技術變革與治理轉型中的檔案工作創(chuàng)新
——杭州市信用檔案建設的探索與啟示

章燕華/浙江大學公共管理學院、浙江大學信息資源管理研究所

王力平/中共浙江省委黨校

1 問題提出

社會信用體系建設是完善我國市場經濟體制、創(chuàng)新社會治理、提升國家競爭力和促進社會進步的重要手段。近年來，隨著數(shù)字技術發(fā)展及社會治理轉型推進，社會信用體系建設的重要性和緊迫性日益凸顯。以浙江省為例，從政府領域的“最多跑一次”改革和建設數(shù)字政府，到經濟領域的實施數(shù)字經濟“一號工程”和建設國家數(shù)字經濟示范省，再到社會領域的培育建設未來社區(qū)試點等重大部署和行動，社會信用體系正成為數(shù)字化轉型的重要支撐。

信用檔案是社會信用體系建設的基石，信用檔案工作是貫穿社會信用體系建設始終的基礎性工作?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出“推進部門、行業(yè)和地方信用檔案管理，確保信用檔案齊全完整和長期可用”。2018年，丁薛祥同志在中央檔案館國家檔案局調研時指出“社會信用體系、社會保障體系需要有高水平的檔案管理作為支撐”[1]。中央檔案館館長、國家檔案局局長李明華在2018年全國檔案局長館長會議上提出“適應社會信用體系建設等領域建檔立卡的需要，切實加強工作對接和業(yè)務指導，推動建立檔案工作制度，發(fā)揮檔案工作的支撐作用”[2]。如何在新形勢下確保信用檔案的規(guī)范形成、科學管理、有效利用與長期保存，保障信用檔案的真實、完整、安全和可用，成為重要議題。

杭州市社會信用體系建設起步早，2002年就啟動了“信用杭州”建設，經過十余年的探索，成果顯著。如社會信用體系成為了社會治理的重要機制；形成了組織、規(guī)劃、制度和考核并舉，整體統(tǒng)籌推進社會信用體系建設的格局；以信用惠民為理念，促進信用與業(yè)務深度融合以及跨界應用；以獎懲聯(lián)動為核心，以信用監(jiān)管為抓手，完善了社會治理環(huán)境；以公共信用信息平臺為支撐，實現(xiàn)了信息全方位開放，“信用杭州”正成為杭州的一張新名片。2018年，杭州市成為全國首批12個信用體系建設示范城市，并以評審驗收第一的成績位居全國示范城市榜首[3]。

杭州市檔案局主動融入市社會信用體系建設，積極探索新形勢下的信用檔案管理，承擔了2018年國家檔案局科技項目《促進“互聯(lián)網+政務服務”與共享經濟發(fā)展的信用檔案管理模式研究》的研究，初步形成了信用檔案建設的杭州模式。杭州的先行探索不僅為國家層面信用檔案工作的頂層設計提供了實踐素材，也為各地實踐提供了可行的路徑參考，為新形勢下專業(yè)檔案管理及檔案工作轉型提供了新思路。本文以杭州市為個案，以公共信用工作機構（信用辦）信用檔案管理為研究對象，總結公共信用檔案建設的主要成果及經驗，分析對新形勢下檔案工作戰(zhàn)略轉型的啟示。

2 公共信用體系建設中的信用檔案工作：杭州探索與經驗

2.1 以科學界定信用檔案概念為基礎統(tǒng)籌信用檔案建設

科學界定信用檔案概念是明確信用檔案工作對象與范圍的前提，也影響著信用檔案工作的發(fā)展走向。然而無論在信用還是檔案領域，在政策、實踐還是理論上，對“什么是信用檔案”存在較大分歧，“信用檔案”“信用信息”“信用報告”“信用記錄”等術語也往往混淆使用。就檔案界而言，現(xiàn)有對“信用檔案”概念界定仍套用傳統(tǒng)檔案概念的表述，沒有準確揭示信用檔案形成的本質及其特性，無法體現(xiàn)信用社會體系建設的實踐發(fā)展。杭州市在信用檔案實踐探索的基礎上開展理論研究，通過借鑒現(xiàn)有相關法規(guī)政策對相關概念的界定[4]，從國家檔案資源管控的角度，對“（公共）信用檔案”概念進行了科學界定：

