中國共產(chǎn)黨西藏民族區(qū)域自治制度確立的歷史考察

李薈芹

(西藏民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 咸陽 712082)

1949年中華人民共和國成立后，民族區(qū)域自治制度正式成為我國的一項(xiàng)基本政治制度和基本國策。這一制度不僅確保了少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，也有效地解決了多民族國家的國家治理難題。通過民族區(qū)域自治，少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展在制度上告別傳統(tǒng)，在發(fā)展形態(tài)和發(fā)展邏輯上上升到國家層面，成為國家政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一部分。在民族區(qū)域自治條件下，西藏被納入到整個(gè)國家的制度系統(tǒng)、組織系統(tǒng)和治理系統(tǒng)之中，具有自治地位與權(quán)利，但卻是國家不可分割的一部分。

西藏民族區(qū)域自治制度的確立工作，始于1950年昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)成立，完成于1965年自治區(qū)人民政府的成立。經(jīng)過了帶統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)、具地方政權(quán)性質(zhì)的自治區(qū)籌委會(huì)、行使西藏地方政府職權(quán)的自治區(qū)籌委會(huì)、正式成立的西藏自治區(qū)人民政府四個(gè)階段。西藏是國內(nèi)少數(shù)民族自治區(qū)建立跨度時(shí)間最長、難度最大、情況最復(fù)雜的一個(gè)地區(qū)。在長達(dá)15年的民族區(qū)域自治制度確立的歷史進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨和中央人民政府根據(jù)西藏特殊的社會(huì)形態(tài)，實(shí)事求是地將馬克思主義中國化的創(chuàng)新理論——民族區(qū)域自治理論與西藏的實(shí)際情況相結(jié)合，并在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度在西藏的確立。

一、昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)的成立——西藏民族區(qū)域自治制度確立的局部嘗試

1950年10月25日，昌都解放。中國共產(chǎn)黨和中央人民政府經(jīng)過慎重考慮，在昌都成立了帶統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的臨時(shí)政府機(jī)構(gòu)——昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)(轄“東三區(qū)”：昌都、丁青三十九族、波密)，這是西藏民族區(qū)域自治制度確立的開始，也是西藏民族區(qū)域自治制度的初步嘗試。昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)，是根據(jù)民族區(qū)域自治的原則建立的，民族區(qū)域自治的政策精神在昌都地區(qū)解放委員會(huì)成立過程中都得到體現(xiàn)。比如，昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)成立大會(huì)的口號(hào)就是“遵照共同綱領(lǐng)民族政策實(shí)現(xiàn)藏族人民區(qū)域自治”[1]288。這個(gè)臨時(shí)政府的成立，“標(biāo)志著金沙江以西的藏族人民在中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下自治生活的開始?！盵2]隨后，昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)積極參與西藏民族區(qū)域自治制度的確立工作，并成為一支重要政治力量。

中國共產(chǎn)黨和中央人民政府在東三區(qū)進(jìn)行了基層政權(quán)建設(shè)。根據(jù)昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)組織條例規(guī)定，在基層組織建設(shè)上，“因工作需要可在昌都所轄地區(qū)內(nèi)各城市設(shè)立分會(huì)，在本會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下工作。”[1]2961951年10月5日，西藏工委指示，為吸收藏族愛國分子代表人物參加政權(quán)工作，各宗也應(yīng)該成立人民解放委員會(huì)，以便打開統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作局面。在工作中教育團(tuán)結(jié)這些代表人物，推動(dòng)幫助他們進(jìn)步，增加發(fā)展建設(shè)昌都地區(qū)各項(xiàng)工作的力量，加速推進(jìn)昌都地區(qū)人民解放事業(yè)的發(fā)展。各宗人民解放委員會(huì)以11—15人為宜。設(shè)主任1人，副主任2—4人。昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)派往各宗的代表職權(quán)不變，依然指導(dǎo)各宗人民解放委員會(huì)工作，各宗人民解放委員會(huì)的工作須經(jīng)駐宗代表的同意后才能開展。為方便工作，駐宗代表應(yīng)參加各宗人民解放委員會(huì)組織，兼任主任或者第一副主任的職務(wù)。各宗人民解放委員會(huì)成立后，支援分會(huì)的工作應(yīng)該加強(qiáng)。而且“各宗人民解放委員會(huì)的人員須是愛國的。政治上開明進(jìn)步，擁護(hù)和平解放西藏協(xié)議，支援進(jìn)軍西藏，在群眾中有威信的人物?！盵1]308

