行政賠償制度的完善探析

薛麒譯

【摘要】行政賠償制度是行政救濟(jì)制度的重要組成部分，與行政補(bǔ)償制度僅有一字之差，但存在區(qū)別。行政賠償制度在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了從被否定到形成法律的過(guò)程。自該制度實(shí)施以來(lái)，由隨著社會(huì)環(huán)境不斷發(fā)展變化，盡管經(jīng)過(guò)兩次修改，但仍存在待改進(jìn)的空間。本文就行政賠償制度與行政補(bǔ)償制度進(jìn)行區(qū)別后明確行政賠償制度的概念，梳理該制度的發(fā)展歷程。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)存行政賠償范圍較窄、賠償標(biāo)準(zhǔn)較低等不足，提出了完善程序、提高標(biāo)準(zhǔn)等完善方案。

【關(guān)鍵詞】行政賠償 制度完善 行政程序

我國(guó)行政制度賠償所依據(jù)的法律是于1994年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，該法的頒布，確立了我國(guó)的國(guó)家賠償制度，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的日益完善。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程不斷加大，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不斷發(fā)生著巨大的變化，我國(guó)已兩次修改國(guó)家賠償法，以適應(yīng)我國(guó)民主法制社會(huì)建設(shè)的發(fā)展需求，但在實(shí)際使用中仍在存在著可繼續(xù)完善之處。

一、行政賠償與行政補(bǔ)償?shù)谋嫖?/p>

行政賠償與行政補(bǔ)償從字面上看意思相差無(wú)幾，但其實(shí)兩者間存在一定的差異。這兩個(gè)重要制度，都是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)過(guò)程中給公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成的損害采取補(bǔ)救措施。然而，行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織對(duì)于行政管理相對(duì)人基于不同情況會(huì)做出不同的決定。行政賠償與行政補(bǔ)償兩個(gè)概念非常容易混淆，造成使用不當(dāng)或者表述不準(zhǔn)確。因此，通過(guò)對(duì)兩種制度加以區(qū)分對(duì)進(jìn)一步研究行政賠償制度很有幫助。

行政賠償與行政補(bǔ)償雖都為國(guó)家實(shí)施的補(bǔ)救措施，涵義相似但卻有著根本上的差別，接下來(lái)將從引起兩種制度的原因、設(shè)置兩種制度的目的、所適用的原則、遵循的程序及承擔(dān)責(zé)任的方式上對(duì)二者作區(qū)分。

1.起因：從兩個(gè)制度的涵義上可知，引起行政賠償?shù)钠鹨蚴菄?guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)做出的致?lián)p行政行為是違法的，而引起行政補(bǔ)償?shù)钠鹨蚴呛戏ǖ闹聯(lián)p行為。致?lián)p的行政行為的合法性是區(qū)分二者的關(guān)鍵。

2.目的：行政賠償旨在將違法的行政行為恢復(fù)到合法的狀態(tài);行政補(bǔ)償則是為補(bǔ)救相對(duì)人提供補(bǔ)救，彌補(bǔ)損失。

3.原則：從二者的目的不同可知，我國(guó)的行政賠償制度依照的是撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，賠償額一般不及損失額大;行政補(bǔ)償機(jī)制則并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定加以限制。故而行政賠償?shù)难a(bǔ)救程度不如行政補(bǔ)償充分。

4.程序：行政賠償必須是在致?lián)p行為發(fā)生之后進(jìn)行，而行政補(bǔ)償則在之前先行補(bǔ)償，或也可以在行為發(fā)生之后均可由行政機(jī)關(guān)與受損方協(xié)商進(jìn)行。

5.承擔(dān)責(zé)任的方式：行政賠償?shù)姆绞街饕孕姓r償責(zé)任以金錢賠償為原則，以恢復(fù)原狀，返還財(cái)產(chǎn)等方式為輔助的賠償責(zé)任方式;行政補(bǔ)償責(zé)任在支付金錢的同時(shí)還有其他物質(zhì)權(quán)益性補(bǔ)償，如換房、就業(yè)安置等。

