企實(shí)現(xiàn)混改和更多企業(yè)參與混改，提高混改覆蓋面。高度重視。加大政策宣傳與輿論引導(dǎo)，在全社會(huì)達(dá)成混改共識(shí)，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

(四)不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)規(guī)范化發(fā)展。首先，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入混改企業(yè)章程，充分發(fā)揮黨委會(huì)在公司決策中的核心地位。堅(jiān)持把黨委會(huì)研究討論作為董事會(huì)決策重大問題的前置程序，確保黨的方針、政策在公司中得以貫徹實(shí)施，確保黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的地位得以穩(wěn)固，確保黨組織執(zhí)紀(jì)監(jiān)督作用得以實(shí)施，確保黨的引領(lǐng)作用得以發(fā)揮。其次建立科學(xué)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各方利益得以有效實(shí)現(xiàn)，形成相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，你中有我、我中有你的良好經(jīng)營(yíng)氛圍。第三健全內(nèi)部治理框架，明確各治理主體的權(quán)、責(zé)、利。不但要完善各治理主體的制度規(guī)范，還要進(jìn)一步建立實(shí)施細(xì)則，確保各治理主體的作用得以有效發(fā)揮，確保獨(dú)立董事真實(shí)發(fā)表獨(dú)立意見，發(fā)揮應(yīng)有的作用，更好地促進(jìn)混合所有制企業(yè)規(guī)范發(fā)展。