中國(guó)耕地保護(hù)制度70年：歷史嬗變、現(xiàn)實(shí)探源及路徑優(yōu)化

牛善棟 ，方 斌，2，3，4

（1.南京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南京師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210023；3.江蘇省地理信息資源開(kāi)發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 210023；4.南京師范大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院，江蘇 南京 210023）

1 引言

“民以食為天，食以農(nóng)為源，農(nóng)以地為本”，耕地作為人類賴以生存和利用的基礎(chǔ)性資源，是社會(huì)永續(xù)發(fā)展的根本命脈[1-2]。中國(guó)耕地資源總量居世界第4位，但國(guó)土廣袤并不能遮蓋人均耕地少、高質(zhì)量耕地少和后備資源少的窘境[3-5]。截至2015年，中國(guó)人均耕地面積僅為0.09 hm2①數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，https: //data.worldbank.org.cn。，低于世界平均水平。僅2013—2015年因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，每年分別減少35.47萬(wàn)hm2、38.80萬(wàn)hm2和33.65萬(wàn)hm2的耕地。2015年全國(guó)優(yōu)等耕地面積為397.38萬(wàn)hm2，僅占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的2.9%②數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)自然資源部，中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)（2016），http: //www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/201807/P0201807043 9191 8680508.pdf。。同時(shí)，全國(guó)耕地土壤污染點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%③數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)中央人民政府，全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)（2014）， http: //www.gov.cn/foot/2014-04/17/content _2661768.htm。，遠(yuǎn)高于其他土地類型。可見(jiàn)，中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的耕地保護(hù)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。結(jié)合中國(guó)獨(dú)特的地理國(guó)情，面對(duì)國(guó)內(nèi)近14億人口的糧食安全和食品安全，以及先期、現(xiàn)期和未來(lái)實(shí)施的各大戰(zhàn)略要求，耕地保護(hù)的基本國(guó)策仍然居于關(guān)鍵地位[6-7]。中國(guó)的耕地保護(hù)開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，中央政府高度重視，相繼出臺(tái)系列政策，實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。1986年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，1998年《土地管理法》確立耕地保護(hù)基本國(guó)策的法律地位，2007年以來(lái)，連續(xù)10年中央一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守耕地紅線。然而，耕地面積底線和質(zhì)量紅線的預(yù)警卻從未停止。多年來(lái)的耕地保護(hù)工作雖取得一定成績(jī)，但還遠(yuǎn)不能滿足國(guó)家發(fā)展賦予其的戰(zhàn)略依托，耕地保護(hù)這一話題將歷久彌新。

目前，學(xué)術(shù)界圍繞耕地利用、管理和保護(hù)已展開(kāi)諸多探討。從人文視角來(lái)看，耕地保護(hù)研究主要涉及耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量保護(hù)[8-11]、耕地易地補(bǔ)充[12]與資源價(jià)值核算[13-14]、耕地保護(hù)政策效應(yīng)[15-16]與補(bǔ)償機(jī)制[17-18]、保護(hù)基金與糧食補(bǔ)貼[19]、基本農(nóng)田劃定[20]與規(guī)模測(cè)算[21-22]等。同時(shí)，在農(nóng)戶尺度[23]、城鎮(zhèn)化[24]、糧食安全[25-26]等多元情境下的耕地保護(hù)研究成為多重人地關(guān)系研究的現(xiàn)實(shí)演映。隨著鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，耕地保護(hù)逐漸轉(zhuǎn)向耕地轉(zhuǎn)型[27]、耕地多功能保護(hù)[28]、生態(tài)休耕與安全[29-32]和理化結(jié)構(gòu)[33-34]等，更加關(guān)注耕地的自然本體保護(hù)[35]。耕地保護(hù)的學(xué)術(shù)成果持續(xù)不斷，但關(guān)于長(zhǎng)時(shí)序耕地保護(hù)政策演變特征和規(guī)律總結(jié)等研究相對(duì)較少。因而，亟需凝練不同時(shí)期政策演化的綜合歸因和隱性規(guī)律，把握新時(shí)代耕地保護(hù)的概念內(nèi)涵與政策邏輯。