在厘清行政賠償內(nèi)涵與外延后，方可進(jìn)一步探究如何完善我國(guó)的行政賠償機(jī)制，

二、我國(guó)行政賠償制度的發(fā)展歷程

我國(guó)的行政賠償制度的發(fā)展經(jīng)歷了提出后被否定再被重新肯定的過(guò)程。 我國(guó)對(duì)于行政賠償制度的設(shè)想最早出現(xiàn)在民國(guó)時(shí)期，但在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)并未制定出具體的法律落地。直到1982年，全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《憲法》中規(guī)定“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?，再次重申了國(guó)家賠償原則，自此提出了專門立法的任務(wù)。

隨后在1986年，《民法通則》對(duì)國(guó)家賠償問(wèn)題做了較明確的規(guī)定，但將國(guó)家公權(quán)力行為的賠償?shù)韧诿袷滦袨橘r償。而在1989年，《行政訴訟法》中規(guī)定了行政賠償責(zé)任主體、承擔(dān)賠償責(zé)任的條件等問(wèn)題，標(biāo)志著我國(guó)首次通過(guò)專門法律明確設(shè)定了國(guó)家的行政賠償責(zé)任，也促使了1995年《國(guó)家賠償法》的制定和出臺(tái)，國(guó)家賠償制度（ 包括行政賠償和司法賠償） 就此正式建立。

隨著我國(guó)民主法治進(jìn)程的加快，為進(jìn)一步完善健全法律體系，《國(guó)家賠償法》在2010年和2012年經(jīng)過(guò)兩次修訂，進(jìn)一步解決了鑒于實(shí)踐需要和法律實(shí)施間存在的問(wèn)題，例如增加了精神損害賠償內(nèi)容等，更適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)狀。

我國(guó)行政賠償制度的建立，落實(shí)了憲法精神，健全國(guó)家責(zé)任制度，更保障了憲法賦予公民的權(quán)利。同時(shí)，它監(jiān)督和促進(jìn)了國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，嚴(yán)肅了工作風(fēng)氣，一定程度上提高了工作效率，更提高了國(guó)家機(jī)關(guān)的形象。

三、我國(guó)行政賠償制度的不足

雖然我國(guó)行政賠償制度從建立至今，幾經(jīng)修改，進(jìn)步顯而易見(jiàn)，也表明了中國(guó)政府對(duì)國(guó)民責(zé)任的加強(qiáng)及其法治與人權(quán)事業(yè)的改善，如增加了精神損害撫慰金、賠償程序上行政機(jī)關(guān)的先行處理及受害人可單獨(dú)提起行政賠償訴訟的規(guī)定，但就其總體而言，仍存在著進(jìn)一步的完善空間。

（一）程序上有待完善

1.缺乏先予執(zhí)行制度

該制度指法院審理請(qǐng)求給付財(cái)物案件時(shí)，在作出判決并交付執(zhí)行之前，因請(qǐng)求權(quán)人難以維持生活，或者難以進(jìn)行生產(chǎn)和工作時(shí)法院根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，及時(shí)裁定義務(wù)人先給付一定的款項(xiàng)，并立即交付執(zhí)行的措施。我國(guó)行政賠償制度脫胎于民事賠償制度，民事賠償制度中先予執(zhí)行制度旨在解決當(dāng)事人的生活、生產(chǎn)急需的問(wèn)題，是幫助受損方維持生活的一種靈活的措施。在行政賠償?shù)膶?shí)施中，不能因賠償主體因公民換成了國(guó)家而否決了申請(qǐng)先予執(zhí)行的權(quán)利。法律的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)是更加保護(hù)公民的權(quán)利，不應(yīng)對(duì)公民應(yīng)享有的權(quán)利區(qū)別對(duì)待。

2.程序設(shè)置不當(dāng)

單獨(dú)提起賠償申請(qǐng)中的程序存在瑕疵，根據(jù)《國(guó)家賠償法》第9條和第20條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)向依法被確認(rèn)的違法行為承擔(dān)賠償責(zé)任。但賠償義務(wù)機(jī)關(guān)既是賠償程序的被告，又是賠償程序的裁判者，做自己的法官，難免存在有失公正之嫌。

