證照電子化與電子證照管理實踐探析

曾 智/廣州市城市建設(shè)檔案館

2016年，《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，要求到2020年底前，互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)深度融合，建成覆蓋全國的整體聯(lián)動、部門協(xié)同、省級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，特別要求積極推動電子證照在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用。同年，廣東省開始全省電子證照系統(tǒng)建設(shè)。2016年，廣州市發(fā)布了《市級法人電子證照目錄（第一版）》，要求實現(xiàn)新增紙質(zhì)證照與政務(wù)電子證照同步簽發(fā)，有序推進(jìn)證照電子化工作。根據(jù)省、市的統(tǒng)一要求，2016年底，廣州市國土資源和規(guī)劃委員會啟動全市國土規(guī)劃證照電子化工作。為推動工作開展，有必要厘清證照電子化及電子證照關(guān)系，在此基礎(chǔ)上描述電子證照—檔案體系下基于可信的多系統(tǒng)聯(lián)合工作模式才具有現(xiàn)實意義。

1 證照電子化及電子證照的關(guān)系

分析《電子證照總體技術(shù)架構(gòu)》（GB/T 36901-2018）的相關(guān)要求可知，電子證照是證照的特定種類，而電子證照文件是電子證照的實現(xiàn)，三者都是憑證類文件的特定種類及實現(xiàn)。根據(jù)檔案歸檔和著錄的相關(guān)要求，證照、電子證照地位僅與文件級相當(dāng)，無法與案卷乃至項目相提并論。從證照的定義及其與電子證照的關(guān)系可知，其來源、事項及效力并沒有發(fā)生變化，因此使用原有的基于來源或事項的檔案分類規(guī)則即可，無須新增“證照檔案”或者“電子證照檔案”的定義。筆者認(rèn)為，不應(yīng)將電子證照與檔案混為一談，工作中依照各自定義和規(guī)則進(jìn)行管理為宜；從文件級的層面，證照與檔案應(yīng)當(dāng)建立關(guān)聯(lián)。

在電子證照歸檔過程中，電子證照轉(zhuǎn)化成電子檔案，主管部門甚至要求有條件的單位可再轉(zhuǎn)化成紙質(zhì)載體；而在將檔案中的證照電子化過程中，電子證照的數(shù)據(jù)是從檔案中采集并轉(zhuǎn)化。那么，誰是誰的衍生物？誰是誰的復(fù)制件？

《電子證照總體技術(shù)架構(gòu)》給出了電子證照文件的兩個派生概念：電子證照原件、電子證照加注件。結(jié)合電子證照原件和電子證照加注件的定義及該標(biāo)準(zhǔn)中的電子證照應(yīng)用技術(shù)框架，筆者認(rèn)為：第一，電子證照管理與應(yīng)用是獨立于檔案管理的體系；第二，電子證照原件是電子證照文件的派生類，電子證照加注件是電子證照原件的派生類，同時也可以認(rèn)為是電子證照復(fù)制件的特殊種類；第三，電子證照原件的效力，不取決于電子證照文件中數(shù)據(jù)的來源，而取決于事項管理單位和某種特定操作（如簽署），并依賴于某種特定的系統(tǒng)（如電子證照管理系統(tǒng)、電子證照共享系統(tǒng)）。

參照電子證照加注件引入“電子證照副本”的概念，我們提出了一種可涵括檔案中的證照電子化工作和電子證照歸檔工作兩種場景下統(tǒng)一的電子證照和檔案的關(guān)系。就電子證照系列而言，電子證照是最頂層的概念，電子證照文件是電子證照的實現(xiàn)，電子證照原件繼承電子證照文件，電子證照加注件繼承電子證照原件。電子證照文件（含電子證照原件和電子證照加注件）由證照頒發(fā)機構(gòu)或其授權(quán)機構(gòu)管理。就檔案系列而言，后三者均繼承自檔案文件，檔案數(shù)字復(fù)制件、檔案文件（含紙質(zhì)檔案文件和電子檔案文件）歸屬檔案管理機構(gòu)管理。