鑒于此，本文以相關(guān)政策文本的梳理為分析基礎(chǔ)，通過(guò)歸納演繹的方法對(duì)中國(guó)耕地保護(hù)制度的歷史嬗變過(guò)程進(jìn)行再現(xiàn)，從現(xiàn)實(shí)層面挖潛耕地保護(hù)制度的多源障礙，進(jìn)而提出耕地保護(hù)的優(yōu)化路徑，以期為中國(guó)耕地保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)提供決策依據(jù)和科學(xué)參考。

2 耕地保護(hù)制度的歷史嬗變

本文以時(shí)間發(fā)展為研究主線，結(jié)合中國(guó)社會(huì)制度演變與國(guó)內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究[3-6，36]，將中華人民共和國(guó)成立70年以來(lái)的耕地保護(hù)變革劃分為4個(gè)階段，并逐一闡釋其發(fā)展特點(diǎn)和演化規(guī)律（圖1）。中國(guó)耕地保護(hù)制度躍遷特征體現(xiàn)為：軌制建設(shè)上，完成從點(diǎn)（國(guó)家意識(shí)）到軸（政策規(guī)范）再到面（制度體系）的更迭升級(jí)；空間維度上，實(shí)現(xiàn)從單一靶向（法律）到標(biāo)本兼治（行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)）的轉(zhuǎn)變；治理主體上，形成從單一主體（政府）到復(fù)合多元（政府、社會(huì)、農(nóng)戶）的轉(zhuǎn)化。

2.1 意識(shí)覺(jué)醒期（1949—1977年）：人口壓力與糧食短缺問(wèn)題的破解

土地改革前后（1949—1952年），制定《中國(guó)土地法大綱》和《土地改革法》，從法制層面明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬，使“耕者有其田”，提升了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但耕地產(chǎn)能低與人口增長(zhǎng)迫使農(nóng)民通過(guò)開(kāi)荒等形式增加耕地，以解決“吃飽”問(wèn)題。此后，為滿足新中國(guó)巨大的糧食缺口和農(nóng)田水利建設(shè)等需要，推行互助組—合作社（1953—1956年）和人民公社（1958—1977年），農(nóng)地權(quán)屬完成從私有制到社會(huì)主義公有制的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，受自然災(zāi)害和較低生產(chǎn)力的影響，中國(guó)始終處于“缺糧”狀態(tài)，但耕地?cái)?shù)量卻大約增加1.8億畝[2]。綜合來(lái)看，該階段耕地屬性外化為政治手段，保證了中華人民共和國(guó)成立初期的穩(wěn)定發(fā)展，但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以支撐人口快速增長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)更多耕地用以糧食生產(chǎn)成為首要需求，由此催生了耕地保護(hù)原生意識(shí)的覺(jué)醒。

2.2 概念深化期（1978—2003年）：快速發(fā)展與耕地?cái)?shù)量管控的協(xié)調(diào)

（1）改革開(kāi)放后，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有效提升了農(nóng)村土地生產(chǎn)力，長(zhǎng)期存在的糧食短缺問(wèn)題得以改善。隨著經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，建設(shè)占用造成耕地?cái)?shù)量快速減少，耕地保護(hù)引起社會(huì)關(guān)注。1981年《政府工作報(bào)告》提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的國(guó)策；《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》指出限制農(nóng)用地隨意被占用、征用，中央首次提出“耕地保護(hù)”的概念；1982、1983年中央一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地。該時(shí)期（1978—1985年）中央政府連續(xù)出臺(tái)政策文件，逐步明晰耕地保護(hù)的基本概念。

