關(guān)于財政績效評價工作的思考

陳曦

摘要：財政績效評價是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，是財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，是預(yù)算績效管理的核心。本文從財政績效評價工作者的角度出發(fā)，在認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)預(yù)算績效管理和績效評價理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，就開展績效評價工作進(jìn)行一些探討。本文側(cè)重于根據(jù)績效評價工作現(xiàn)狀，圍繞開展績效評價工作過程中遇到的實(shí)際問題進(jìn)行闡述，以達(dá)到提高財政績效評價工作質(zhì)量，發(fā)揮其在預(yù)算績效管理中重要作用的目的。

關(guān)鍵詞：財政績效評價;第三方機(jī)構(gòu);指標(biāo)體系;信息系統(tǒng)

為了有效開展財政績效評價工作，必須緊密結(jié)合財政績效評價的相關(guān)法律和政策，結(jié)合財政管理的工作目標(biāo)，制定合理的績效評價指標(biāo)與評價管理體系，客觀評價財政績效情況，及時發(fā)現(xiàn)財政績效評價工作中的主要問題，提高財政資金的使用效益和項(xiàng)目管理水平，促進(jìn)支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

一、財政績效評價基本概述

所謂財政績效評價就是評審人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算單位設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用合理的績效考評指標(biāo)，并利用科學(xué)化的績效評價方式，對財政支出進(jìn)行全面客觀的評價。預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況進(jìn)行分析和自我評價，并提交自評報告。提交的自評報告應(yīng)如實(shí)反映實(shí)際情況與預(yù)期目標(biāo)的對比，若沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)找出動因。開展績效評價可以根據(jù)預(yù)算單位提供的自評報告、績效目標(biāo)等資料，制定相應(yīng)的評價計劃，設(shè)計和選擇評價工具和評價指標(biāo)，對預(yù)算資金的產(chǎn)出及結(jié)果進(jìn)行考核，從時效性、經(jīng)濟(jì)性等多個方面入手，對各個環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行評價，最后形成績效評價報告?？冃гu價報告應(yīng)反映工作環(huán)節(jié)中存在的問題以及資金管理的薄弱環(huán)節(jié)，并提出相關(guān)建議。

二、關(guān)于財政績效評價的思考

（一）績效評價工作具有一定的專業(yè)性，可引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效全過程

在目前的績效評價過程中，引入了第三方評價機(jī)制，即由財政部門委托第三方機(jī)構(gòu)對財政資金實(shí)施監(jiān)督和評價的模式。日前《重大行政決策程序暫行條例》正式對外公布，該《條例》也明確規(guī)定了重大行政決策要有公眾參與、專家論證等程序，選擇專業(yè)、中立的專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)開展論證工作和風(fēng)險性評估。績效評價引入第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：一是評價權(quán)歸屬。《財政支出績效評價管理暫行辦法》規(guī)定財政績效評價為“財政部門和預(yù)算部門（單位）進(jìn)行的評價”，但是在實(shí)際工作中以財政部門為主導(dǎo)的評價不能滿足公信力和專業(yè)性的需求，因?yàn)樨斦块T其本身對資金分配和監(jiān)管就負(fù)有責(zé)任，預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架也將資金落實(shí)作為評價指標(biāo)，因此財政部門從某種程度上來講也是被評對象?？梢哉f，現(xiàn)行體制環(huán)境下，評價發(fā)起主體或評價組織模式已成為制約財政支出績效評價進(jìn)一步走向縱深的關(guān)鍵障礙。目前已有G省嘗試由省級人民代表大會委托第三方對重要財政專項(xiàng)資金實(shí)施績效評價，并得到廣泛關(guān)注。在這種模式下，人大、政協(xié)、財政部門、預(yù)算單位、第三方機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和社會公眾共同參與，加強(qiáng)了人大的預(yù)算監(jiān)督職能、提升了評價的獨(dú)立性和公信力[1]。二是預(yù)算部門在設(shè)定績效目標(biāo)和自評階段也可引入第三方參與。預(yù)算部門在申報預(yù)算時應(yīng)根據(jù)部門職能、中長期發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目規(guī)劃等情況，測算資金需求，報送績效目標(biāo)，績效目標(biāo)應(yīng)與部門目標(biāo)高度相關(guān)，并且必須明確、清晰、可衡量。對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要影響，社會關(guān)注度高，關(guān)系重大民生領(lǐng)域或?qū)I(yè)技術(shù)復(fù)雜的重點(diǎn)項(xiàng)目，可根據(jù)需要將其委托給第三方進(jìn)行調(diào)查研究和科學(xué)論證?？冃гu價工作由財政部門牽頭，各預(yù)算單位在績效評價管理工作開展時，認(rèn)為應(yīng)該由單位的財務(wù)部門對接負(fù)責(zé)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門配合，但是具體負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的人員可能對績效評價指標(biāo)體系的相關(guān)指標(biāo)并不了解，更談不上分析研究，從近年報送的部門單位績效自評報告來看，大多數(shù)部門單位的自評報告質(zhì)量不高，自評打分也沒有認(rèn)真收集核實(shí)相關(guān)資料，未按相應(yīng)指標(biāo)要求規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行評分。在實(shí)際工作中，預(yù)算單位也可以引入第三方評價機(jī)構(gòu)，依托其專業(yè)性，在資料審查、項(xiàng)目查勘、現(xiàn)場問卷方面提供服務(wù)，提高自評報告及自評分的質(zhì)量。

