特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素分析

文/趙輝 王玥 卜澤慧 張旭東

1引言

2017年我國(guó)發(fā)改委正式推出《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，其中明確指出要把特色小鎮(zhèn)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái)，作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大舉措而言，到2020年我國(guó)各省市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃目標(biāo)將達(dá)到2000余項(xiàng)之多。由于其所需投資額度句大，因此，當(dāng)前我國(guó)的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目融資方式大多采用PPP模式。主要原因有以下：首先PPP模式具有杠桿效應(yīng)，能為政府提供巨大財(cái)政資源以支持對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。其次是通過(guò)使用PPP模式有助于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展。對(duì)提高其運(yùn)營(yíng)效率和區(qū)域創(chuàng)新水平有著突出的貢獻(xiàn)。然而，盡管近幾年國(guó)家給予了PPP項(xiàng)目在特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目中的政策支持，但是從目前的實(shí)施情況來(lái)看，仍然動(dòng)力不足。因此，本文從實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，為提高特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的落地率和成功率，對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素進(jìn)行分析和研究，以期為政策制定提供參考。

2關(guān)鍵成功因素的識(shí)別與篩選

情景分析法依托對(duì)環(huán)境的分析，嚴(yán)密推理出各種可能存在的影響因素；工作分解結(jié)構(gòu)法考慮時(shí)間維度，清晰劃分層次，有效展現(xiàn)影響情況。因此，本文結(jié)合情景分析法與工作分解結(jié)構(gòu)法，分別從政府、社會(huì)資本方、外部環(huán)境、項(xiàng)目自身等因素分析影響特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素，進(jìn)而分析特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目在每個(gè)階段存在的成功要素，從而獲得全面的成功因素集合，并將成功因素列表，如表1所示。

3關(guān)鍵成功因素分析

3.1政府因素

1.政府信用。目前，大量研究表明，政府失信是導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目落地難的最大障礙。政府不守信用，缺乏契約精神等事造成PPP項(xiàng)目落地難的根本原因。一方面，為了吸引社會(huì)資本積極參與到特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，政府往往會(huì)承諾給予相關(guān)的優(yōu)惠條件及政策支持，但是其實(shí)現(xiàn)能力與政府信用缺失直接掛鉤的。倘若政府失信，將對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生直接的影響及危害。另一方面，一些地方政府存在著官僚主義過(guò)強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不到位、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的顯現(xiàn)，也導(dǎo)致了政府信用不足，缺乏契約精神，從而影響了社會(huì)資本的投資。

2.政府財(cái)政收入。目前，大多數(shù)地方政府推出PPP模式的主要原由是通過(guò)PPP模式特點(diǎn)進(jìn)行融資可以起到是緩解地方債務(wù)壓力的作用，并且以此提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保證公共服務(wù)質(zhì)量。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大的省份及地區(qū)，PPP項(xiàng)目居多。而在此類地區(qū)，其政府的財(cái)政收入與都無(wú)法與龐大的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)總投資相匹配，因此往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)的投資，而導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的成功落地。

3.2社會(huì)資本方因素

社會(huì)資本的綜合實(shí)力。在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)中，社會(huì)資本的綜合實(shí)力這個(gè)因素不容小覷額。由于特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的全過(guò)程建設(shè)，全壽命周期內(nèi)都由社會(huì)資本來(lái)把關(guān)負(fù)責(zé)。因此，如果社會(huì)資本實(shí)力強(qiáng)大，資金充沛且有著良好的PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，則特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目成功幾率十分大。反而，如果社會(huì)資本實(shí)力不足、項(xiàng)目管理能力弱且融資困難則會(huì)引發(fā)一系列難以解決的問(wèn)題，無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，將直接導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的失敗。

3.3外部環(huán)境因素

1.融資市場(chǎng)。由于傳統(tǒng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)方式困難重重的首要原因是缺乏足夠的建設(shè)資金，而通過(guò)PPP項(xiàng)目的方式，將融資任務(wù)轉(zhuǎn)交給了社會(huì)資本方則可以有效避免這個(gè)缺點(diǎn)。因此在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，往往要求社會(huì)資本以現(xiàn)金的方式入股，有些項(xiàng)目則由中標(biāo)的社會(huì)資本方承擔(dān)所有的資金，對(duì)社會(huì)資本的融資能力有著極大要求。因此，在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，健全的金融體系及樂(lè)觀的融資市場(chǎng)十分關(guān)鍵。而當(dāng)前社會(huì)資本的融資方式往往依賴于銀行貸款，但是特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)與銀行風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)及貸款偏好存在著較大爭(zhēng)議，導(dǎo)致中標(biāo)的社會(huì)資本難以及時(shí)獲得充足的銀行貸款。

