整體性治理視角下粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈地方政府間的合作研究

□ 韓建華

（廣東海洋大學，廣東 湛江 524088）

一、問題的提出

在改革開放40周年的重要節(jié)點上，習近平總書記在視察廣東時提出了深化改革開放、推動高質量發(fā)展、提高發(fā)展平衡性和協(xié)調性、加強黨的領導和黨的建設等四個方面的工作要求，充分體現(xiàn)了習近平總書記對廣東工作的高度肯定與殷切期望。其中，最為引人關注的是“提高發(fā)展平衡性和協(xié)調性”。盡管廣東作為改革開放的前沿陣地，但也仍然存在發(fā)展不平衡、不協(xié)調等問題。2018年12月5日，中共中央、國務院根據(jù)當前形勢，發(fā)布了《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，為今后一段時期區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供了明確的發(fā)展路線圖，即到2035年建立與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，顯著縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距。可見，區(qū)域協(xié)調發(fā)展已經(jīng)成為當前社會普遍關注的熱點問題。區(qū)域合作推進區(qū)域經(jīng)濟一體化開始成為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要手段，如近年來興起的環(huán)北部灣經(jīng)濟圈、粵港澳大灣區(qū)、粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈等。但是，在實施效果方面，各經(jīng)濟圈尚未真正發(fā)揮出實效。如粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的建設，自2012年提出以來，其影響力并沒有達到1+1+1＞3的效果。究其原因，是由于粵、桂、瓊隸屬于不同的行政區(qū)域，合作的領域涉及到不同政府部門，造成在推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展中出現(xiàn)治理政策“碎片化”的現(xiàn)象，使得粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的作用未能真正顯現(xiàn)出來。

因此，如何建立有效的粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設的合作機制，突破粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設的政策“碎片化”困境是當前實現(xiàn)粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈繁榮與發(fā)展亟待解決的難題?！八槠笔莻鞑W領域中的一個概念，其意是“完整的東西被破碎為許多零碎塊的狀態(tài)[1]。學術界不同學者對“碎片化”也提出自己的看法。?？怂沟龋?002）認為“碎片化”是政府部門職、權、責的一種分割狀態(tài)，具體表現(xiàn)為政府部門內部各類業(yè)務間的分割——一級政府部門間的分割，或是一級地方政府間的分割[2]。張新文等（2015）認為，在治理語境下，“碎片化”強調的是一種治理主體相互獨立、治理政策實施散亂、治理目標容易背離初衷的現(xiàn)象。由于我國地方政府組織功能遵循著隔離拆分、本位主義和管理驅動的行動邏輯，同時，公共服務面臨著“缺乏協(xié)作，效率低下；疏于規(guī)范，胡亂攤派；政績導向，供需脫節(jié)”的狀態(tài)[3]。結合以上觀點，區(qū)域政府合作治理過程中的“碎片化”現(xiàn)象可定義為：在推進區(qū)域經(jīng)濟一體化合作治理過程中，由于不同行政區(qū)域、不同政府部門在處理區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題上，出于自身利益的考慮、不同的政策價值取向以及各行政區(qū)域、機構間的協(xié)調機制缺失，導致出現(xiàn)區(qū)域政府合作治理的政策分割、沖突的現(xiàn)象。

因此，由于區(qū)域政府合作治理中的政策“碎片化”，導致治理主體無法實現(xiàn)有效治理，大大降低了治理的成效，這也是粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈之所以未能發(fā)揮出實效的重要原因。而整體性治理為區(qū)域政府合作治理的政策“碎片化”問題提供了新的思路，將整體性治理運用到區(qū)域政府合作治理中也具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義?；诖耍P者通過選取粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈為研究對象，引入“整體性治理理論”的分析范式，探究粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設中地方政府合作面臨的困境，并在此基礎上提出粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈整體性治理的路徑選擇，以期走出區(qū)域政府間合作治理的“碎片化”困境，推進粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設，實現(xiàn)粵桂瓊區(qū)域的協(xié)調與發(fā)展。

二、整體性治理與粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設的耦合性分析

為破解區(qū)域政府合作治理過程中的“碎片化”現(xiàn)象，需將整體性理論運用到區(qū)域合作治理的全過程中，從整體上推動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。整體性治理起源于英國，慢慢發(fā)展成為各國解決新公共管理導致的治理“碎片化”問題的新范式，它強調以整體性為價值理念、以公民需求為導向，通過協(xié)調、整合和合作為治理機制，彌補傳統(tǒng)官僚制與新公共管理理論的缺陷，提供全方位、合作化、無縫隙的服務供給，構建整體性政府體制[4]。整體性治理理論的適用領域特別廣泛，對解決粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設的“碎片化”問題也具有較強的適用性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）治理理念耦合：注重區(qū)域合作共贏，實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展

