加強(qiáng)檔案監(jiān)管 提升服務(wù)水平
——杭州市檔案服務(wù)外包管理專題調(diào)研

杭州市檔案局、市檔案館調(diào)研組

杭州市一家檔案服務(wù)企業(yè)員工作業(yè)現(xiàn)場

為貫徹落實(shí)杭州市委關(guān)于做好“三服務(wù)”工作的部署，深入開展“大學(xué)習(xí)大調(diào)研大抓落實(shí)”活動，進(jìn)一步掌握杭州市檔案服務(wù)外包承攬企業(yè)（以下簡稱檔案服務(wù)企業(yè)）的服務(wù)情況，加強(qiáng)監(jiān)督管理，查找問題和不足，精準(zhǔn)發(fā)力，提升檔案工作服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾、服務(wù)基層的水平，杭州市檔案局、市檔案館今年就加強(qiáng)檔案服務(wù)外包規(guī)范管理開展了深入的調(diào)查研究。今年3月，市檔案局分批組織開展政法委、宣傳、文化、發(fā)改委、經(jīng)信委、建委等系統(tǒng)單位的調(diào)研座談，征求加強(qiáng)機(jī)關(guān)檔案工作和檔案服務(wù)外包工作的意見建議。3月底至4月初，在各區(qū)、縣（市）檔案局、檔案館、專業(yè)檔案館、市直屬各單位開展了企業(yè)服務(wù)質(zhì)量測評，收集有效調(diào)查問卷87份。7月，召開檔案服務(wù)外包承攬企業(yè)調(diào)研座談會，聽取了23家企業(yè)的建議意見?，F(xiàn)就市檔案服務(wù)外包管理存在的問題羅列如下，并給出解決問題的建議。

一、檔案服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，政府部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，向社會力量購買服務(wù)。圍繞檔案工作產(chǎn)生的各類服務(wù)產(chǎn)品，受到社會資本越來越多的關(guān)注和投入，從事檔案服務(wù)業(yè)的企業(yè)數(shù)量迅猛增長，檔案服務(wù)的市場正經(jīng)歷快速發(fā)展期。以杭州為例，2014年全市經(jīng)工商注冊、企業(yè)名稱中包含“檔案”的企業(yè)有80余家；2019年8月通過浙江省行政執(zhí)法監(jiān)管平臺查詢，企業(yè)名稱中包含“檔案”的杭州存續(xù)企業(yè)有166家、注銷企業(yè)72家，部分存續(xù)企業(yè)注冊資金超過千萬元；成立1年內(nèi)的企業(yè)有39家，成立1年到5年的企業(yè)有73家，成立15年以上的企業(yè)有11家。

從對檔案服務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的測評和座談?wù)髑笠庖妬砜?，市直單位對檔案服務(wù)外包工作總體滿意度為78.16%，在企業(yè)信譽(yù)資質(zhì)、項(xiàng)目人員數(shù)量水平及穩(wěn)定性、項(xiàng)目進(jìn)度安排、項(xiàng)目實(shí)施、售后服務(wù)等方面的滿意度分別為81.61%、74.71%、74.71%、77.01%、78.16%。各市直單位對檔案服務(wù)企業(yè)的資信、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)配備、項(xiàng)目進(jìn)度等方面都提出了意見，并希望檔案行政管理部門加強(qiáng)對檔案服務(wù)企業(yè)的監(jiān)管。今年7月召開的檔案服務(wù)外包承攬企業(yè)調(diào)研座談會上，各企業(yè)在統(tǒng)一檔案進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)檔案人才隊(duì)伍建設(shè)、開展企業(yè)信用評級等方面都提出了建議和意見。

檔案服務(wù)企業(yè)的出現(xiàn)、發(fā)展和壯大，一定程度上解決了市直單位普遍存在的檔案工作力量、技能水平和庫房資源不足的問題，并且豐富和拓寬了檔案服務(wù)的內(nèi)容。而檔案服務(wù)企業(yè)在發(fā)展過程中也凸顯了各類問題，如，檔案代保管服務(wù)企業(yè)的庫房條件不符合檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，庫房運(yùn)行管理不到位；開展檔案整理業(yè)務(wù)，檔案收集門類不夠齊全、從業(yè)人員業(yè)務(wù)不精、流動性大；開展傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化，加工標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)有差距、檔案影像頁和數(shù)據(jù)條目的質(zhì)量不過關(guān)等問題。總的來說，企業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高，規(guī)模小；市場競爭不充分，存在壟斷或者惡意競爭的現(xiàn)象；業(yè)務(wù)開展不規(guī)范，企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力不足；安全意識不到位，存在檔案安全隱患。其中，檔案整理和傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化服務(wù)方面存在的問題對機(jī)關(guān)檔案質(zhì)量影響較大，直接關(guān)系到進(jìn)館檔案的質(zhì)量和安全。

