1954年第十屆美洲國家組織會(huì)議上的博弈
——美國與“加拉加斯宣言”的發(fā)表

胡 時(shí)

1954年6月危地馬拉在美國政府直接策劃和干預(yù)下爆發(fā)了政變，阿本斯(Abenz)政府在這次政變中倒臺(tái)。美國為了推翻阿本斯政府，精心籌劃了多項(xiàng)活動(dòng)，而第十屆美洲國家組織會(huì)議①筆者注:第十屆美洲國家組織會(huì)議，又稱加拉加斯會(huì)議、第十屆泛美國家會(huì)議，只是在不同國家的檔案記錄中不同。本文主要研究“加拉加斯宣言”發(fā)表的過程，這一政治議題占據(jù)會(huì)議一半以上議程?？梢哉f，研究第十屆美洲國家組織會(huì)議的意義，在某種程度上，就是研究“加拉加斯宣言”的意義。就是美國發(fā)動(dòng)政變、打好輿論戰(zhàn)的重要一環(huán)。②舒建中:?美國與1954年危地馬拉政變?，南京大學(xué)出版社2018年版，第132頁。當(dāng)年的3月1日至28日，第十屆美洲國家組織大會(huì)在委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯召開，大會(huì)一半以上的時(shí)間都在辯論美國提出的“反共決議”這一議題。時(shí)任美國國務(wù)卿的杜勒斯(John Foster Dulles)在會(huì)上大肆譴責(zé)共產(chǎn)主義對拉丁美洲的入侵，認(rèn)為拉美的共產(chǎn)主義就是國際共產(chǎn)主義勢力滲透的結(jié)果。他希望能在會(huì)議上通過一項(xiàng)帶有干涉性質(zhì)的多邊協(xié)定，使得美洲國家聯(lián)合起來一起反對共產(chǎn)主義的滲透。然而會(huì)議進(jìn)程一開始并沒有如美國所愿，各拉丁美洲國家對共產(chǎn)主義的滲透顯得并不熱衷，但對美國方案中涉及的干涉國家內(nèi)政等內(nèi)容卻是十分警惕。美國為了讓與會(huì)拉美國家支持美國的決議，開始了與參會(huì)各國的博弈，最終通過一項(xiàng)“加拉加斯宣言”。宣言發(fā)表三個(gè)月后，阿本斯政府被美國直接支持下的阿馬斯反對派武裝入侵而倒臺(tái)，阿本斯本人則逃往墨西哥尋求政治避難。這份宣言的發(fā)表有利配合了美國針對危地馬拉政變的行動(dòng)，并成為美國應(yīng)對國際輿論的“擋箭牌”。

國內(nèi)有關(guān)“加拉加斯宣言”的研究不多見。其中，南京大學(xué)亞太中心發(fā)展研究員舒建中教授于2018年出版的專著——?美國與1954年危地馬拉政變?具有重要的參考價(jià)值。該書運(yùn)用翔實(shí)的檔案系統(tǒng)研究了危地馬拉政變，是國內(nèi)少見的論述危地馬拉政變的專著。該書對“加拉加斯宣言”有一定著墨，在第三章四節(jié)?隱蔽行動(dòng)與宣傳戰(zhàn)?中提出，1954年召開的第十屆美洲國家組織會(huì)議上，在“山姆大叔”運(yùn)用經(jīng)濟(jì)策略周密策劃和積極推動(dòng)下，成功通過了“美洲國家維護(hù)政治完整，反對國際共產(chǎn)主義干涉的團(tuán)結(jié)宣言”；這項(xiàng)宣言是外交騙術(shù)的杰作，是反對危地馬拉的有利武器。①舒建中:?美國與1954年危地馬拉政變?，南京大學(xué)出版社2018年版，第132~133頁。另外，洪國起、王曉德合著的?沖突與合作——美國與拉丁美洲關(guān)系的歷史考察?一書中也對“加拉加斯宣言”有相關(guān)論述。該書第八章第四節(jié)?故伎重演:美國對危地馬拉阿本斯政權(quán)的武力干涉?中，作者認(rèn)為美國發(fā)動(dòng)對危地馬拉的政變是出于全球戰(zhàn)略利益的考略，是為了在政治、經(jīng)濟(jì)、外交等多方面收緊對拉美的控制，使之成為與蘇聯(lián)進(jìn)行全球?qū)沟闹匾a(bǔ)充力量的結(jié)果，而不是危地馬拉的共產(chǎn)主義威脅了美國甚至是美洲的和平和安全，所以加拉加斯宣言是為政變披上了合法的外衣。①王曉德、洪育沂:?沖突與合作——美國與拉丁美洲關(guān)系的歷史考察?，山西高校聯(lián)合出版社1994年版，第216~217頁。持相同觀點(diǎn)的研究還有:沙丁、楊典求:?美洲國家組織的歷史演變及其作用?，?歷史研究?1980年第2期。在更早出版的一些有關(guān)拉丁美洲的著作中，也有側(cè)面涉及危地馬拉政變和“加拉加斯宣言”的相關(guān)內(nèi)容，這些著作普遍認(rèn)為1954年危地馬拉政變是美國多次干涉的結(jié)果，“加拉加斯宣言”就是其中重要一環(huán)。②代表著作有，鄧超:?美國侵略下的拉丁美洲?，世界知識(shí)出版社1957年版；劉光華:?美國侵略拉丁美洲簡史?，世界知識(shí)出版社1957年版。這些著作已經(jīng)論述了相應(yīng)史實(shí)，但是，受當(dāng)時(shí)歷史研究條件和時(shí)代背景的局限，其得出的結(jié)論意識(shí)形態(tài)色彩濃厚，缺乏實(shí)證研究。