1951年8月，丁青三十九族第一辦事處成立，轄丁青10個(gè)宗。11月，波密第二辦事處成立，轄3個(gè)宗。中央指示，“在‘東三區(qū)’的政權(quán)建設(shè)方面，須強(qiáng)調(diào)民族形式。例如，在昌都、三十九族地區(qū)，應(yīng)將昌都解放委員會(huì)的辦事處視作臨時(shí)的行政機(jī)關(guān)，其任務(wù)之一是在政治上慎重地逐步地改變舊的、與祖國脫離的宗政府，成為新的、愛國的宗政府。在宗以下如原無區(qū)一級(jí)的政府形式，則暫時(shí)不要建立區(qū)政府，如有，亦應(yīng)沿用原有形式?！盵3]51953年5月7日，中央在昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)之下設(shè)處，第一、第二兩個(gè)辦事處之下設(shè)科，使藏族人士從名稱上看出人民解放委員會(huì)與辦事處之間是隸屬關(guān)系。與此同時(shí)，昌都地區(qū)各宗人民解放委員會(huì)陸續(xù)成立。各宗人民解放委員會(huì)與地區(qū)解放委員會(huì)駐宗代表共同行使權(quán)力。1954年1月，昌都地區(qū)參加各級(jí)人民解放委員會(huì)的委員共有372人，藏族占90%以上[4]，民族區(qū)域自治的特點(diǎn)得到體現(xiàn)。至此，昌都地區(qū)形成了人民解放委員會(huì)、辦事處和各級(jí)各宗人民解放委員會(huì)共同治理的行政機(jī)制。

昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)成立后，一直參與西藏民族區(qū)域自治制度確立工作。1956年，昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)形式上歸西藏自治區(qū)籌委會(huì)管轄。1956年7月6日，西藏自治區(qū)籌委會(huì)第六次會(huì)議決定在西藏各地建立各級(jí)辦事處。響應(yīng)這一號(hào)召，昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)逐步代行基巧(總管)級(jí)辦事職能。昌都各宗人民解放委員會(huì)自然行使了西藏自治區(qū)籌委會(huì)各宗的權(quán)力。9月11—17日，籌委會(huì)召開大會(huì)，認(rèn)為駐宗代表已經(jīng)沒有必要了，遂取消[5]。1959年，平息十四世達(dá)賴集團(tuán)發(fā)動(dòng)的武裝叛亂后，昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)被解散，西藏開始進(jìn)入全面民主建政時(shí)期。

二、自治區(qū)籌委會(huì)的成立——西藏民族區(qū)域自治制度確立的穩(wěn)步推進(jìn)

1951年簽訂的《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》(以下簡稱“十七條協(xié)議”)規(guī)定了西藏人民有實(shí)行民族區(qū)域自治的權(quán)利。但當(dāng)時(shí)西藏社會(huì)尚不具備實(shí)行民族區(qū)域自治的社會(huì)條件，還不可能直接進(jìn)行建政，而是在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從西藏的實(shí)際情況出發(fā)，形成了中華人民共和國昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)、西藏地方政府(噶廈)和班禪堪布會(huì)議廳委員會(huì)三類不同形式的政權(quán)并存的局面。也就是說，和平解放之初，西藏存在三個(gè)合法的地方政權(quán)，還有西藏工委。這就是通常所說的“三面四方”的政治格局。