“電子證照副本”是指電子證照歸檔后存于檔案中，或證照電子化并簽發(fā)后存于檔案管理機構(gòu)中的與電子證照原件信息一致、版式相同的文件和數(shù)據(jù)，電子證照系列和檔案系列通過“電子證照副本”實現(xiàn)了關(guān)聯(lián)。一般情況下，“電子證照副本”應(yīng)當(dāng)有1：1對應(yīng)的檔案數(shù)字復(fù)制件和電子證照原件。由于存在簽發(fā)機構(gòu)變更、事項變更和管理標(biāo)準(zhǔn)變化等問題，因此歷史證照存在失效、過期、重復(fù)甚至虛假的情況，所以從長期來看，“電子證照副本”與電子證照原件應(yīng)該是1：1對應(yīng)，但在證照電子化的場景下，會出現(xiàn)有“電子證照副本”但是無法簽發(fā)形成電子證照原件的情況。

在這個關(guān)系下，檔案中文件的效力和信度源于電子證照原件，并通過電子證照副本傳遞，因此效力上電子證照第一位、檔案第二位。檔案工作者和行政事項管理者應(yīng)達(dá)成共識：無論何種場景，一旦簽發(fā)，電子證照的效力和信度均高于檔案，即使電子證照的數(shù)據(jù)來自檔案中的證照電子化。

2 基于可信的多系統(tǒng)聯(lián)合工作模式

“電子證照—檔案”體系涉及證照頒發(fā)部門、行政事項管理業(yè)務(wù)部門、檔案管理部門。三部門不存在管轄與被管轄的關(guān)系，而是基于可信和信息耦合進(jìn)行協(xié)作，分別依托于電子證照系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)，三套系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)要素分別是證照代碼、文號和檔號。

三套系統(tǒng)的一級信任根都是法定信任基礎(chǔ)級，依據(jù)的是三個部門的法定職能；證照頒發(fā)機構(gòu)的電子證照系統(tǒng)信任保障措施基于第三方作證級的電子簽名認(rèn)證，保障能力最強；檔案管理部門的檔案管理系統(tǒng)信任保障措施是異質(zhì)載體的信息一致性及其中某種載體（如紙質(zhì)）的不易篡改性或管理方式（如異地備份）的不易篡改性，并通過生產(chǎn)信息的連續(xù)性來保護(hù)，達(dá)到業(yè)務(wù)憑證級；行政事項管理業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)信任保障措施主要是業(yè)務(wù)信息的連續(xù)性。

在“電子證照—檔案”體系的共享機制下，信息可以得到互相印證，信任傳遞的路徑越長，互證信息一致性越高，即可證明信任的損失越小，整個體系的可信性越強。三套系統(tǒng)、三個部門聯(lián)動的情況下，通過互相反饋與調(diào)整，最終必然可以達(dá)到信息完全一致，從而實現(xiàn)整體體系的最大可信。在此體系中，檔案管理系統(tǒng)通過證照副本和業(yè)務(wù)文件的雙渠道歸檔，可以對信息的一致性進(jìn)行校驗，故可視為整體可信體系中信息層面的第三方見證級存在。