2019年7月，杭州市檔案局、市檔案館召開檔案服務(wù)外包承攬企業(yè)調(diào)研座談會

二、問題原因分析

一是準(zhǔn)入門檻相對較低。近年來，按照“放管服”要求，堅(jiān)持“設(shè)立不設(shè)門檻”，即檔案服務(wù)企業(yè)只需完成工商登記注冊，除國家法律法規(guī)另有規(guī)定外，檔案部門不設(shè)置或變相設(shè)置其他前置性審批事項(xiàng)；堅(jiān)持“經(jīng)營非禁即入”，即除國家法律法規(guī)及相關(guān)政策明確禁止的項(xiàng)目外，允許各類資本投資經(jīng)營檔案服務(wù)行業(yè)。檔案服務(wù)外包行業(yè)，尤其是整理和數(shù)字化加工企業(yè)，基本屬于勞動密集型而非資金密集型、技術(shù)密集型，需要重點(diǎn)加強(qiáng)規(guī)范和管理。

二是核心競爭力不強(qiáng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，新興行業(yè)蓬勃發(fā)展，社會對檔案服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)水平和從業(yè)人員的專業(yè)要求也越來越高。總體上看，當(dāng)前多數(shù)檔案服務(wù)企業(yè)的從業(yè)人員除部分骨干人員擁有專業(yè)知識和技能外，普遍存在革新意識不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平偏低、核心競爭能力較弱的問題，這影響了檔案服務(wù)企業(yè)對外提供服務(wù)的質(zhì)量，也使得企業(yè)難以真正適應(yīng)市場競爭。

三是政策執(zhí)行不力。2015年，為適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，推進(jìn)全市檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展，當(dāng)時的杭州市檔案局（館）出臺了《關(guān)于加快我市檔案服務(wù)業(yè)規(guī)范發(fā)展的若干意見》，旨在打造適應(yīng)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)代檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)，做強(qiáng)做大一批檔案服務(wù)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)基本檔案服務(wù)充分保障，初步形成專業(yè)化、信息化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的檔案服務(wù)體系。該意見在轉(zhuǎn)變檔案部門職能、深化體制改革、理順政企關(guān)系、創(chuàng)新檔案治理機(jī)制、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面都提出了具體的舉措。但是近年來，檔案行政管理部門在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面力度不夠大，全市有一定知名度和美譽(yù)度的領(lǐng)軍企業(yè)依然不多。

四是行政監(jiān)管乏力。檔案法律法規(guī)相對滯后的問題仍然比較突出，《中華人民共和國檔案法》對8種檔案違法行為明確了處罰要求，《〈中華人民共和國檔案法〉實(shí)施辦法》對6種檔案違法行為明確了處罰要求，但是都沒有對檔案服務(wù)企業(yè)開展工作提出相關(guān)要求?！逗贾菔袡n案管理?xiàng)l例》雖然對檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提出了相關(guān)要求，但是規(guī)定比較籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。此外，檔案行政監(jiān)管力度不夠。檔案部門行政執(zhí)法人員力量不足，實(shí)戰(zhàn)能力不強(qiáng)，監(jiān)管的激勵約束機(jī)制不完善，行政執(zhí)法結(jié)果運(yùn)用不充分，導(dǎo)致檔案服務(wù)企業(yè)良莠不齊的狀況一直存在。

五是風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)。檔案服務(wù)企業(yè)在為機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位提供檔案整理、數(shù)字化加工等服務(wù)過程中，不可避免地會接觸到部分涉及國家秘密、個人隱私的檔案資料。由于一些企業(yè)從業(yè)人員的保密意識相對淡薄，且流動性較強(qiáng)，加上網(wǎng)絡(luò)的高分散性和信息的易復(fù)制性，容易發(fā)生國家秘密、個人隱私的丟失與泄露，造成泄密事故，給檔案信息安全帶來較大隱患，也對服務(wù)行業(yè)的整體發(fā)展帶來消極影響。

總的來說，上述問題的存在，既有檔案法律體系不健全、市場體系發(fā)育不完善等客觀原因，也有檔案行政管理部門對檔案服務(wù)外包業(yè)的發(fā)展不重視、監(jiān)督管理不到位、服務(wù)不精準(zhǔn)等主觀原因。

三、加強(qiáng)檔案服務(wù)外包規(guī)范管理的對策建議

政府簡政放權(quán)的不斷深入，需要我們重新審視檔案管理部門在規(guī)范檔案服務(wù)外包行業(yè)中扮演的角色和發(fā)揮的作用，既要突出監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)事中事后的監(jiān)督，確保檔案的質(zhì)量和安全；又要重視扶持，推動行業(yè)和企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