“信用檔案是國家機關和具有公共事務管理職能的組織以及公共企事業(yè)單位、群團組織等機構依法在信用工作中形成的具有保存價值的文字、圖像、聲像、電子數(shù)據(jù)等各種形式和載體的歷史記錄。信用檔案主要包括兩類：一類是反映信用主體信用狀況的數(shù)據(jù)信息和歷史記錄；二是機構在信用管理中產生的具有保存價值的各種類型的數(shù)據(jù)和歷史記錄，其中信用管理活動包括信用信息的采集、整理、保存、加工、使用等。”此概念揭示信用檔案的基本要素及關鍵要點包括：

第一，從形成活動來看，首次明確將“在信用工作中形成”（“為信用之目的而形成”）作為判斷是否是信用檔案的首要標準，改變以往將“反映信用狀況”作為標準而導致對信用檔案外延泛化的問題。這一界定能將“信用檔案”與來源廣泛、分散形成于各不相同業(yè)務活動中的“信用信息”相區(qū)別，也能與包含反映信用狀況信息（字段）的其他各類“專業(yè)檔案”相區(qū)分。

第二，形成主體具有包容性，較好地兼顧了信用工作不斷發(fā)展導致的形成主體的變化和多樣性，改變了以往將“征信機構”作為形成主體的提法。這樣就避免了與已有征信法規(guī)對“征信業(yè)務”及“征信機構”專門界定的沖突[5]；更為重要的是從當前信用工作實際出發(fā)，信用檔案形成主體既包括將自身履職/業(yè)務活動中形成反映信用狀況信息進行專門收集而形成信用檔案的政府機構（如工商、食藥監(jiān)部門等），也包括自身不產生而專門歸集信用信息提供部門信息而形成信用檔案的公共信用工作機構（如信用中心），顯然前者一般不被歸入征信或信用工作機構。

第三，在構成類型/內容上，包括反映信用主體信用狀況和記錄信用管理活動兩類信用檔案。在信用/征信領域，“信用檔案”一般僅指前一類檔案，而未將后者納入。由于兩類信用檔案在來源、形態(tài)、價值等方面具有顯著差異，因而一般在管理方式上也加以區(qū)別對待。特別需要說明的是，下文所涉及信用檔案的特殊性也主要是針對前一類檔案而言。

第四，由概念可以引申和發(fā)現(xiàn)，與一般檔案相比，（反映信用狀況的）信用檔案具有如下重要特性：一是原始性的“相對性”與“依附性”，既反映信用狀況信用檔案的真實性需要追溯和依賴于信用信息來源材料。二是形成主體的“多元化”與“差異化”，即有本單位形成的某類信用檔案，也有專門歸集其他機構形成的綜合性信用檔案。三是先天為“用”而生，相應地信用檔案的存在形態(tài)和組織方式具有“用”的天然優(yōu)勢。如反映信用狀況的信用檔案通常是按照信用主體的唯一標識（如身份證號或統(tǒng)一社會信用代碼）加以歸集、組織和提供利用，而記錄信用管理活動的這類信用檔案則按照一般檔案進行管理。

2.2 從信用檔案特點出發(fā)構建覆蓋全生命周期的信用檔案管理鏈

立足于信用檔案的特點，創(chuàng)新管理理念與方法，通過采取全生命周期管理、分類管理、“一站式”平臺管理、關鍵環(huán)節(jié)管理等方式構建信用檔案保管鏈，切實保障信用檔案的真實、完整、安全和可用。

第一，基于信用檔案特點的全生命周期管理。全面認識信用檔案運動生命周期的特殊性和復雜性，特殊性在于它經歷了“信用信息形成（可選）—信用檔案形成—信用檔案歸檔—信用檔案長期保存”四個（或三個）階段；復雜性在于存在信用信息形成機構（第一階段）與信用檔案形成機構（第二階段）可以是同一個（類）機構也可以是兩個（類）機構的兩種情形。通過對各信用信息提供部門的涉信來源檔案的重點監(jiān)督指導，可保障信用檔案的來源可追溯及真實完整；以制定信用檔案歸檔范圍和保管期限表為抓手，對公共信用工作機構的信用檔案工作進行監(jiān)督指導；謀劃對失去信用效用但具有長期保存價值的信用檔案接收進館，確保長久可用。

第二，對反映信用狀況和記錄信用管理的兩類信用檔案采取分類管理。前一類信用檔案以數(shù)據(jù)形態(tài)為主，其“信息”屬性較強，采取數(shù)據(jù)管理方式為主；后一類是電子與紙質形態(tài)并存，目前以紙質為主，“憑證”屬性較強，以采取一般檔案管理方式為主。與傳統(tǒng)檔案的“管”與“用”必須基于占有唯一的實體資源及“管用一體化”不同，以數(shù)據(jù)形態(tài)為主的信用檔案可以“所有”“所管”“所用”相分離，從而實現(xiàn)管理與利用效益的最大化。