（2）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)矛盾的不斷升級(jí)，國(guó)家愈來(lái)愈強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量的保護(hù)。1986年《土地管理法》明確“制止亂占耕地”，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，標(biāo)志著耕地保護(hù)概念的深化。此后，國(guó)家為扼制“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”現(xiàn)象，先后出臺(tái)《土地違法案件處理暫行辦法》和《關(guān)于嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》（1989—1992年），但卻屢禁不止。由此倒逼了行政管理思維的轉(zhuǎn)變，于1992年《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展基本農(nóng)田保護(hù)工作請(qǐng)示的通知》提出“基本農(nóng)田”，1993年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》建立“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”，1994年《基本農(nóng)田保護(hù)條例》出臺(tái)，基本農(nóng)田保護(hù)制度應(yīng)運(yùn)而生。但是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮并未得到根本制止，為此1996年全國(guó)土地管理廳局長(zhǎng)會(huì)議提出“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”；1997年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理，遏制亂占耕地、違法批地等問(wèn)題。同時(shí)，確立“破壞耕地罪”，以“凍結(jié)”和“清查”的方式將耕地保護(hù)概念拓展至“生命線”的層次。該階段（1986—1997年）出臺(tái)多種層級(jí)的政策，耕地保護(hù)的概念得到強(qiáng)化，但經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段嚴(yán)重匱乏，弱化了相關(guān)措施的執(zhí)行力度。

圖1 中國(guó)耕地保護(hù)制度的演化邏輯與成長(zhǎng)路徑Fig.1 The evolutionary logic and growth path of cultivated land protection system in China

（3）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快引發(fā)新一輪“用地?zé)帷?，耕地保護(hù)制度進(jìn)入探索期（1998—2003年），分別從基本農(nóng)田保護(hù)、耕地補(bǔ)償、土地利用規(guī)劃與土地違法進(jìn)行深化。1998年成立國(guó)土資源部，修訂《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地管理法》確立“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策的法律地位；1999年《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》從責(zé)任、措施、管理和監(jiān)測(cè)對(duì)接《土地管理法》耕地補(bǔ)償制度；2001年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》提出通過(guò)土地用途管制和耕地補(bǔ)償落實(shí)耕地“占一補(bǔ)一”原則；2003年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》和《關(guān)于暫停審批各類開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知》提出追責(zé)“突擊審批”與“突擊設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)”行為?？梢?jiàn)，該階段耕地保護(hù)的概念內(nèi)涵、政策連貫與法律地位均有所強(qiáng)化，但卻未能形成系統(tǒng)的政策體系。

2.3 制度發(fā)展期（2004—2011年）：建設(shè)占用與耕地質(zhì)量管護(hù)的治理

面對(duì)地方政府“土地財(cái)政”與城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)，非農(nóng)建設(shè)的用地需求長(zhǎng)期居于高位，耕地占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，耕地質(zhì)量和保護(hù)責(zé)任逐步得到重視。2004—2010年（除2009年）中央一號(hào)文件連續(xù)強(qiáng)調(diào)提高耕地質(zhì)量，且2006—2008年均提倡科學(xué)使用化肥，2009年《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》為耕地質(zhì)量保護(hù)方向奠定基礎(chǔ)。雖然國(guó)家為應(yīng)對(duì)地方政府“跑馬圈地”式土地經(jīng)營(yíng)模式，于2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“禁止圈占土地、亂占濫用耕地”，2005年《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》實(shí)施耕地保護(hù)第一責(zé)任人制度，但耕地占補(bǔ)（質(zhì)）平衡卻難以得到真正落實(shí)。因此，2006年《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》開(kāi)始征收耕地占用稅，2007年《政府工作報(bào)告》要求守住18億畝耕地“紅線”，2008年提出“永久基本農(nóng)田”概念且《耕地占用稅暫行條例》正式確立耕地保護(hù)共同責(zé)任制，2009、2010年連續(xù)兩年的一號(hào)文件要求繼續(xù)堅(jiān)守耕地紅線、建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化了耕地責(zé)任保護(hù)。該階段（2004—2011年）耕地保護(hù)認(rèn)知程度得以深化，政策體系實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，耕地保護(hù)責(zé)任制加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用靈活，更加關(guān)注耕地質(zhì)量管理，提升了糧食綜合生產(chǎn)能力，但耕地的生態(tài)保護(hù)卻未引起應(yīng)有重視（圖2）。