整體性治理理論強調整合與協(xié)調。整體性治理理論代表人物?？怂乖f，整體性治理理論應該以滿足公民需求作為主導理念，通過有效整合公共資源，來處理公民最關心的問題，以有效回應公民的需求[5]，即通過跨越組織間的界限，加強組織間與政策上的整合與發(fā)展，并通過協(xié)調各組織、部門與機構之間的關系，共同努力，以更好地提供服務而區(qū)域政府合作治理同樣是強調在合作共贏的共同理念上，發(fā)揮出各自的政策優(yōu)勢以及管理職能，并不斷地對區(qū)域內各種活動的關系進行宏觀協(xié)調，共同促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，作為區(qū)域公共治理新趨勢的整體性治理，能夠有效彌補區(qū)域政府合作治理過程中造成的治理“碎片化”問題，以更好地促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

（二）治理結構耦合：重構治理組織結構，實現(xiàn)跨界合作

整體性治理主要通過為更好發(fā)揮組織的治理效率，通過對政府的縱向層級結構、橫向功能結構和縱橫網(wǎng)絡式協(xié)調發(fā)展的組織結構進行重新整合，以更好地促進各政府之間進行跨界合作[6]。而通過重構政府之間的治理組織結構，在一定程度上可以克服區(qū)域政府之間進行合作治理過程中出現(xiàn)的“各自為政”或者“碎片化”治理問題。這與區(qū)域政府合作治理所要重構治理組織結構，實現(xiàn)跨界合作的目標相耦合。因此，在建設粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈牽涉到許多地方政府部門的組織結構調整與更新且要真正發(fā)揮出粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的輻射作用也需要有重構一個科學合理的組織機構，實現(xiàn)區(qū)域政府跨界合作。

（三）運行機制耦合：強調治理責任共擔，實現(xiàn)協(xié)作治理

整體性治理強調治理應圍繞公眾需求，以責任擔當作為公共利益的價值目標取向，倡導公平、公正、回應性等的民主行政主張，同時也兼顧新公共管理追求的效率，力求解決民眾最關心的問題[7]整體性治理理論提出將由單一的經(jīng)濟建設為目標轉向在經(jīng)濟發(fā)展的同時兼顧公共需求，這也符合當前區(qū)域政府間合作的方向，即通過整合區(qū)域政府的力量，更好地促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，更好地滿足公民需求。因此，整體性治理理論倡導以公眾需求為中心，通過協(xié)同信任機制、責任監(jiān)督機制來協(xié)調各地方政府之間的利益，能更好地實現(xiàn)協(xié)作治理。這種運行機制恰好與區(qū)域政府合作的運行機制相耦合，有利于區(qū)域之間開展更多的經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、生態(tài)保護、公共服務等多領域的合作，適應了粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈發(fā)展的要求，能夠使得粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的各地方政府，在多個領域實現(xiàn)協(xié)作治理，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

因此，整體性治理理論對解決區(qū)域政府合作問題具有重要的啟示意義，適應粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設的要求。一方面，建設粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈涉及不同的治理主體，除了各地方政府之外，還有企業(yè)、非政府組織或者個人等不同主體。通過整體性治理，可以使得區(qū)域合作主體間建立良好的信任關系，共同致力于粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的建設；另一方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域內的信息、技術等資源分配得并不均衡，需要采取整體性思維，將分散的治理資源重新整合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，使得資源發(fā)揮出更大的效用，最終實現(xiàn)粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈繁榮與發(fā)展。

三、整體性治理視角下粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設中地方政府合作面臨的困境

粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈橫跨廣東、廣西和海南三個省（區(qū)），該區(qū)域有著雄厚的海洋經(jīng)濟發(fā)展基礎。其中，廣東擁有廣州、深圳、珠海、汕頭、湛江五大樞紐港口，廣西有北海港、防城港、欽州港等港口，海南擁有海口港、三亞港等，這些港口不僅可以促進當?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟的發(fā)展，也是三地之間經(jīng)濟往來的紐帶[8]。因此，海洋經(jīng)濟成為粵桂瓊三地拓展發(fā)展空間、獲取新的增長極、實現(xiàn)綠色崛起的重要途徑，也是我國對外開放的重要平臺，是我國參與經(jīng)濟全球化的重要區(qū)域。但是，在粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設過程中，也存在著不少問題。