盡管當(dāng)時(shí)西藏工委內(nèi)部在和平統(tǒng)一西藏的終極目標(biāo)上是一致的，但在具體方針、步驟上，在探索過程中難免出現(xiàn)不同認(rèn)識(shí)。這也反映出中國共產(chǎn)黨和中央人民政府在西藏建立民族區(qū)域自治制度面臨的形勢很復(fù)雜、難度很大。比如:西藏要經(jīng)過怎樣的道路才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，達(dá)賴和班禪的地位和職權(quán)到底誰高一點(diǎn)？如果工委在和平統(tǒng)一的方針、步驟和過程中不能達(dá)到統(tǒng)一，則會(huì)影響中央人民政府解決西藏事宜取得的既有成果和未來進(jìn)程。經(jīng)過兩年多的討論，西藏工委內(nèi)部達(dá)成共識(shí)。中央明確指出：“個(gè)別官員企圖建立‘后藏’自治政府的想法是錯(cuò)誤的，將來需要成立的機(jī)關(guān)也是一個(gè)包括達(dá)賴、班禪、昌都一起的一個(gè)統(tǒng)一的西藏政治實(shí)體”[3]110。1954年8月2日，中共中央在發(fā)給全國各省區(qū)的《關(guān)于接待達(dá)賴、班禪的招待、宣傳方針》的指示中指出：“中央的方針是在西藏地區(qū)逐步地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的區(qū)域自治，在達(dá)賴第一、班禪第二，達(dá)賴為正、班禪為副的原則下，把達(dá)賴、班禪兩方面的愛國力量和其他愛國力量團(tuán)結(jié)起來，建立統(tǒng)一的西藏自治區(qū)。”[6]77至此，中共中央關(guān)于西藏民族區(qū)域自治制度的大政方針基本確定。

“十七條協(xié)議”的終極目標(biāo)就是要在西藏進(jìn)行“政教分離”、實(shí)行民族區(qū)域自治，使西藏建政工作完全融入中華人民共和國政權(quán)建設(shè)的軌道之中，繼而從政權(quán)建設(shè)層面徹底解決西藏事宜。因此，西藏工委進(jìn)藏后，就開始積極籌備在西藏建立高一級(jí)的行政機(jī)關(guān)軍政委員會(huì)。但是很快中央發(fā)現(xiàn)西藏并不具備成立軍政委員會(huì)的社會(huì)條件，因此主動(dòng)提出“拖一拖”。隨后，全國的軍政委員會(huì)相繼撤銷，西藏也沒了建立軍政委員會(huì)的必要，因此中共中央決定在西藏成立自治區(qū)。實(shí)際上，西藏自治區(qū)籌備委員在籌備成立西藏自治區(qū)的歷史進(jìn)程中，根據(jù)黨的民族區(qū)域自治政策，充分尊重西藏各民族在管理自己內(nèi)部事務(wù)上當(dāng)家作主的權(quán)力。同時(shí)結(jié)合西藏地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣等方面的特點(diǎn)，努力團(tuán)結(jié)各方面人士，發(fā)展生產(chǎn)，注重為將來的自治機(jī)關(guān)培養(yǎng)民族干部，為成立西藏自治區(qū)建政創(chuàng)造了必備的條件。當(dāng)時(shí)的歷史條件下，西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)是最適宜于籌備實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治的組織形式。

1956年4月22日，西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)成立。西藏地方政權(quán)特點(diǎn)是：“一個(gè)帶有政權(quán)性質(zhì)的籌委會(huì)，下面三個(gè)政權(quán)并存”。這是特殊歷史條件下所采取的一種特殊的政權(quán)組織形式，特殊在三權(quán)并立、兩制并存。一方面三個(gè)地方政權(quán)都有一定的獨(dú)立性，對(duì)暫時(shí)統(tǒng)一不起來的事情，仍各行其是，籌委會(huì)只做經(jīng)過協(xié)商能統(tǒng)一做的事；另一方面，政教合一的封建農(nóng)奴專制政權(quán)和具有過渡性質(zhì)的人民民主政權(quán)同時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)。舊的專制政權(quán)雖然存在，但卻走向沒落，新的人民民主政權(quán)雖然弱小，但卻代表著歷史發(fā)展的方向，顯示出強(qiáng)大的生命力。自治區(qū)籌委會(huì)的成立，使西藏各階層人民有了一個(gè)統(tǒng)一的帶政權(quán)性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也就有了一個(gè)固定的協(xié)商辦事機(jī)構(gòu)。經(jīng)過協(xié)商可以把一切應(yīng)該辦而又可以辦的事辦下去，各方面在互相信任、互相尊重、互相諒解、互相友愛的原則上，解決歷史上懸而未決的事情，在一定程度上，把消除歷史上形成的隔閡，把民族團(tuán)結(jié)和西藏內(nèi)部的團(tuán)結(jié)推進(jìn)到一個(gè)新的階段。