圖2 耕地保護(hù)制度發(fā)展期政策體系Fig.2 Policy system of cultivated land protection in development period

2.4 轉(zhuǎn)型完善期（2012年至今）：新時(shí)代美麗中國(guó)與生態(tài)修復(fù)的守護(hù)

中共十八大提出“四化同步”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)力的跨越融合式發(fā)展，助推了耕地保護(hù)政策體系的規(guī)范生長(zhǎng)，使耕地?cái)?shù)量保持在安全狀態(tài)。但有毒農(nóng)產(chǎn)品事件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降卻成為熱點(diǎn)議題，因而國(guó)家為切實(shí)保障耕地質(zhì)量、修復(fù)生態(tài)環(huán)境出臺(tái)系列文件：2012年《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》提出數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的“三位一體”新內(nèi)涵；2017年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)耕地占補(bǔ)產(chǎn)能（數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)）本質(zhì)的平衡保護(hù)[37]及意義呼應(yīng)，破解“占優(yōu)補(bǔ)劣”的空間失衡狀態(tài)，標(biāo)志著耕地保護(hù)進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期（表1）。這一時(shí)期，一是耕地保護(hù)概念內(nèi)涵更加關(guān)注數(shù)量與質(zhì)量的空間聯(lián)系，即以耕地占補(bǔ)產(chǎn)能平衡提升糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全；二是耕地保護(hù)戰(zhàn)略思維發(fā)生轉(zhuǎn)變，形成質(zhì)量與數(shù)量的協(xié)調(diào)保護(hù)，即劃定永久基本農(nóng)田要落實(shí)到田塊，并納入永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，持續(xù)強(qiáng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的質(zhì)量建設(shè)；三是休養(yǎng)生息背景下的輪作休耕制度轉(zhuǎn)型，形成耕地質(zhì)量與生態(tài)的統(tǒng)一保護(hù)，明確耕地綜合治理與系統(tǒng)修復(fù)的具體要求，而耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的空間互動(dòng)關(guān)系則成為全面統(tǒng)籌“山水林田湖草”科學(xué)治理的重要抓手；四是確立了“嚴(yán)保、節(jié)約、統(tǒng)籌、創(chuàng)新”的保護(hù)原則，明晰了新時(shí)期耕地保護(hù)工作任務(wù)，堅(jiān)持政策體系的管控與建設(shè)并進(jìn)、激勵(lì)與約束并重，堅(jiān)持差別化管理與全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)（國(guó)家、省、市、縣），耕地保護(hù)過(guò)程中的權(quán)責(zé)利逐漸統(tǒng)一。數(shù)量，質(zhì)量，生態(tài)，減少，提升，統(tǒng)一關(guān)系，協(xié)調(diào)關(guān)系。

表1 耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型內(nèi)容與路徑Tab.1 Contents and paths in the transition of cultivated land protection

3 耕地保護(hù)多源障礙的現(xiàn)實(shí)探源

理論上，耕地保護(hù)制度的歷史嬗變是對(duì)特定時(shí)期內(nèi)耕地保護(hù)政策體系的透視解析，但是隨著耕地利用轉(zhuǎn)型引致耕地資源狀態(tài)發(fā)生變化[27]，加之行政體制、資源本底、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)健康等現(xiàn)實(shí)因素影響，耕地保護(hù)政策的實(shí)際執(zhí)行或?qū)⑿纬陕窂狡x。因此，基于歷史嬗變過(guò)程分析，進(jìn)一步對(duì)耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)障礙展開(kāi)溯本探源。