（一）區(qū)域政府合作的治理觀念嚴重滯后

整體性治理主張用平等、信任的合作伙伴觀念來代替?zhèn)鹘y(tǒng)官僚制倡導的更加注重自身利益的觀念。目前，大多數(shù)區(qū)域內各地方政府合作領域涉及的范圍不夠廣泛或者合作的深度不夠，都源于這種傳統(tǒng)上官本位思想導致的結果。即大多以自身地區(qū)的經(jīng)濟利益為考量，而不是從整體上把握整個區(qū)域的發(fā)展。因此，區(qū)域內地方政府為了保護自身的經(jīng)濟利益，往往會采取行政手段來制造各種形式的區(qū)域壁壘，干預生產要素的合理流動，造成區(qū)域治理“碎片化”現(xiàn)象。同樣，在粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈建設過程中，雖然粵桂瓊三?。▍^(qū)）在建設粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈上達成一致的共識，而真正落實到市縣級區(qū)域之間合作時，一些治理主體會為實現(xiàn)自身利益而置整體性利益而不顧，在海洋產業(yè)發(fā)展方面各自為政，導致三地海洋資源利用缺乏整體規(guī)劃，使得整個區(qū)域的海洋產業(yè)布局不合理，創(chuàng)新力不足，同構現(xiàn)象也非常嚴重，最終使得整個區(qū)域的海洋資源流動不暢，未能迅速轉化為產業(yè)優(yōu)勢。

（二）區(qū)域政府合作的組織機構權威性不足

整體性治理理論主張將橫向部門結構、縱向層級結構與公私多主體結構有機聯(lián)結起來，在理論上構建一個權威性的部門來進行統(tǒng)一的管理，實行大部門式治理，使得這些部門或者機構有較寬的管理范圍，以更好地實現(xiàn)橫向協(xié)調與管理，減少或者避免政府組織或者部門之間、機構間的矛盾與沖突，實現(xiàn)政府組織的整體性運作。當前，粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈地方政府之間的協(xié)調合作主要通過一些跨區(qū)域聯(lián)席會或者區(qū)域領導人之間的高層次會議來進行協(xié)商合作，促進區(qū)域之間的合作。但是，這種通過簡單的對話平臺來進行合作協(xié)調，缺乏一定的法律效力與權威性，不利于粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的治理主體進行系統(tǒng)的協(xié)同和溝通，大大降低了合作效率。因此，盡管2012年粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈已經(jīng)被提及并開始進行建設，但是，粵桂瓊三?。▍^(qū)）在共同開發(fā)南海資源方面合作次數(shù)并不多，粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈也并沒有真正發(fā)揮其海洋經(jīng)濟產業(yè)的優(yōu)勢。因此，粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈亟需建立一個權威性的區(qū)域政府間的組織機構，負責對粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈發(fā)展的相關事宜進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調，以提高粵桂瓊三省區(qū)在粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈中的相互溝通與合作的整體水平，進而推動粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈大發(fā)展大繁榮。

（三）區(qū)域政府合作的運行機構效率不足

整體性治理理論倡導以公眾需求為中心，通過協(xié)同信任機制、責任監(jiān)督機制來協(xié)調各地方政府之間的利益，能更好地實現(xiàn)協(xié)作治理。目前，粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的建設主要是建立在一些初步的建設規(guī)劃或者合作戰(zhàn)略總方針上。如2015年3月，粵桂瓊三地海關在落實《環(huán)北部灣口岸部門及港口企業(yè)深化合作備忘錄》的基礎上，創(chuàng)新監(jiān)管擬準四種合作新模式[9]。同年10月，粵桂瓊攜手成立“北部灣（中國）旅游推廣聯(lián)盟”，共同打造“北部灣旅游”整體品牌[10]。2016年10月，三省（區(qū)）11個地級市簽署多份合作協(xié)議，更加深化了粵桂瓊三地之間的合作[11]。盡管粵桂瓊三地在省級層面達成了某些合作，但是并沒有形成完善的各市縣地方政府間合作規(guī)則，也沒有比較健全的跨區(qū)域協(xié)調機制，尤其是亟待建立有效統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟一體化的協(xié)調機制，如人才流動與培養(yǎng)機制、區(qū)域環(huán)境協(xié)同機制等，導致粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈內的資源難以有效整合，難以充分發(fā)揮粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的產業(yè)優(yōu)勢。除此之外，要想加強區(qū)域內各地方政府間的合作，需建立完善的利益與信息共享機制。但是，各地方政府為了自身的利益，經(jīng)常會封鎖某些信息，常常容易引起各地方政府合作過程中的沖突與矛盾，也不利于提高區(qū)域政府合作的效率，進而影響粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的整體發(fā)展。