第三，基于“一站式”平臺的智能化管理。利用全市統(tǒng)一的政務云平臺，建設“一網三庫三系統(tǒng)”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集自動化、平臺管理智能化、用信過程移動化、應用定制個性化和反饋處置流程化?！耙痪W”即“信用杭州”網站，提供可公開的信用信息向社會開放和提供查詢?！叭龓臁奔捶ㄈ诵庞脭?shù)據(jù)庫、自然人信用數(shù)據(jù)庫、綜合管理與應用數(shù)據(jù)庫，目前包含自然人、法人數(shù)據(jù)共457類4554項、172萬余份法人信用檔案、2710萬余份自然人信用檔案?！叭到y(tǒng)”即城市服務信用輔助管理系統(tǒng)、城市治理信用支撐系統(tǒng)和信用大數(shù)據(jù)分析應用系統(tǒng)，形成了“全方位、多層次、寬領域”的信用應用生態(tài)。

第四，抓好信用信息的歸集與歸檔兩大關鍵節(jié)點。一是保障信用信息歸集的全面性和規(guī)范性。杭州市信用辦制定了《公共信用信息分類等級管理目錄》并定期更新，對需要歸集的56個市級機關和9個公用事業(yè)單位的信用信息的信息類別、數(shù)據(jù)項、歸集周期、開放等級等進行明確；制定《地方行政許可和行政處罰等信用信息數(shù)據(jù)標準》，對歸集數(shù)據(jù)的字段名、中文名稱、類型及相關情況作出要求。二是借鑒“最多跑一次”事項電子化歸檔經驗，制定《市信用辦信用檔案歸檔范圍與保管期限表》，為未來推進信用檔案的精細化管理奠定基礎。

2.3 在全方位利用信用檔案基礎上不斷深化“信用+”應用

與一般檔案是業(yè)務活動中自然形成和積累起來的有所不同，反映信用主體信用狀況的信用檔案是為了信用之用而特意形成的，因此利用對于信用檔案具有特別的意義。杭州市在多層面、多渠道提供信用檔案信息服務的基礎上，不斷創(chuàng)新和深化“信用+”應用，歸納起來主要有：

第一，信用檔案信息開放與查詢服務。兼顧信息開放和隱私保護，將信息分為社會公開A類、授權查詢B類、部門共享C類，多渠道提供信用信息的查詢利用服務。一是通過“信用杭州”網站、移動APP和微信公眾號，實現(xiàn)A類信息查詢；二是開設現(xiàn)場窗口授權查詢，目前已開設16個窗口，覆蓋所有區(qū)、縣（市），實現(xiàn)B類信息查詢；三是在政府內部，實現(xiàn)C類信息查詢與共享利用；四是開通城市信用報告，在本人授權的基礎上在支付寶平臺實現(xiàn)移動端個人信用記錄查詢。此外，杭州市檔案館還開發(fā)了專門的信用數(shù)據(jù)信息查閱利用登錄界面，配備了查閱專用密鑰，在查閱大廳試點開展信用數(shù)據(jù)信息查閱利用服務。目前正在探索利用信用檔案數(shù)據(jù)分類體系、數(shù)據(jù)質量控制標準和數(shù)據(jù)組織形式，關聯(lián)利用頻次較高的民生檔案和行政事項檔案，圍繞個人、法人和其他組織建立綜合性的檔案信息服務體系。

第二，信用檔案信息全面嵌入政府業(yè)務。杭州市編制了《在行政管理過程中使用信用記錄和信用報告的事項清單》，明確在54個市級行政單位的行政許可、行政審批、行政獎勵、行政確認、行政執(zhí)法、審核轉報、行政獎勵、評優(yōu)評先等事項類別共計186個具體事項中使用信用信息。