3.1 行政主導(dǎo)下的先天博弈與后續(xù)矛盾

耕地保護(hù)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的空間治理過(guò)程[38]，也是多主體順序參與下責(zé)權(quán)利的空間配置[39-40]。主要表現(xiàn)為：一是目標(biāo)不一致。中央以全社會(huì)福利保障為本，地方政府主要謀求區(qū)域發(fā)展，農(nóng)戶則追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益最大化；面對(duì)中央與地方構(gòu)筑的利益博弈格局，地方與農(nóng)戶也存在著逐利矛盾[41]。二是角色遵循不匹配。中央作為“委托人”將行政命令層級(jí)傳遞[42]，地方政府（代理人）同時(shí)扮演政策的“供應(yīng)者”與“執(zhí)行者”，極易引發(fā)違法問(wèn)題；農(nóng)戶作為第一“保護(hù)人”常常因公共決策參與不足而導(dǎo)致自身權(quán)益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而影響耕地保護(hù)的積極性。三是行為不協(xié)同。中央要全面統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)等方面，從宏觀層面制定相關(guān)規(guī)范；地方政府則面臨著非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)利益與保護(hù)經(jīng)濟(jì)成本等矛盾，引致實(shí)施力度弱化；農(nóng)戶則基于耕作效益而有選擇的保護(hù)耕地?？梢?jiàn)，耕地保護(hù)多元主體目標(biāo)、角色與行為的現(xiàn)實(shí)博弈，未能達(dá)成以制度底線、意識(shí)紅線和激勵(lì)標(biāo)線為約束的理想保護(hù)狀態(tài)（圖3）。

圖3 耕地保護(hù)多元主體目標(biāo)、角色與行為博弈Fig.3 The game of multi-subject objectives, roles and behaviors in cultivated land protection

3.2 資源環(huán)境規(guī)制下的耕地?cái)?shù)量挑戰(zhàn)

面對(duì)“美好生活”與“美麗中國(guó)”的要求，后備資源（補(bǔ)充）、生態(tài)退耕（減少）以及糧食安全（總目標(biāo)）之間的耦合響應(yīng)無(wú)疑給耕地?cái)?shù)量帶來(lái)重要挑戰(zhàn)（圖4）。當(dāng)前中國(guó)可供開(kāi)發(fā)利用的耕地后備資源數(shù)量有限且保護(hù)重心向西北偏移，荒草地占比達(dá)到64.3%，集中連片的后備資源僅有35.3%①數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)自然資源部，2016年全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)結(jié)果，http: //www.mnr.gov.cn/dt/zb/2016/gd/zhibozhaiyao/201806/t20180629_1964637.html。。2009—2015年中國(guó)耕地?cái)?shù)量卻在持續(xù)減少，平均每年有6.44萬(wàn)hm2的耕地在流失①數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)自然資源部，中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)（2009—2015），http: //www.mnr.gov.cn/sj/tjgb。。同時(shí)，還將有2 513.33萬(wàn)hm2（約占18.5%）的耕地退耕、休耕或存在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)[6]。2030年中國(guó)人口總量將達(dá)到14.5億人的高峰，2035年實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”的目標(biāo)[43]，人均需求糧食約460 kg[44]，耕地保護(hù)閾值在保障口糧安全（吃飽）的前提下，能否滿足人們對(duì)糧食品質(zhì)（吃好）的需求。因此，耕地保護(hù)與永續(xù)發(fā)展的耦合關(guān)系迫使人們?nèi)ニ伎?，究竟守護(hù)多少耕地才能確保耕地紅線、糧食生命線和生態(tài)紅線不被觸動(dòng)。

圖4 多目標(biāo)協(xié)同下耕地?cái)?shù)量保護(hù)機(jī)能圈Fig.4 Functional circle of cultivated land quantity protection under multi-objective coordination

3.3 化石農(nóng)業(yè)情結(jié)下的耕地質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