2.健全的法律體系。健全完善的法律體系是特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的基本要求，由于在實(shí)際建設(shè)經(jīng)營(yíng)中，社會(huì)資本在與地方政府相比之下往往處于劣勢(shì)，因此需要健全完善的法律體系為社會(huì)資本方保駕護(hù)航，也可以為政府承諾的協(xié)議內(nèi)容提供基本的支撐。同樣，在相關(guān)法律不健全的情況下，也難以增加社會(huì)資本的投資信心，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目望而卻步。近年來(lái)，隨著PPP模式在我國(guó)的廣泛開(kāi)展，國(guó)務(wù)院及發(fā)改委已經(jīng)頒布了大量關(guān)于PPP模式的相關(guān)文件，已逐步形成了較完整的規(guī)則體系。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，由于部門利益和相關(guān)認(rèn)識(shí)角度不同的原因，仍存在著諸多問(wèn)題，比如地方與部門制定的條例前后矛盾，在不同規(guī)范性文件中存在著相互矛盾的問(wèn)題，且上位法與下位法相互沖突。且我國(guó)當(dāng)前關(guān)于PPP項(xiàng)目的法律缺乏國(guó)家層面的立法，也缺乏對(duì)實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目的考量，大多PPP項(xiàng)目因建設(shè)類型的不同不能一蹴而就，因此當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有法律往往難以滿足特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的需求，社會(huì)資本方及參與機(jī)構(gòu)面臨著較大的融資風(fēng)險(xiǎn)。

表1 特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目成功關(guān)鍵因素

3.4項(xiàng)目自身因素

1.完備的實(shí)施方案和PPP合同。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，具有完備的實(shí)施方案及PPP合同至關(guān)重要。在當(dāng)前PPP項(xiàng)目政策不明、法律不完善及政府等參與方信用需有待提高的前提下，完備的實(shí)施方案及PPP合同能起到穩(wěn)定各方利益關(guān)系，明確各方權(quán)利與義務(wù)的作用。特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目運(yùn)行合同的規(guī)范性、系統(tǒng)性、可操作性對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施及落地至關(guān)重要。然而在我國(guó)當(dāng)前，還沒(méi)有專門針對(duì)于特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)合同，而僅僅依靠與財(cái)政部和發(fā)改委頒布的通用合同，無(wú)法考慮到特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行特點(diǎn)，因此，難以滿足特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的合同需求。

2.項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)能力將直接導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的成敗。

因此在進(jìn)行社會(huì)資本選擇時(shí)，應(yīng)對(duì)其項(xiàng)目管理能力及PPP相關(guān)運(yùn)營(yíng)能力進(jìn)行綜合考量，確保中標(biāo)的社會(huì)資本方擁有著良好的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，以滿足在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期內(nèi)不出差錯(cuò)，確保特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。其次對(duì)于社會(huì)資本而言，其項(xiàng)目主導(dǎo)團(tuán)隊(duì)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、成本效益應(yīng)作出精確地判斷與分析，做到實(shí)時(shí)監(jiān)管，實(shí)時(shí)控制。對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整，以確保特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目得以運(yùn)作成功。

4結(jié)論與建議

本文通過(guò)結(jié)合情景分析法與工作分解結(jié)構(gòu)法，分別從政府、社會(huì)資本方、外部環(huán)境及項(xiàng)目自身等四方面分析了特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的關(guān)鍵影響因素。針對(duì)PPP模式應(yīng)用在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)時(shí)間較短，且相關(guān)法律法規(guī)不健全，本文給出以下幾方面建議。

（1）加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)造良好的信譽(yù)環(huán)境。主要工作如下：加強(qiáng)政策扶植，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與性；完善相關(guān)PPP法律制度及監(jiān)管體系，給予社會(huì)資本信心。

（2）加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目誠(chéng)信體系建設(shè)，增強(qiáng)政府信用。應(yīng)當(dāng)做到：提高政府契約意識(shí)、建立和完善預(yù)算審批制度；建立健全政府履約保障體系；

（3）加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)的支持政策，拓寬特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的融資渠道。其主要包含一下工作內(nèi)容：加強(qiáng)融資機(jī)構(gòu)建設(shè)，支持多層次融資體系；建立健全融資法規(guī)制度，豐富特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的融資主體。