第三，不斷拓展和深化信用檔案在電子商務、社區(qū)服務、生活支付、公共服務等領域的“信用+”應用。如在電子商務領域，構建“線上線下聯(lián)動”的跨境電商信用體系，構筑可信的交易環(huán)境；在社區(qū)服務方面，開創(chuàng)并推廣了“時間銀行，信用養(yǎng)老”的激勵互助模式，部分社區(qū)還推出了誠信菜攤、誠信書屋、誠信格子鋪等服務；在生活支付方面，實現(xiàn)市民信用生活多方位“信用支付”惠民應用落地，具體包括“信用出行”“信用住”“醫(yī)信付”等；在公共服務領域，放置了“共享信用服務亭”，實現(xiàn)信用借還。2019年4月，推出城市個人信用分——錢江分，可實現(xiàn)校園健身、公交掃碼先享后付、智慧醫(yī)療醫(yī)信付、公租房免押金、免押辦理圖書借閱證、地鐵掃碼先享后付等場景應用，進一步提升了公共服務的均等化以及公眾辦事的便利性。

2.4 建立長效機制保障信用檔案建設的法治化與可持續(xù)發(fā)展

建立長效機制是開展信用檔案工作的重要保障，也是推進信用檔案工作走上法治化和可持續(xù)發(fā)展道路的關鍵。重點圍繞解決信用檔案建設的三大“痛點”：第一，“能不能管”的問題，探索市檔案局、市檔案館如何有效融入社會信用體系建設及在信用檔案建設中發(fā)揮主導作用。第二，“怎么管”的問題，如何確保信用檔案在不同階段管理的有效銜接和不同方法的有機結合，構建全生命周期管理鏈。第三，“管得好”的問題，如何在新形勢下不斷增強檔案部門信用檔案建設的能力。

杭州市探索建立信用檔案工作的長效機制以解決上述“痛點”：第一，明確檔案部門在信用檔案工作中的基本職責。與政府業(yè)務部門、數(shù)據(jù)管理部門、公共信用工作機構不同，檔案部門對于支撐結果信息的業(yè)務檔案（如程序性和證據(jù)性信息）及對國家社會具有長期保存價值的檔案具有確立法定管理框架、履行監(jiān)管指導和承擔具體管理的職責。第二，建立檔案部門融入公共信用體系建設的常態(tài)化機制。組織上，市檔案局被納入市“信用杭州”領導小組成員單位，局長成為領導小組成員；制度上，制定《杭州市信用檔案管理辦法》（征求意見稿），為建成覆蓋全面、管理規(guī)范的信用工作體系提供法定依據(jù)；業(yè)務上，將檔案執(zhí)法信息和檔案服務機構信用評級納入信用杭州信息平臺，成為信用檔案的信息來源。第三，建立信用檔案全程管理的保障機制，包括信用檔案監(jiān)管、信用檔案建設考核評價、信用檔案管理業(yè)務培訓三方面機制。第四，建立能夠增強檔案部門改革與創(chuàng)新能力的機制，包括與信用工作機構合作、借力外部學術機構開展合作研究等。第五，完善信用檔案管理制度，在信用辦主導制定的公共信用信息管理相關制度基礎上，檔案局主導制定覆蓋信用全程的綜合性制度《杭州市信用檔案管理辦法》和規(guī)范關鍵環(huán)節(jié)的《信用檔案歸檔范圍與保管期限表》。

3 技術變革與治理轉型中的檔案工作創(chuàng)新：啟示與路徑

3.1 以信用檔案為典型研究新形勢下檔案工作的戰(zhàn)略轉型

在檔案大家族中，信用檔案（主要指反映信用狀況這類）可以說是比較特殊且具有典型意義的一類專業(yè)檔案。特殊性在于，相較于其他專業(yè)檔案，它的檔案屬性相對較弱；典型意義在于，它聚集了新形勢下檔案管理面臨主要的“新”和“難”要素，如信用檔案具有“以數(shù)據(jù)形態(tài)為主”“動態(tài)更新”“形成來源廣泛且分散”“原始性與二手性并存”“構成內容和類型的異質性”“利用廣泛性及普遍性趨勢”等特點。因此，信用檔案管理為新形勢下檔案工作轉型提供了典型案例，全面探索和深入研究信用檔案建設，可為檔案工作的戰(zhàn)略轉型提供先行先試的素材和經驗。如如何實現(xiàn)檔案部門從對文書類檔案到對專業(yè)檔案的常態(tài)化與有效管理？如何實現(xiàn)從紙質形態(tài)到電子形態(tài)，再到數(shù)據(jù)（庫）形態(tài)檔案的有效管理？如何實現(xiàn)從以實體占有為基礎的檔案管理到“所有”、“所管”和“所用”相分離的檔案數(shù)據(jù)監(jiān)管？透過信用檔案思考新形勢檔案工作的理念意識、流程方法與體制機制，需要作出哪些改變（“破”）與創(chuàng)新（“立”）？