隨著生態(tài)文明的不斷推進(jìn)，三生空間的多元復(fù)合關(guān)系[45]極易造成耕地利用中質(zhì)量污染的忽視。研究表明，大量的化石物質(zhì)投入是中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染最主要的來(lái)源之一[46]，導(dǎo)致農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)糧食本地化安全模式不斷退化[47]。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，化肥農(nóng)藥投入與糧食單產(chǎn)關(guān)系逐步進(jìn)入邊際效益遞減區(qū)間（圖5）?？梢?jiàn)，農(nóng)藥化肥短期內(nèi)可提高糧食產(chǎn)量，但長(zhǎng)期低效使用會(huì)增加農(nóng)田土壤有害物質(zhì)[48]，降低土壤肥力，造成土壤板結(jié)[49]，使耕地質(zhì)量下降。中國(guó)是世界農(nóng)藥生產(chǎn)和使用第一大國(guó)，但有效利用率只在35%左右②數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部，土地與農(nóng)村環(huán)境（2014），http: //www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201605/t20160526_347133.shtml。，而且2016年中國(guó)化肥施用強(qiáng)度是國(guó)際公認(rèn)安全上限（225 kg/hm2）的1.60倍[50]，直接影響糧食品質(zhì)[51]。部分糧食主產(chǎn)區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)系統(tǒng)性質(zhì)量退化[52]，南方多省由于土壤酸化，已有40%以上耕地土壤退化③數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部，全國(guó)土壤污染調(diào)查公報(bào)（2005—2013），http: //jcs.mee.gov.cn/hjzl/zkgb/04zkgb/200506/t20050602_67155_wap.shtml。。總體看來(lái)，在當(dāng)前耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定與糧食連年增產(chǎn)的利好形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)面源污染依然是中國(guó)耕地資源產(chǎn)生質(zhì)量退化和糧食減產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

圖5 化肥農(nóng)藥投入與糧食產(chǎn)量的趨勢(shì)變化④數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，中國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料，http: //zdscxx.moa.gov.cn:8080/misportal/public/dataChannel Red Style.jsp；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，http: //www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。Fig.5 Trend change of chemical fertilizer and pesticide input and grain yield

3.4 多源污染下的耕地生態(tài)健康障礙

耕地兼具環(huán)境承載[53]、調(diào)節(jié)大氣、保持土壤等生態(tài)功能[54]，良好的耕地生態(tài)環(huán)境是維持耕地質(zhì)量和確保耕地健康[55]的基礎(chǔ)，但是，耕地生態(tài)系統(tǒng)依然面臨著多源污染。全國(guó)接近770萬(wàn)hm2耕地承受著不同程度的污染侵蝕⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)中央人民政府，全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)（2014），http: //www.gov.cn/foot/2014-04/17/content_2661768.htm。，固體廢棄物堆存占地和毀田13.33萬(wàn)hm2，地膜使用量約1.3×109kg，超過(guò)其他國(guó)家的總和①數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部，土地與農(nóng)村環(huán)境（2014），http: //www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201605/t20160526_347133.shtml。，地膜“白色污染”依然存在。另一方面耕地生態(tài)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重受損。中國(guó)耕地資源的本底質(zhì)量較低，低于平均等別（9.96等）的耕地占比達(dá)到60.11%②數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)自然資源部，中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)（2017），http: //www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/201807/P020180704391918680508.pdf。，而且耕地有效灌溉面積僅為49.7%。再者，高密集機(jī)械犁底翻耕，過(guò)度集約利用引致的土壤退化[56]、土壤有機(jī)質(zhì)含量下降[57]，破壞了耕地生態(tài)本底結(jié)構(gòu)[58]。可見(jiàn)，耕地生態(tài)系統(tǒng)整體處于亞健康狀態(tài)，亟需加強(qiáng)土壤養(yǎng)護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)功能的保護(hù)。

4 耕地保護(hù)制度的路徑優(yōu)化啟示

通過(guò)解構(gòu)中國(guó)耕地保護(hù)制度的嬗變過(guò)程，對(duì)其現(xiàn)實(shí)障礙進(jìn)行探源溯流，基于“時(shí)空錐”理論邏輯[59]，構(gòu)建耕地結(jié)構(gòu)域保護(hù)的多維交互優(yōu)化路徑（圖6）。