3 廣州市國土規(guī)劃證照電子化的實踐

第一，建立基于版式的四要素離線數(shù)據(jù)格式，保護(hù)信息的可校驗性?！鞍媸?數(shù)據(jù)”是電子證照文件定義中的重要要求，其中版式是電子證照可視效果的關(guān)鍵因素，數(shù)據(jù)是電子證照交換與校驗的關(guān)鍵因素。在質(zhì)量管理過程中，版式是人工校驗重要手段，數(shù)據(jù)是計算機自動檢查的主要手段。為兼容并簡化數(shù)據(jù)與版式管理要求，我們將數(shù)據(jù)和版式分開，數(shù)據(jù)采集在數(shù)據(jù)表中，然后通過映射自動生成版式表；質(zhì)檢在版式表中進(jìn)行；數(shù)據(jù)自動簽發(fā)與校驗主要從數(shù)據(jù)表中讀取數(shù)據(jù)。離線數(shù)據(jù)包作為證照副本永久保存，它既是證照電子化生產(chǎn)成果也是電子證照簽發(fā)起點，為了保證信息的自包含、自校驗，每個離線數(shù)據(jù)包中包括了檔案信息、電子簽章、附件內(nèi)容和證照內(nèi)容，其信息傳遞關(guān)系依次為檔案信息-〉附件內(nèi)容-〉證照內(nèi)容，由于簽章是對內(nèi)容可信的重要保障，因此單獨冗余簽章文件夾以備校驗。離線數(shù)據(jù)包的哈希碼應(yīng)當(dāng)與離線數(shù)據(jù)包分開保存。

第二，建立檔案化的生產(chǎn)全流程管理體系，保護(hù)生產(chǎn)信息的連續(xù)性。存量證照的歷史遠(yuǎn)長于信息化史，證照電子化的可信性只能是異質(zhì)載體的信息一致性及其中某種載體（如紙質(zhì)）的不易篡改性或管理方式（如異地備份）的不易篡改性，并通過生產(chǎn)信息的連續(xù)性來保護(hù)。因此，如何保護(hù)和體現(xiàn)生產(chǎn)信息的連續(xù)性十分重要。國土規(guī)劃證照電子化過程包括：版式確定、檔案調(diào)閱、檔案掃描、電子文件整理、證照數(shù)據(jù)采集、質(zhì)量檢查、證照簽發(fā)等，涉及檔案部門、業(yè)務(wù)部門、數(shù)據(jù)生產(chǎn)單位、數(shù)據(jù)監(jiān)理單位，所有環(huán)節(jié)都必須建立檔案，生產(chǎn)檔案和生產(chǎn)成果哈希碼應(yīng)當(dāng)建立關(guān)聯(lián)，且通過證照所在業(yè)務(wù)檔案的檔號與文號關(guān)聯(lián)，每批次證照電子化成果與生產(chǎn)過程檔案存儲于同一載體永久保存，以備溯源。

第三，建立三要素互聯(lián)的證照副本檢索系統(tǒng)，連通三部門應(yīng)用。截至2018年底，從32萬卷檔案中按照廣州市電子證照標(biāo)準(zhǔn)采集存量證照數(shù)據(jù)工作基本完成，將逐步分批簽發(fā)；簽發(fā)后，電子證照系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)中的信息形成檔號—文號—證照代碼的關(guān)聯(lián)。我們建立了證照副本檢索系統(tǒng)，提供證照副本在線利用。該系統(tǒng)可以通過文號連接國土規(guī)劃主管部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，通過檔號和電子文件編碼連接檔案館的檔案管理系統(tǒng)，通過證照代碼連接政務(wù)數(shù)據(jù)主管部門的電子證照系統(tǒng)。目前第一批證照副本已上傳并開放使用。

最后，面向多主體共用共證，建立電子證照糾錯核準(zhǔn)機制?！稄V東省政務(wù)電子證照管理暫行規(guī)定》規(guī)定：“政務(wù)電子證照使用部門對共享所得的政務(wù)電子證照存疑，并向政務(wù)電子證照簽發(fā)部門提出異議的，簽發(fā)部門應(yīng)當(dāng)及時處理并反饋處理結(jié)果，同時抄報同級政務(wù)電子證照管理部門?！备鶕?jù)此規(guī)定，持證人和用證部門都可提出糾錯的要求，簽發(fā)部門、持證人和用證部門就電子證照所有信息達(dá)成的共識是質(zhì)量合格的標(biāo)志，利用共識機制能保障內(nèi)容的真實性。