四、粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈整體性治理的路徑選擇

（一）培養(yǎng)公共性、責任性組織文化，重塑區(qū)域共治的整體性治理理念

要想破解粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的治理觀念嚴重滯后問題，創(chuàng)新粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的政府間合作治理，建議從以下三方面著手：首先，要破解因行政區(qū)劃導致的剛性束縛，重塑區(qū)域共治的整體性治理理念。通過增強大局觀念，改變過去那種狹隘的地區(qū)主義，學會從整體上對粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈進行規(guī)劃，對區(qū)域內資源進行協(xié)調與整合，實現(xiàn)各個區(qū)域間的優(yōu)勢互補，形成強大的合作推動力。其次，粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈各地方政府應加強公共性、責任性的組織文化宣傳，讓行政人員能夠形成合作與共贏的治理理念。即要想實現(xiàn)本地區(qū)海洋經(jīng)濟的發(fā)展，必須確?！袄婀餐w”——粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的海洋經(jīng)濟也能大繁榮大發(fā)展。再次，創(chuàng)新合區(qū)域政府間合作還需要有開放、包容的精神，才能更好地促進多元主體之間的協(xié)商合作。因此，重塑區(qū)域共治的整體性治理理念，增進多元治理主體之間相互包容與體諒，有利于各項措施的開展與實施，更有利于推進粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的有效治理，而且對粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的不斷繁榮與發(fā)展也提供了可持續(xù)的保證。

（二）重新厘清區(qū)域治理邊界，構建以權威性為核心的整體性治理結構

粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的整體性治理涉及的范圍與深度都比較廣泛，且整個治理過程錯綜復雜，涉及各種利益糾紛與制度安排，亟待構建一個具有權威性的組織結構作為基本保障。通過有效的治理結構，對整個區(qū)域內的功能與職責進行統(tǒng)籌規(guī)劃與具體安排，以有效地避免在建設粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈出現(xiàn)的重復建設與浪費問題，共同促進粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的大繁榮與大發(fā)展。在構建以權威性為核心的整體性治理結構，建議從以下三方面切入：首先需重新厘清區(qū)域治理邊界，科學合理地界定各個層級政府及部門在粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的職能與責任，共同對區(qū)域內事務進行科學治理。其次，考慮成立粵桂瓊海洋經(jīng)濟區(qū)域合作委員會，建立定期聯(lián)席會議制度，專職負責跨行政區(qū)粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的相關工作，明確跨界區(qū)域交叉執(zhí)法的機制，該執(zhí)行主體應由不同職能部門組成，這樣也能保證治理結構的公平性與權威性。再次，將粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈內職能相近的部門進行重新整合，建立起緊密而有效的治理結構，避免在建設粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈時候，出現(xiàn)職能交叉或者機構重疊的現(xiàn)象。比如，在粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈內的水資源保護方面，由各省（區(qū)）級的水利部門組成權威性的組織機構，共同解決粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的水資源保護問題。

（三）完善跨區(qū)域的治理機制，構建區(qū)域政府間協(xié)作有效的多維運行機制

粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的整體性治理是一個復雜動態(tài)的過程，需完善跨區(qū)域的治理機制，構建區(qū)域政府間協(xié)作有效的多維運行機制?；浌瓠偤Ｑ蠼?jīng)濟圈雖然提出多年了，但還是處于培育發(fā)展階段，各方面體制機制還很不完善。如三?。▍^(qū)）之間并沒有建立起有效的協(xié)商機制，僅僅依靠簡單的對話平臺，難以處理深層次的利益糾紛問題，而且三省（區(qū)）之間也缺乏有效的利益共享與補償機制?；浌瓠偤Ｑ蠼?jīng)濟圈的發(fā)展，受地方本位主義影響，三省地方政府大都是基于各自的根本利益而開展合作，而非致力于整個粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的整體發(fā)展。因此，要有效推進粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的整體性治理，應構建區(qū)域政府間協(xié)作有效的多維運行機制。首先，構建粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的政策信息交流機制。政策信息交流機制是粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的基礎，通過粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈政府機構間的信息共享，可以加強粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈政府間的業(yè)務交流，減少合作過程中的治理成本，提高區(qū)域政府間的合作效率，共同致力于粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的發(fā)展。其次，要強化粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的協(xié)調機制，消除三省（區(qū)）行政區(qū)劃的阻隔。通過打造粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈合作交流的平臺，組建高層決策的咨詢系統(tǒng)，制定有效的粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的發(fā)展規(guī)劃。再次，要加快構建粵桂瓊海洋經(jīng)濟圈的利益共享和補償機制?；浌瓠偤Ｑ蠼?jīng)濟圈是基于共同利益的基礎上建立起來的，需充分發(fā)揮市場調節(jié)的作用，通過獲取由區(qū)域分工所帶來的“比較利益”，而由地方政府共同分享分工合作的成果與收益，增強彼此合作的動力。同時，區(qū)域補償時，應保證公平，堅持風險共擔、成本共攤的原則，補償區(qū)域合作的利益損失方。