（二）賠償范圍較窄

1.公共設(shè)施致?lián)p賠償

我國(guó)是公有制為主體的國(guó)家，許多公共設(shè)施的所有權(quán)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等。理論上講，公共設(shè)施致?lián)p與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職能履行不良有關(guān)，應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。但幾經(jīng)修改的《國(guó)家賠償法》仍未將公共設(shè)施致?lián)p納入賠償范圍。如2016年7月，江蘇路邊大樹(shù)倒下砸傷老人的事件，相關(guān)部門互相推諉責(zé)任，老人求助無(wú)門。

2.間接損失不賠償

根據(jù)國(guó)家賠償法，我國(guó)的賠償方式采取金錢及返還等方式賠償，但國(guó)家只賠償行政侵權(quán)行為造成的直接損失，不賠償間接損失。如生產(chǎn)材料被扣押導(dǎo)致工廠停產(chǎn)，只對(duì)扣押的生產(chǎn)材料進(jìn)行返還或折價(jià)金錢陪償，對(duì)于停產(chǎn)導(dǎo)致的損失則一概不予賠償。對(duì)于受損方來(lái)說(shuō)，國(guó)家的賠償近乎于杯水車薪。

（三）賠償標(biāo)準(zhǔn)較低

1.缺乏懲罰性賠償

我國(guó)立法時(shí)，決定賠償標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)是撫慰性的賠償，而非懲罰性和補(bǔ)償性的賠償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，做出致?lián)p行為的成本遠(yuǎn)低于實(shí)行懲罰性賠償?shù)某杀?，這對(duì)于打擊、遏制行政機(jī)關(guān)及其公職人員的主觀惡性較大的違法事件無(wú)法起到足夠的警示作用。

2.人身權(quán)受損的賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

對(duì)于限制人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)，《國(guó)家賠償法》第 26 條規(guī)定，按照“國(guó)家上年度職工日平均工資”計(jì)算。這種單一的上年度職工平均工資的標(biāo)準(zhǔn)忽略了個(gè)體的差別性，看似平等，實(shí)則有違公平。

四、我國(guó)行政賠償制度完善建議

1.優(yōu)化行政賠償程序

在賠償程序中引入先予執(zhí)行制度，將不同侵權(quán)主體造成的侵權(quán)事件的處理過(guò)程平等對(duì)待，體現(xiàn)法律的平等精神。在具體操作中，行政賠償?shù)南扔鑸?zhí)行制度可參照民事訴訟法中的相關(guān)規(guī)定。

而在單獨(dú)提起賠償申請(qǐng)的案件中存在“自己做自己的法官”的問(wèn)題，可在省級(jí)及以上政府成立獨(dú)立的“賠償處理辦公室”專門負(fù)責(zé)處理行政賠償?shù)纳暾?qǐng)。在保證公正性的同時(shí)更有助于樹(shù)立公正、嚴(yán)明的政府形象、國(guó)家形象。

2.擴(kuò)大行政賠償范圍

目前我國(guó)仍未將公共設(shè)施致?lián)p納入行政賠償范圍之中，但國(guó)家應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的公共設(shè)施致害賠償責(zé)任。對(duì)于屬于國(guó)家所有、且由國(guó)家行政機(jī)關(guān)的有關(guān)部門設(shè)置或管理的公共設(shè)施造成的損害，以及因行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成公共設(shè)施設(shè)置或管理的缺陷所造成的損害，應(yīng)盡快納入行政賠償范圍。

3.提高行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)目前實(shí)行的人身權(quán)受損的賠償標(biāo)準(zhǔn)僅按“國(guó)家上年度職工日平均工資”計(jì)算，但我國(guó)實(shí)行的是單一工資標(biāo)準(zhǔn)，并不適用與各行各業(yè)的各個(gè)職位。在對(duì)人身權(quán)的賠償上應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可參照被侵權(quán)人實(shí)際收入進(jìn)行賠，保障被侵權(quán)人的合法權(quán)益。

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