4.1 構(gòu)建耕地資源多元共同體的系統(tǒng)保護(hù)理念

新時(shí)代耕地保護(hù)要以理念重塑為切入點(diǎn)，推動(dòng)各方主體在逐利博弈中遵循“奧爾森集體行動(dòng)”的共容利益理論邏輯。從目標(biāo)、過(guò)程和績(jī)效厘清部門(mén)間的責(zé)任利益聯(lián)結(jié)，緩解中央與地方的隱形博弈矛盾，強(qiáng)化省級(jí)主體責(zé)任，壓實(shí)市縣屬地管理，推動(dòng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）高效落實(shí)；以政府和市場(chǎng)的雙重手段健全責(zé)任補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償與利益調(diào)節(jié)等問(wèn)題，營(yíng)造正向的耕地保護(hù)激勵(lì)氛圍；耕地保護(hù)的躍遷動(dòng)力重心逐漸向以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和行政托底為核心的耕地保護(hù)制度轉(zhuǎn)型，最終形成農(nóng)戶為主、社會(huì)參與和政府保障的多元共治式耕地保護(hù)共同體。

圖6 面向耕地結(jié)構(gòu)域保護(hù)的多維交互優(yōu)化路徑Fig.6 Multi-dimensional interactive optimal path for structural domain protection of cultivated land

4.2 優(yōu)化三位一體耕地資源保護(hù)的制度平臺(tái)

全面發(fā)揮耕地保護(hù)制度的政策效力，形成目標(biāo)一致、生態(tài)優(yōu)先和雙重激勵(lì)的耕地保護(hù)制度平臺(tái)。在數(shù)量保護(hù)上，以國(guó)土空間規(guī)劃的剛性管控與彈性管理為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌安排“三區(qū)三線”的科學(xué)布局，靈活運(yùn)用土地綜合整治推進(jìn)耕地資源集中連片，確保永久基本農(nóng)田保護(hù)制度實(shí)施，加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制，促進(jìn)養(yǎng)成節(jié)約集約用地習(xí)慣；在質(zhì)量管理上，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資本空間配置，深化耕地占補(bǔ)平衡制度，理清整備和儲(chǔ)備的政策內(nèi)涵，持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)；基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對(duì)耕地資源占用和補(bǔ)充的主體實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策激勵(lì)，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償立法與專項(xiàng)基金工作。

圖7 基于全域過(guò)程的耕地保護(hù)學(xué)理認(rèn)知Fig.7 Academic cognition of cultivated land protection based on overall process

4.3 測(cè)算新時(shí)代耕地資源供需耦合的平衡關(guān)聯(lián)

為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代耕地資源整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的工作目標(biāo)，需將數(shù)理測(cè)算作為實(shí)施基礎(chǔ)，即依據(jù)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平、水資源狀況、復(fù)種指數(shù)、地形坡度、土壤理化性質(zhì)等方面開(kāi)展科學(xué)評(píng)測(cè)：在自然資本存量層面，開(kāi)展基于區(qū)域資源稟賦背景下耕地保護(hù)的時(shí)空循診；在響應(yīng)美好生活需求層面，開(kāi)展基于吃飽、吃好和吃健康情境下耕地保護(hù)的閾值判定；在資源永續(xù)利用層面，開(kāi)展基于可持續(xù)發(fā)展理念下耕地質(zhì)量的綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出測(cè)算；在生態(tài)文明層面，開(kāi)展基于“山水林田湖草”生命共同體下耕地生態(tài)系統(tǒng)的治理維護(hù)。