“在籌委會(huì)日常工作中，其所屬部門與這‘三個(gè)政權(quán)’所屬部門間通過定期會(huì)議、互相通信和訪問等形式，按照各自業(yè)務(wù)性質(zhì)直接建立并加強(qiáng)互相間的聯(lián)系，以互通情況，互相學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗(yàn)，并在工作中互相配合、互相支持”[7]。就具體的公務(wù)辦理方面來看，進(jìn)藏干部要去農(nóng)牧區(qū)工作，除了要拿自治區(qū)籌委會(huì)的介紹信外，還要拿噶廈的介紹信，才能夠去和農(nóng)牧民接觸并開展工作，缺一不可?？瓷先ナ掷m(xù)復(fù)雜，但是這也表明籌委會(huì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，是中央人民政府權(quán)力機(jī)關(guān)向西藏地方基層逐步深入的開始。

對(duì)于籌委會(huì)成立的作用，周恩來有比較精辟的論述：“開始一個(gè)時(shí)期(籌委會(huì))工作不可能太多。已經(jīng)做起來的，如電站、醫(yī)院、學(xué)校教育,等等，應(yīng)該好好地審查一下，如果可能做的，就一定要把它做好。這樣，藏族群眾看見籌委會(huì)做了好事，就會(huì)對(duì)它產(chǎn)生希望，使它成為在西藏希望的中心?！盵8]123在周恩來看來，西藏自治區(qū)籌委會(huì)不但要做事，而且要把該做的事情做好，使籌委會(huì)成為西藏人民“希望的中心”。任仁回憶說：“周總理的講話得到了與會(huì)代表的贊成，西藏小組表示，堅(jiān)決把西藏自治區(qū)籌備各項(xiàng)工作辦好，盡快建立西藏自治區(qū)?！盵9]可以說，周恩來在民族工作座談會(huì)上的講話進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了西藏實(shí)行民族區(qū)域自治的歷史發(fā)展方向。

事實(shí)上，西藏自治區(qū)籌委會(huì)的成立，不僅從形式上統(tǒng)一了“三面四方”的政治格局，更重要的是，籌委會(huì)自成立起至自治區(qū)正式成立9年多的時(shí)間里，特別是在平叛、民主改革和穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，為籌備正式成立西藏自治區(qū)做了大量工作，使西藏人民“實(shí)實(shí)在在地看出了新舊不同之處，看出新的東西是欣欣向榮的”，從中認(rèn)識(shí)到了“自治區(qū)的好處和前途”。正如周恩來所期望的，通過“做事”，自治區(qū)籌委會(huì)一定程度上喚起了西藏人民對(duì)民族自治的向往，對(duì)未來的信心，成為西藏“希望的中心”，標(biāo)志著西藏民族區(qū)域自治制度建立工作穩(wěn)步推進(jìn)。自治區(qū)籌委會(huì)作為向人民民主政權(quán)的過渡形式來說，它是非常不完備的，但是它與“昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)”比較，是前進(jìn)了一大步的。

籌委會(huì)成立后可分為三個(gè)階段：籌委會(huì)機(jī)構(gòu)和籌委會(huì)下屬各基巧各宗機(jī)構(gòu)的建設(shè)階段(1956年4月22日—1957年9月)。爭取上層人士，民主改革準(zhǔn)備階段(1957年9月—1959年3月28日)。籌委會(huì)真正成為臨時(shí)政府階段(1959年3月28日—1965年9月1日)。1959年3月28日，西藏反動(dòng)上層發(fā)動(dòng)了全面武裝叛亂，國務(wù)院下令解散西藏地方政府(噶廈),籌委會(huì)行使西藏地方政府職能，籌委會(huì)實(shí)際上已經(jīng)成為西藏地區(qū)人民民主政權(quán)的政治實(shí)體了。至1965年,西藏自治區(qū)籌備了近10年才成立，一方面說明西藏的民族區(qū)域自治制度是在斗爭中實(shí)現(xiàn)的，另一方面也顯示西藏自治區(qū)成立是經(jīng)過充分準(zhǔn)備的。