（二）建立和逐步完善指標(biāo)體系以及指標(biāo)

建立完善的績效評價指標(biāo)體系是財政支出績效評價的核心內(nèi)容，指標(biāo)體系也是績效指標(biāo)建設(shè)的基礎(chǔ)。評審工作開展前，必須設(shè)計績效評價指標(biāo)，指標(biāo)必須能明確反映財政支出績效狀況，利用評價指標(biāo)對財政支出創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益及社會效益等進(jìn)行定性和定量的分析[2]?？冃гu價指標(biāo)主要包括共性指標(biāo)及特性指標(biāo)兩個部分，其中共性指標(biāo)的應(yīng)用范圍較廣，適用于所有的評價對象，主要包括績效目標(biāo)設(shè)定、資金分配和使用管理、評價對象的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等，共性指標(biāo)由財政部門統(tǒng)一制定。特性指標(biāo)是針對評價對象的屬性和特點(diǎn)設(shè)定，適用于不同評價對象的績效評價指標(biāo)，特性指標(biāo)由預(yù)算部門、評價組、相關(guān)行業(yè)專家等在共性指標(biāo)框架下，共同研究設(shè)置并由財政部門最終確定[3]。目前大多數(shù)績效評價把指標(biāo)框架中的一、二級指標(biāo)作為共性指標(biāo)，結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計個性化的三、四級指標(biāo)。其中績效評價包含部門整體支出績效評價、財政支出政策績效評價以及項(xiàng)目支出績效評價等，由于立足點(diǎn)不同，評價方式也存在一定的差異。其中項(xiàng)目支出績效評價由于涉及的項(xiàng)目內(nèi)容最多、范圍最廣，以此為例，針對財政支出管理的特點(diǎn)，結(jié)合工作實(shí)際對財政項(xiàng)目支出進(jìn)行科學(xué)分類，是構(gòu)建財政項(xiàng)目支出績效評價體系，設(shè)定相關(guān)指標(biāo)的重要前提。實(shí)際工作中根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)不同，分類方法也不唯一。如果從財政項(xiàng)目支出所具有的功能來看，可分類成：產(chǎn)業(yè)類、基礎(chǔ)設(shè)施類、民生類以及行政運(yùn)行類等幾大類型。之后根據(jù)以這幾個大類型為框架，再進(jìn)行細(xì)分。其中產(chǎn)業(yè)類可細(xì)為工業(yè)類、農(nóng)業(yè)類、服務(wù)業(yè)類等;基礎(chǔ)設(shè)施類可細(xì)分為信息系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)維類、基建修繕類、設(shè)備購置類等;民生類可細(xì)分為教育類、科學(xué)技術(shù)類、節(jié)能環(huán)保類、新聞報刊宣傳類等;行政運(yùn)行類可細(xì)分為培訓(xùn)類、政策研究類、紀(jì)檢監(jiān)察類等。經(jīng)過分類后，對項(xiàng)目績效的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益以及可持續(xù)影響和社會公眾或服務(wù)對象滿意度可以制訂績效指標(biāo)。在制定績效評價指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和方法，合理分配經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等的效益權(quán)重。具體的績效評價指標(biāo)可包含收入、稅收、成本、新增就業(yè)人員、科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、設(shè)施設(shè)備的延續(xù)利用情況等方面內(nèi)容。

（三）建立預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出，為提高財政資源配置效率和使用效益，我國力爭在2020年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。如何借助人工智能、云計算等信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的信息化和體系化，對加快推進(jìn)預(yù)算績效管理工作具有重要意義[4]。隨著信息化技術(shù)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，只有提高數(shù)據(jù)處理與分析能力，才能夠?qū)︻A(yù)算執(zhí)行情況展開全方位的監(jiān)督與管控。但就實(shí)際情況進(jìn)行分析，目前我國還沒有建立健全的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，沒有一個容納績效基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，指標(biāo)庫、中介信息庫、評價專家?guī)斓木W(wǎng)絡(luò)平臺。要建立這個平臺我們可以考慮在全國范圍內(nèi)建立績效評價信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將基層各部門的管理制度、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效評價報告以及相關(guān)資料等錄入數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)信息共享。這個平臺可以實(shí)現(xiàn)全國績效評價資源共享，而且可以更公平公正在全國范圍內(nèi)選擇評價專家和中介機(jī)構(gòu)，甚至可以開發(fā)出專門的績效評價軟件，在指標(biāo)設(shè)計、問卷設(shè)計、評價方案以及數(shù)據(jù)采集和報告撰寫方面都可以更科學(xué)和實(shí)用，可以提高工作效率，降低人力成本，更能規(guī)范績效評價工作行為，確保績效評價結(jié)果的客觀和公正。

三、結(jié)語

綜上，我國的財政績效評價工作取得了一定成績，但還是應(yīng)該加快財政績效立法進(jìn)程，加快績效評價的頂層設(shè)計工作，建立完善的績效評價信息技術(shù)體系，提升績效評價工作整體水平，為財政支出管理指出改進(jìn)方向，更好的發(fā)揮財政資金的功能。

參考文獻(xiàn)：

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[3]《四川省財政支出績效評價管理辦法》（川財預(yù)[2009]92號）

[4]王澤彩，畢瑞祥.智能預(yù)算績效管理體系建設(shè)研究[J].財政監(jiān)督，2018 （21）：22-27.