4.4 完善耕地資源保護(hù)的智慧監(jiān)督管理體系

為保障新時(shí)代耕地保護(hù)工作的全面實(shí)施，組建一套上下貫通和整體聯(lián)動(dòng)的智慧監(jiān)管體系。首先，以智慧耕地管理平臺(tái)為核心，推動(dòng)自然資源智慧管理體系應(yīng)用整合；其次，組合形成涵蓋資源存量變化、占補(bǔ)平衡監(jiān)管、永久基本農(nóng)田實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、設(shè)施農(nóng)用地、增減掛鉤和土地征收監(jiān)管，以及耕地保護(hù)任務(wù)配置、分解下發(fā)、流向追溯、指標(biāo)核算、目標(biāo)考核和資金補(bǔ)償?shù)缺Ｗo(hù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管體系；此外，依托統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、完善的制度平臺(tái)和安全的保障體系，實(shí)現(xiàn)政務(wù)辦公、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和決策輔助等各類信息服務(wù)的高效完成。

4.5 強(qiáng)化耕地資源利用與保護(hù)的學(xué)理認(rèn)知

耕地資源的利用與保護(hù)是反映人類土地利用/土地覆被變化（LUCC）的重要內(nèi)容之一。亟需在土地利用變化研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新時(shí)代耕地保護(hù)學(xué)理認(rèn)知框架（圖7）。識(shí)別耕地有機(jī)生命體（本體、母體、受體）[60]的關(guān)鍵性要素，分析耕地利用結(jié)構(gòu)（類型、種植、投入）的綜合性空間形態(tài)變化，探討耕地從單一功能到多功能的時(shí)空融合，多元尺度耕地利用的結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)型，理順數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的時(shí)空秩序，剖析空間分異規(guī)律及內(nèi)源驅(qū)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“要素分類—結(jié)構(gòu)重組—功能融合—格局優(yōu)化”的連接與轉(zhuǎn)變，形成空間均衡下的耕地資源利用與保護(hù)新格局。

5 結(jié)論與展望

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)耕地保護(hù)制度經(jīng)歷了“意識(shí)覺(jué)醒—概念深化—制度發(fā)展—轉(zhuǎn)型完善”的嬗變過(guò)程。具體體現(xiàn)為：（1）耕地保護(hù)政策呈現(xiàn)了從單方面強(qiáng)調(diào)“數(shù)量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)量+質(zhì)量”雙重保護(hù)，再躍遷到“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”三位一體的均衡保護(hù)格局，完成了由“國(guó)策”，到“基本國(guó)策”，到“生命線”，再到“紅線”的地位進(jìn)階；（2）長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)耕地保護(hù)面臨來(lái)自行政體制、資源本底、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)健康的影響，已然成為新時(shí)代耕地保護(hù)體制效能發(fā)揮不充分和區(qū)域空間不均衡的新矛盾；（3）應(yīng)加快形成“多元共同體+制度平臺(tái)+科學(xué)測(cè)算+監(jiān)管體系+學(xué)理認(rèn)知”的耕地結(jié)構(gòu)域保護(hù)多維交互優(yōu)化路徑。

面對(duì)人民對(duì)美好生活的向往和不平衡不充分發(fā)展的逐層明晰，加之生態(tài)文明理念影響和國(guó)際糧食安全問(wèn)題牽引，本文認(rèn)為未來(lái)中國(guó)耕地保護(hù)需重點(diǎn)關(guān)注以下科學(xué)問(wèn)題：（1）科學(xué)探尋耕地保護(hù)正向（占補(bǔ)平衡、后備補(bǔ)充、休養(yǎng)生息）與負(fù)向（建設(shè)侵占、工業(yè)觸角、生態(tài)退耕）之間的時(shí)空耦合效應(yīng)；（2）構(gòu)建基于美好生活和美麗中國(guó)背景下的糧食安全體系，通過(guò)耕地資源的綠色、高效、可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量與品質(zhì)結(jié)構(gòu)滿足國(guó)民吃飽、吃好、吃健康的層次需求；（3）深入研究土壤環(huán)境內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的承載與互饋，關(guān)注耕地利用單元（田塊）質(zhì)量到耕地生態(tài)保護(hù)的空間信息集成等，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理。