三、民主改革破舊立新——西藏民族區(qū)域自治制度確立的實(shí)質(zhì)性飛躍

按照“十七條協(xié)議”規(guī)定,西藏和平解放以后最初的8年里，西藏地方的政治格局和政權(quán)運(yùn)作方式基本上維持舊制度不變。因而有學(xué)者認(rèn)為中國共產(chǎn)黨和中央人民政府對(duì)西藏“大部分影響是非正式的、間接的，它們只能觸及西藏生活的表層，沒有滲入到社會(huì)傳統(tǒng)的深處?！盵10]123但是實(shí)際上，在這8年里，中國共產(chǎn)黨和中央人民政府既保持了西藏社會(huì)的基本穩(wěn)定，同時(shí)又在潛移默化中引導(dǎo)著西藏社會(huì)的逐步“量變”。1959年，十四世達(dá)賴集團(tuán)發(fā)動(dòng)的全面叛亂，事實(shí)上是西藏反動(dòng)上層想要維護(hù)既得利益，想繼續(xù)維持政教合一的封建農(nóng)奴制度與中國共產(chǎn)黨和中央人民政府進(jìn)行的最后一搏，是西藏新生事物量變帶給反動(dòng)農(nóng)奴主階級(jí)的日積月累的恐慌引發(fā)的最后反抗，是新舊事務(wù)博弈的必然結(jié)果。西藏反動(dòng)上層全面叛亂爆發(fā)后，中央人民政府命令“邊平邊改”，除舊布新，西藏自治區(qū)建政工作有了質(zhì)的飛躍。

1959年平息西藏上層武裝叛亂后，西藏自治區(qū)籌委會(huì)才開始真正成為西藏的臨時(shí)政府機(jī)構(gòu)，成為具有政權(quán)性質(zhì)的政治實(shí)體。在西藏自治區(qū)籌委會(huì)成為臨時(shí)行政機(jī)關(guān)實(shí)體后，中共西藏工委與西藏自治區(qū)籌委會(huì)之間人員交叉非常嚴(yán)重。雖然有了黨政兩個(gè)機(jī)構(gòu)，但是黨政依然不能徹底分開。雙方在平叛和民主改革這些重大事件的決策上是相互商議、相互研討的，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是西藏自治區(qū)籌委會(huì)。同時(shí)，解散西藏地方政府(噶廈)后，在西藏軍區(qū)之下臨時(shí)設(shè)置了軍事管制委員會(huì)。西藏軍區(qū)、西藏工委、西藏自治區(qū)籌委會(huì)看上去是三個(gè)不同職能的機(jī)構(gòu)，但是由于西藏特殊的情況，實(shí)際上這三個(gè)機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人基本是相同的，遇重大問題并不區(qū)分對(duì)待。主要原因是中央人民政府在西藏建政的機(jī)構(gòu)還不完整，尚需時(shí)間來逐步完善；另一方面，黨政軍一體化大大提高了決策的迅速性和科學(xué)性，有利于在西藏叛亂和民主改革特殊時(shí)期集中力量辦大事，有利于集中力量解決西藏的政治和社會(huì)問題。1965年，西藏自治區(qū)正式成立，西藏的黨政軍才正式分開。

1959年4月20日，國務(wù)院發(fā)布布告“昌都地區(qū)基本上形成了全區(qū)性叛亂，昌都地區(qū)解委會(huì)、各宗解委會(huì)的委員大部參加了叛亂，該兩級(jí)解委會(huì)已失去職能，無法維持社會(huì)秩序及貫徹執(zhí)行國家的命令。因此，決定撤銷昌都地區(qū)人民解放委員會(huì)及所屬各宗的人民解放委員會(huì)?！盵6]1441961年4月9日，班禪堪布會(huì)議廳委員會(huì)呈報(bào)了《關(guān)于申請結(jié)束班禪堪布廳委員會(huì)的報(bào)告》，29日，西藏自治區(qū)籌委會(huì)第三十八次常委會(huì)批準(zhǔn)了這個(gè)報(bào)告，并上報(bào)國務(wù)院。7月9日，國務(wù)院第111次會(huì)議正式批準(zhǔn)結(jié)束班禪堪布會(huì)議廳委員會(huì)。至此，班禪堪布會(huì)議廳委員會(huì)結(jié)束歷史使命，西藏自治區(qū)籌委會(huì)接管班禪轄區(qū)，標(biāo)志著西藏“三面四方”政治格局的徹底結(jié)束。