整體觀之，國內(nèi)缺乏研究“加拉加斯宣言”的文章，聚焦點(diǎn)更多地在還原整個(gè)政變過程，缺乏關(guān)于該宣言出臺(tái)的深入考察。

國外研究中有專門涉及加拉加斯宣言內(nèi)容的文章，其中西班牙學(xué)者萊安德羅?阿里爾?摩根菲爾德(Leandro Ariel Morgenfeld)是最早關(guān)注到“加拉加斯宣言”重要意義的學(xué)者。在其文章?冷戰(zhàn)的開始和美洲體系——第十屆美洲國家組織會(huì)議上的阿根廷與美國?中，摩根菲爾德開門見山地提出第十屆美洲國家組織會(huì)議上發(fā)表的“加拉加斯宣言”標(biāo)志著美洲體系的轉(zhuǎn)折。在第十屆美洲國家組織會(huì)議召開后，美國將反共產(chǎn)主義作為處理與拉美國家關(guān)系的重要原則和干涉依據(jù)。不了解第十屆美洲國家組織會(huì)議及其發(fā)表的宣言就很難理解之后美國對古巴的干涉等相關(guān)事件。③Leandro Ariel Morgenfeld， El inicio de la Guerra Fríayel sistema interamericano-Argentina frente a Estados Unidos en la Conferencia de Caracas(1954)，Contemporanea Historiay problemas del siglo XX， 2010(1)， p.2.此外，美國學(xué)者馬克思?保羅?弗里德曼(Max Paul Friedman)在其文章?加拉加斯的爭吵:1954年拉丁美洲對美國干預(yù)危地馬拉的外交抵抗?一文中認(rèn)為第十屆美洲國家組織會(huì)議充斥著拉丁美洲強(qiáng)烈反對美國議程的場景，美國動(dòng)用了大量的資源最后仍不得不向拉美國家讓步，通過了一項(xiàng)“反共”宣言而不是干涉決議，這明顯有違美國政府的初衷。作者進(jìn)一步提出，加拉加斯會(huì)議展現(xiàn)了美國企圖創(chuàng)造出拉美國家對危地馬拉采取行動(dòng)的“幻想”。這種“幻想”以匆忙的賄選和最后時(shí)刻讓步的混亂策略來追求美國的決議草案，但事實(shí)上完全毀了它。拉丁美洲外交官抓住了將“加拉加斯決議”從干涉許可轉(zhuǎn)變?yōu)榫婷绹灰缮嫖５伛R拉的倡議，“加拉加斯宣言”對美國而言是失敗的。①M(fèi)ax Paul Friedman， Fracas In Caracas: Latin American Diplomatic Resistance To United States Intervention In Guatemala In 1954， Diplomacy＆ Statecraft，2010(21)， p.683.

早期的美國學(xué)者沒有關(guān)注到“加拉加斯宣言”，更多的是通過研究危地馬拉政變來為美國政府辯護(hù)，主張共產(chǎn)主義威脅了拉丁美洲的安全。②其中代表作有:Amy Elizabeth Jensen，Guatemala:a History Survey，New York:Exposition Press， 1955； Ronald M.Schneider， Communism in Guatemala，1944-1954， New York:the Foreign Policy Research Lnstitute， 1958.在美國對古巴一系列干涉行動(dòng)失敗后，有學(xué)者開始擺脫意識(shí)形態(tài)因素研究危地馬拉政變，多以經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)考察危地馬拉政變，主要以聯(lián)合果品公司為視角展開研究——反思美國的經(jīng)濟(jì)帝國主義問題是這一時(shí)期的重要議題。這一時(shí)期，“加拉加斯宣言”的重要意義尚未被發(fā)覺，相關(guān)著作仍然罕有涉及。③其中代表作有:American University，Special Operations Research Office，Case Study in Insurgency and Revolutionary Warfare: Guatemala， 1944-1954，Washington， D.C， 1964； Thomas P.McCann， An American Company:Tragedy of United Fruit， Ed.Henry Scammell， New York， 1976.