3.2 以加強國家頂層設計引領檔案工作的戰(zhàn)略轉型

檔案工作的戰(zhàn)略轉型不僅需要地方先行探索，還需要國家頂層設計的引領，后者的重要意義在于它不僅能為地方探索確立總體基調和指明方向，還能解決地方檔案工作無法解決的法規(guī)政策和體制機制等瓶頸。頂層設計可從以下方面入手：第一，加快研究檔案領域的新問題并將某些成果以法規(guī)政策形式加以體現(xiàn)。需要跳出傳統(tǒng)檔案認知的窠臼，以創(chuàng)新思維為先導謀劃新形勢下檔案工作的解決方案，并將總體管理框架、基本原則和底線要求以法規(guī)政策的形式體現(xiàn)。第二，加緊試點探索具有長期保存價值的新形態(tài)或新類型檔案的管理與利用工作。采取由形成單位管理（分布式模式）還是接收進館管理（集中式模式），前者的監(jiān)管及后者的管理如何落地？數(shù)據(jù)庫形態(tài)檔案的長久保存、應用場景及利用方式是什么？可否實現(xiàn)數(shù)據(jù)形態(tài)的專業(yè)檔案與館藏其他檔案的關聯(lián)利用？第三，在政府管理“條塊分割”和機構改革背景下充分發(fā)揮檔案部門在打破信息孤島、推進信息資源共享利用中的作用。如國家檔案局是否可以從國家整體檔案資源的保護和利用角度，通過制定法規(guī)政策、開展業(yè)務監(jiān)督指導、建立綜合性檔案館資源網等方式，協(xié)調產生于不同系統(tǒng)的（信用）檔案資源的規(guī)范管理與共享利用，克服專業(yè)系統(tǒng)僅從本系統(tǒng)業(yè)務需求或自身系統(tǒng)/部門利益出發(fā)的弊端？

3.3 以重塑檔案學理論支撐檔案工作的戰(zhàn)略轉型

我國現(xiàn)有檔案學基礎理論形成于特定的技術、經濟、政治與社會背景，然而當前數(shù)字技術的飛速發(fā)展、國家治理的加快轉型、檔案工作實踐的日新月異，許多理論已經滯后于實踐，理論指導實踐更是無從談起。應立足于新形勢新需求，結合國內外檔案工作的新實踐與新問題，借鑒相關學科或新興理論，系統(tǒng)反思和梳理我國檔案學理論的“不適應性”，構建新時代的檔案學理論，為檔案工作的戰(zhàn)略轉型提供強有力的理論支撐。其中特別值得關注的問題包括（但不限于）：第一，“檔案”概念的重新認識和界定。新形勢下檔案的內涵是否有變化，相應的外延是否應拓展？電子或數(shù)據(jù)形態(tài)的檔案是否存在“原始性”？“原始性”是不是檔案的本質屬性？檔案的真實性和憑證性是否必須以“原始性”為前提？這些問題對于新形勢下明確檔案工作范圍和重新思考檔案工作方法具有根本和基礎意義。第二，檔案管理理念方法的變革與創(chuàng)新。在泛互聯(lián)網化和大數(shù)據(jù)時代，需要對檔案理論中描述的檔案管理流程與具體方法等內容加以修正完善。如數(shù)字環(huán)境下文件檔案管理的“三階段”與“八環(huán)節(jié)”是否適用？檔案管理與數(shù)據(jù)管理的根本差異是什么，前者可以合理汲取后者的哪些先進理念與方法？數(shù)字環(huán)境下，檔案管理的關鍵環(huán)節(jié)如檔案鑒定、檔案整理的原則與方法應做哪些變革？數(shù)據(jù)庫形態(tài)文件如何實現(xiàn)檔案化管理（即所謂的“固化”），是否應采取不同于一般電子文件的方法？第三，檔案機構職能的演進及拓展。如檔案部門介入新形態(tài)與新類型檔案工作的正當性、必要性與可行性是什么？檔案機構職能拓展的依據(jù)、邊界與實現(xiàn)路徑是什么？不同性質檔案機構之間及與其他相關機構關系的變化及其規(guī)律是什么？第四，檔案學基礎理論的調試與發(fā)展問題。反思新形勢下來源原則、文件生命周期理論、檔案鑒定理論等三大基礎理論的適應性及完善發(fā)展，這既關系到檔案理論是否能夠有效支撐檔案工作轉型，也是檔案學學科安身立命之所在 。