隨后，自治區(qū)籌委會(huì)開始積極籌備基層政權(quán)的建設(shè)。基層政權(quán)建設(shè)是人民民主專政的基礎(chǔ)，中央的政策最終都要通過基層政權(quán)貫徹落實(shí)。通過自下而上的民主選舉，到1960年底，全區(qū)建立了區(qū)級(jí)政權(quán)283個(gè)、鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)1009個(gè)，78個(gè)縣和8個(gè)專區(qū)(7個(gè)專員公署和拉薩市)建立了人民政權(quán)[11]515。在建立各級(jí)政權(quán)的過程中，各地的黨團(tuán)組織也得到迅速發(fā)展，一大批藏族和其他少數(shù)民族干部成長起來。1960年底，全區(qū)基層干部已經(jīng)達(dá)到4470人(均為翻身農(nóng)奴)。這一年還發(fā)展黨員692人、團(tuán)員1967人，建立黨支部123個(gè)、團(tuán)支部252個(gè)。西藏民主改革后，各級(jí)負(fù)責(zé)的干部主要是委派的，民主程序還不十分完善。為適應(yīng)形勢的發(fā)展，進(jìn)一步建立健全人民民主制度，在條件成熟的地區(qū)實(shí)行普選，成立經(jīng)過人民選舉產(chǎn)生的政府，就成為一項(xiàng)迫切的任務(wù)?！罢浇⑷嗣翊泶髸?huì)的鄉(xiāng)、縣兩級(jí)人民委員會(huì)”，“在鄉(xiāng)人民代表大會(huì)建立之后，再建立縣級(jí)人民代表大會(huì)。1961年應(yīng)在全區(qū)大部分地區(qū)建立起鄉(xiāng)、縣兩級(jí)人民代表大會(huì)，以便為將來召開自治區(qū)的人民代表大會(huì)、成立自治區(qū)人民委員會(huì)積極創(chuàng)造條件?！盵12]1961年4月21日，中共中央作出指示：“建立各級(jí)人民代表大會(huì)制度，成立西藏自治區(qū)。”[13]263到1965年7、8月份，全區(qū)的鄉(xiāng)、縣92%的選舉工作基本完成，共有1359個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開了人民代表大會(huì)，選出了正副鄉(xiāng)長、區(qū)長。另有567個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開了人民代表會(huì)議，代行人民代表大會(huì)職權(quán)，選出了正副鄉(xiāng)長、區(qū)長。在完成基層選舉的基礎(chǔ)上，有54個(gè)縣召開了各界人民代表大會(huì)，16個(gè)縣召開了各界人民代表會(huì)議，選舉出了正副縣長，建立了縣人民委員會(huì)。

基層政權(quán)的建設(shè)，極大地推動(dòng)了自治區(qū)人民政府的建設(shè)。中國共產(chǎn)黨和中央人民政府的路線、方針、政策能否達(dá)到預(yù)期效果，能否受到群眾的支持和擁護(hù)，與基層政權(quán)建設(shè)休戚相關(guān)?；鶎诱?quán)直接接近群眾，是中國共產(chǎn)黨和中央人民政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。通過自下而上的民主選舉，加強(qiáng)和鞏固了人民民主政權(quán)，保證了人民充分行使當(dāng)家作主的權(quán)利，也為正式成立西藏自治區(qū)人民政府打下了基礎(chǔ)。