綜合國內(nèi)外研究看，已經(jīng)有學(xué)者關(guān)注到“加拉加斯宣言”的重要意義，甚至對這份宣言是否達(dá)到美國的目的有了不同甚至是相反的結(jié)論。但聚焦于會(huì)議本身的探討尚有缺乏，這為筆者進(jìn)一步開展研究提供了空間。而美國對外關(guān)系文件集和英國外交部機(jī)密檔案等數(shù)據(jù)庫為本文寫作提供了有力的檔案支持。④美國對外關(guān)系文件集英文全稱為Foreign Relations of the United States，簡稱FRUS；英國外交部解密檔案全稱為Confidential Print，英國作為美洲國家組織觀察員國全程出席了第十屆美洲國家組織大會(huì)，因而有關(guān)檔案存在，而英美檔案的交互使用，也是本文一大特色。有鑒于此，本文試圖借助相關(guān)檔案、當(dāng)事人回憶錄等原始資料，在結(jié)合前人研究基礎(chǔ)上，深入研究會(huì)議中美國為推動(dòng)“加拉加斯宣言”發(fā)表與拉美國家展開政治博弈的過程，評估“加拉加斯宣言”發(fā)表對美國的價(jià)值并得出相關(guān)結(jié)論。

一、美國關(guān)于第十屆美洲國家組織會(huì)議的籌備

1954年第十屆美洲國家組織大會(huì)如期在委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯舉行，該會(huì)議也簡稱為“加拉加斯會(huì)議”。①1890年4月14日，美國同拉丁美洲17個(gè)國家在華盛頓特區(qū)舉行的第一次美洲會(huì)議上，決定建立美洲共和國國際聯(lián)盟及其常設(shè)機(jī)構(gòu)——美洲共和國商務(wù)局，這便是美洲國家組織的前身。此后，每年的4月14日被定為“泛美日”。1910年在布宜諾斯艾利斯舉行的第四次大會(huì)上，改名為美洲共和國聯(lián)盟。1923年在圣地亞哥舉行的第五次大會(huì)上改名為美洲大陸共和國聯(lián)盟。1948年在波哥大舉行的第九次美洲國際會(huì)議上，通過了?美洲國家組織憲章?，該組織遂改稱為美洲國家組織(Organization of American States)。依據(jù)憲章原則，該組織的任務(wù)是維護(hù)“和平”與“安全”，安排共同的行動(dòng)以對付侵略等主要內(nèi)容，并規(guī)定美洲國家組織大會(huì)為該組織最高機(jī)構(gòu)，并定期召集各成員國舉行會(huì)議，每五年為一個(gè)會(huì)期。加拉加斯會(huì)議就是依據(jù)?美洲國家組織憲章?定期舉行的大會(huì)。此次會(huì)議上，一共討論并通過了117項(xiàng)決議，最引人注目最為重要的是其政治決議——“加拉加斯宣言”的通過。這項(xiàng)宣言從討論到最終通過占據(jù)了整個(gè)會(huì)議議程一半以上的時(shí)長。②Report Prepared in the Department of State， Washington， April， 1954，F(xiàn)RUS， The American Republics， Volume IV， Document 78， https://history.state.gov/historical documents/frus1952-54v04/d78， 2019.12.9.“加拉加斯宣言”的通過將對此后冷戰(zhàn)中美國對拉美國家的政策以及拉美國家自身的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。③“加拉加斯宣言”的主要內(nèi)容有:a.警告國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)已經(jīng)對美洲國家的主權(quán)和安全造成威脅；b.有關(guān)國家必須就共產(chǎn)主義在該地區(qū)活動(dòng)的信息互通情報(bào)；c.有關(guān)國家一旦出現(xiàn)收到共產(chǎn)主義支配和控制的威脅，美洲國家組織將舉行會(huì)議，協(xié)商行動(dòng)。這份宣言既明確了美洲國家有一致反對國際共產(chǎn)主義干涉的責(zé)任，同時(shí)也為美國今后以“不干涉之名”對拉美國家行“干涉之實(shí)”大開方便之門。④王曉德、洪育沂:?沖突與合作——美國與拉丁美洲關(guān)系的歷史考察?，山西高校聯(lián)合出版社1994年版，第216~217頁。這一美國主導(dǎo)下通過的“加拉加斯宣言”與冷戰(zhàn)初期的美國外交戰(zhàn)略有深刻聯(lián)系。