鼓勵購買服務(wù)。對于檔案整理、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、紙質(zhì)檔案數(shù)字復(fù)制件全文識別、電子檔案管理技術(shù)支持等政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等非基本公共服務(wù)項(xiàng)目，在市直單位檔案工作人員力量嚴(yán)重不足的情況下，可以通過政府采購的方式交由社會力量承擔(dān)。同時，各市直單位要對外包的項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量、實(shí)施進(jìn)度、款項(xiàng)支付等方面進(jìn)行及時有效的控制，監(jiān)督企業(yè)按照合同約定的服務(wù)要求、履行期限、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等提供服務(wù)。在每完成一個服務(wù)項(xiàng)目后，應(yīng)當(dāng)對外包服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評估，并將結(jié)果反饋給檔案行政管理部門。

加強(qiáng)行政監(jiān)管。檔案局作為檔案服務(wù)行業(yè)的主管部門，應(yīng)積極協(xié)同工商、稅務(wù)等部門加強(qiáng)對本區(qū)域內(nèi)檔案服務(wù)企業(yè)的管理和監(jiān)督。一是健全政策法規(guī)體系。待檔案法修訂完成后，及時啟動《杭州市檔案管理?xiàng)l例》的修訂工作，對檔案服務(wù)企業(yè)的監(jiān)管提出更為明確、更具可操作性的具體要求，確保有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。二是引導(dǎo)企業(yè)參與信用評價。省檔案局頒布實(shí)施了《浙江省檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)信用評價辦法》，對檔案服務(wù)企業(yè)的良好行為和不良行為進(jìn)行量化打分，動態(tài)化、數(shù)量化核定其信用等級，形成直觀反映其信用情況的信息。信用等級結(jié)果每季度更新一次，在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)信用信息頻道、浙江檔案網(wǎng)上公布，供市直單位在采購檔案服務(wù)前核查。要引導(dǎo)檔案服務(wù)企業(yè)自覺對標(biāo)《評價辦法》，著力提升企業(yè)資信能力、技術(shù)力量、項(xiàng)目業(yè)績和科技創(chuàng)新能力。三是充分運(yùn)用執(zhí)法和評價結(jié)果。整合檔案執(zhí)法力量，加大執(zhí)法檢查力度，對檔案服務(wù)企業(yè)在經(jīng)營活動過程中違反檔案法及其他法律法規(guī)的行為依法查處并進(jìn)行通報(bào)，責(zé)令其整改。綜合運(yùn)用省檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)信用評價結(jié)果、檔案行政部門執(zhí)法結(jié)果和各市直單位對檔案外包服務(wù)的績效評估反饋結(jié)果，探索構(gòu)建檔案服務(wù)企業(yè)信息庫，涵蓋全市檔案服務(wù)企業(yè)、執(zhí)業(yè)人員和服務(wù)基礎(chǔ)信息，以及執(zhí)業(yè)信用記錄、行業(yè)監(jiān)管信息等；與市信用辦聯(lián)動，建立重大信息披露紅黑榜制度，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示和發(fā)布，以此為市直單位檔案部門進(jìn)行檔案服務(wù)外包政府采購提供參考。

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。檔案行政部門要監(jiān)督檔案服務(wù)企業(yè)建立健全人防、物防、技防三位一體的檔案安全防范體系，完善檔案安全工作機(jī)制，改善檔案保管保密條件，規(guī)范檔案服務(wù)安全管理，保障檔案實(shí)體、信息安全。同時，要指導(dǎo)市直單位對進(jìn)駐各單位的檔案服務(wù)企業(yè)，落實(shí)人員、檔案、數(shù)據(jù)、設(shè)備、場所管理的各項(xiàng)制度，要求企業(yè)定期參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保加工場所分區(qū)明確、加工環(huán)節(jié)到位、安全質(zhì)量有保障。

加大行業(yè)交流。充分發(fā)揮檔案學(xué)會、檔案行業(yè)協(xié)會的組織優(yōu)勢和橋梁紐帶作用，搭建檔案服務(wù)企業(yè)交流平臺，引導(dǎo)競爭、合作機(jī)制，在行業(yè)自律、品牌培育、標(biāo)準(zhǔn)制定、等級評定、教育培訓(xùn)等方面發(fā)揮積極作用。適時組織開展檔案業(yè)務(wù)技能比武，表彰先進(jìn)，發(fā)揮典型作用，營造檔案服務(wù)行業(yè)人才集聚、業(yè)務(wù)水平提升的良好氛圍。

優(yōu)化服務(wù)保障。檔案部門要定期為檔案服務(wù)企業(yè)提供政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)創(chuàng)新、人才服務(wù)等全方位的輔導(dǎo)，合理有序地安排檔案服務(wù)從業(yè)人員參加短期技能培訓(xùn)和職稱評審培訓(xùn)，提高服務(wù)技能和從業(yè)人員素質(zhì)，引導(dǎo)企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)。同時，要進(jìn)一步規(guī)范進(jìn)館檔案的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和流程，及時解讀檔案年檢的要求和規(guī)范，使檔案服務(wù)企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與檔案行政管理和接收利用的標(biāo)準(zhǔn)無縫銜接、精準(zhǔn)對接。（本文執(zhí)筆：趙福榮毛賢廣）