在民主改革中，通過廣泛的社會(huì)動(dòng)員和宣傳，中國共產(chǎn)黨黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)的群眾組織發(fā)展迅速，許多鄉(xiāng)、縣、地區(qū)，基本上是先建黨組織，后建政權(quán)。新型的人民民主政權(quán)在西藏迅速建立起來，從而使舊西藏很快就與現(xiàn)有的主體社會(huì)和國家制度形成全面的連接、貫通。這個(gè)過程所具有的實(shí)際政治功能和政治意義，不僅僅在于解放民眾，使西藏順利地融入整個(gè)國家的建設(shè)和發(fā)展，更重要的是，新的政權(quán)實(shí)現(xiàn)并固化了中央人民政府對(duì)西藏地方的有效管理。

四、自治區(qū)成立——西藏民族區(qū)域自治制度的最終確立

西藏和平解放后，中國共產(chǎn)黨和中央人民政府在西藏實(shí)施的一系列努力和具體措施，最主要的目標(biāo)就是正式成立西藏自治區(qū)、最終確立西藏民族區(qū)域自治制度。

1959年開始的西藏民主改革，逐步廢除了舊政權(quán)和舊政權(quán)賴以生存的封建農(nóng)奴制基礎(chǔ)，促使西藏地區(qū)實(shí)現(xiàn)“政教分離”。1961年5月，民主改革基本完成，西藏進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。中央政府繼續(xù)從外交層面清除外國勢力對(duì)西藏地方的影響，尤其是1962年中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)取得預(yù)期勝利，徹底清除了外國勢力在西藏的影響，人民解放軍進(jìn)藏部隊(duì)進(jìn)駐中印、中尼、中巴、中不、中緬邊境，改變了西藏“有邊無防”的歷史。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨和中央人民政府在西藏繼續(xù)推動(dòng)互助組的建立健全工作，農(nóng)民個(gè)體所有制經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展，為西藏自治區(qū)的成立奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另外，中國共產(chǎn)黨和中央人民政府在摧毀西藏舊的政教合一制度的同時(shí)，開始全面推進(jìn)民族區(qū)域自治制度建政工作。

1959年11月13日，在西藏民主改革中，中共西藏工委請示中共中央：“為了使人民民主制度更加完備，擬在全區(qū)民主改革完成之后，即有領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)過普選，自下而上地成立縣區(qū)(鄉(xiāng))各級(jí)人民委員會(huì)。在1961年如果全區(qū)有條件召開代表大會(huì)時(shí)，則成立西藏自治區(qū)人民委員會(huì)，如果普選條件尚不具備時(shí)，則可召開代表會(huì)議，爭取1961年內(nèi)正式成立自治區(qū)人民政府?！盵14]343中央政府表示同意。1961年7月23日，中共西藏工委再次上報(bào)中央政府：“把成立自治區(qū)的時(shí)間安排在1963年夏季較為適宜。這不僅有利于集中力量把民主改革搞徹底，同時(shí)，也可以更細(xì)致地、充分地做好普選準(zhǔn)備工作。”[15]2928月17日，中央政府批示：“西藏自治區(qū)成立的時(shí)間，可以暫定在1963年夏季?，F(xiàn)在應(yīng)該積極進(jìn)行準(zhǔn)備工作，具體成立時(shí)間，到明年夏季再考慮確定。[15]91”1963年5月21日，中共西藏工委繼續(xù)請示中央政府推遲西藏自治區(qū)成立時(shí)間：“最近召開了西藏自治區(qū)選舉委員會(huì)第三次全體委員會(huì)議，著重討論了普選工作的進(jìn)度和存在的問題。截至2月底已完成鄉(xiāng)選占32.5%，正在進(jìn)行鄉(xiāng)選和召開鄉(xiāng)人民代表會(huì)議占12.3%，以上兩項(xiàng)合計(jì)為44.8%?？h選只搞了三個(gè)試點(diǎn)。從質(zhì)量方面看，存在的問題也很多。如果在今年八九月份正式成立自治區(qū)，要完成鄉(xiāng)、縣普選的任務(wù)，距今只有三四個(gè)月，當(dāng)前又是農(nóng)忙季節(jié)，一定會(huì)發(fā)生趕時(shí)間、趕任務(wù)的情況，不能保證質(zhì)量。另外，成立自治區(qū)時(shí)，物資和技術(shù)性的準(zhǔn)備工作，由于時(shí)間短，也有一定的困難。建議今年不成立西藏自治區(qū)，推遲到明年秋季成立。”[15]149—150不過，中共西藏工委很快發(fā)現(xiàn)，“左”傾錯(cuò)誤的發(fā)展在西藏造成不良影響，成立自治區(qū)仍有困難，尚需要再“拖一拖”。