隨著凱南長電報(bào)發(fā)表，杜魯門主義出臺(tái)，美蘇冷戰(zhàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等多方面全方位鋪展開來。以美國為首建立的北大西洋公約組織在軍事上直接針對以蘇聯(lián)為首的東方陣營，蘇聯(lián)建立了共產(chǎn)黨工人情報(bào)局以此協(xié)調(diào)中歐、東歐的共產(chǎn)黨組織來應(yīng)對西方。德國、朝鮮在美蘇主導(dǎo)下，各自分裂為兩個(gè)意識(shí)形態(tài)截然相反且長期敵對的國家。在中國，美國“扶蔣反共”策略失敗，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民取得新民主主義革命勝利，建立了中華人民共和國，并奉行“一邊倒”的外交政策。1950—1953年更是爆發(fā)了自“二戰(zhàn)”結(jié)束后局部地區(qū)最大規(guī)模的熱戰(zhàn)——朝鮮戰(zhàn)爭?？梢哉f，此時(shí)的冷戰(zhàn)已經(jīng)有了日益加劇甚至爆發(fā)新的世界大戰(zhàn)的可能。與此同時(shí)，美國國內(nèi)麥卡錫主義的盛行也一定程度影響著美國的對外政策，在對拉美的政策中，“反共”與國家安全畫上了等號(hào)。在杜魯門第二任期內(nèi)，拉美國家受到“國家安全概念”的壓力，白宮甚至鼓勵(lì)美洲國家與蘇聯(lián)交惡。①Leandro Ariel Morgenfeld， El inicio de la Guerra Fríayel sistema interamericano-Argentina frente a Estados Unidos en la Conferencia de Caracas(1954)，Contemporanea Historiay problemas del siglo XX， 2010(1)， p.4.

自危地馬拉親美獨(dú)裁的烏維科政權(quán)在群眾發(fā)起的斗爭和革命中垮臺(tái)后，危地馬拉人民建立了民族資產(chǎn)階級新政權(quán)。危地馬拉新政府首腦阿雷洛瓦及其繼任者阿本斯實(shí)行的一系列國內(nèi)外政策觸動(dòng)了美國利益，這使得危地馬拉與美國關(guān)系緊張起來。②筆者注:這一系列新政策對內(nèi)主要是土地改革，在阿本斯上臺(tái)后更是頒布?土地改革法令?，直接征收聯(lián)合果品公司在危地馬拉的閑置土地；對外主要有與蘇聯(lián)建交，批評美國的朝鮮戰(zhàn)爭政策，支持中華人民共和國恢復(fù)在聯(lián)合國合法席位等，這些內(nèi)外政策表明了危地馬拉新政府獨(dú)立自主性，但是與美國經(jīng)濟(jì)政治利益嚴(yán)重相悖。美國為了阻止危地馬拉的進(jìn)一步社會(huì)改革，甚至以斷交威脅。③[英]萊斯利?貝瑟爾主編:?劍橋拉丁美洲史?(第七卷)，經(jīng)濟(jì)管理出版社1996年版，第94頁。在阿本斯上臺(tái)后，兩國關(guān)系并沒有緩和，危地馬拉更是與美國的期望漸行漸遠(yuǎn)。美國國務(wù)院認(rèn)為，危地馬拉的共產(chǎn)主義利用了阿雷洛瓦改革造成的混亂局面，正在向整個(gè)危地馬拉社會(huì)滲透，這一趨勢甚至有蔓延整個(gè)半球的危險(xiǎn)，促使美國下定決心顛覆掉危地馬拉政府，扶植代理人。

1952年9月，杜魯門政府批準(zhǔn)了中央情報(bào)局代號(hào)為“財(cái)富”(PBFORTUNE)的隱蔽行動(dòng)，準(zhǔn)備借助尼加拉瓜索摩查(Anastasio Somoza García)獨(dú)裁政權(quán)之手，組建反危地馬拉政府雇傭軍入侵危地馬拉。然而計(jì)劃僅批準(zhǔn)一個(gè)月后，負(fù)責(zé)此計(jì)劃的美國中情局西半球分局局長考德威爾?金(J.Caldwell King)，將雇傭軍需要的武器以農(nóng)用機(jī)械名義送至尼加拉瓜時(shí)不慎走漏了風(fēng)聲，危地馬拉公開強(qiáng)烈抗議和譴責(zé)這一行為。由于“財(cái)富”行動(dòng)的準(zhǔn)備不足和提前走漏風(fēng)聲，國務(wù)卿艾奇遜10月8日召見中情局局長史密斯(Walter Bedell Smith)，要求他取消這次行動(dòng)。他擔(dān)心這一行動(dòng)會(huì)摧毀弗蘭克林?羅斯?？偨y(tǒng)(Franklin D.Roosevelt)執(zhí)政時(shí)期精心制定的睦鄰政策，而在整個(gè)40年代，美國一直保證不干涉任何一個(gè)美洲國家，促進(jìn)泛美團(tuán)結(jié)。①Nick Cullather， Secret History:The CIA