直到1965年3月，中共西藏工委認(rèn)為：“目前西藏是一片大好的革命形勢，成立自治區(qū)的條件已經(jīng)具備，今年成立對(duì)外對(duì)內(nèi)政治影響均好，我們認(rèn)為是適宜的。時(shí)間最好放在9月上半月，因?yàn)槟菚r(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已基本收獲完了，氣候也比較溫和?！盵15]1551965年7月27日，中央政府同意中共西藏工委關(guān)于9月1日召開自治區(qū)人民代表大會(huì)成立西藏自治區(qū)的意見。8月25日，第三屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議決議，批準(zhǔn)國務(wù)院提出的議案，成立西藏自治區(qū)[6]226。1965年9月1日，西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在拉薩勞動(dòng)人民文化宮召開。9月9日，西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會(huì)通過一系列決議后勝利閉幕，宣告了西藏自治區(qū)的成立。這里需要特別說明：9月9日是西藏自治區(qū)人民政府成立的日子，因此，很長一段時(shí)間內(nèi)西藏自治區(qū)成立的紀(jì)念日就是9月9日。直到1976年9月9日，毛澤東主席逝世，西藏自治區(qū)成立的紀(jì)念日遂改為9月1日。1965年9月1日，中共西藏工作委員會(huì)改為中共西藏自治區(qū)委員會(huì)，各分工委也相應(yīng)改為地委。1日至9日期間，西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議選舉產(chǎn)生了西藏自治區(qū)人民委員會(huì)(人民政府)，直接受中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的西藏自治區(qū)終于正式成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨在西藏民族區(qū)域自治制度建政工作基本完成。阿沛·阿旺晉美對(duì)此作了精煉的總結(jié)：“從我1951年9月中旬帶著協(xié)議正式文本回到拉薩，向第十四世達(dá)賴?yán)锖臀鞑氐胤秸畢R報(bào)談判及簽訂協(xié)議過程算起，到1965年9月西藏自治區(qū)正式成立，整整14年。從橫向去看，即同其他自治區(qū)成立過程相比，的確是一個(gè)漫長的道路。但是從縱向去看，即從西藏自身的社會(huì)發(fā)展變化來說，14年實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，即跨越了封建社會(huì)和資本主義社會(huì)兩個(gè)社會(huì)發(fā)展階段，從帶有一定奴隸制社會(huì)特點(diǎn)的封建農(nóng)奴制社會(huì)直接進(jìn)入了人民民主的社會(huì)主義階段，不僅是快，而且簡直是創(chuàng)造了人類社會(huì)發(fā)展史上的一大奇跡?！盵16]

五、結(jié)語

和平解放之初，西藏呈現(xiàn)“三面四方”政治格局。如何確立民族區(qū)域自治制度成為和平解放后西藏面臨的一大問題。1954年8月2日，中共中央發(fā)文明示建立統(tǒng)一的西藏自治區(qū)，至此，中共中央在西藏進(jìn)行民族區(qū)域自治政權(quán)建設(shè)的理論和政策完全確立。1956年西藏自治區(qū)籌委會(huì)成立，西藏政治格局上是帶有地方政權(quán)性質(zhì)的自治區(qū)籌委會(huì)，下是三個(gè)地方政權(quán)仍然同時(shí)并存，這種特殊局面，反映了西藏革命進(jìn)程的曲折性和復(fù)雜性。自治區(qū)籌委會(huì)從形式上統(tǒng)一了“三面”，但并未改變兩種性質(zhì)完全不同的政權(quán)同時(shí)并存的局面。1959年，新舊制度之間的矛盾全面爆發(fā)，西藏反動(dòng)上層叛逃。隨后西藏實(shí)行民主改革，徹底廢除了舊政權(quán)，摧毀了封建農(nóng)奴制賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，百萬農(nóng)奴翻身解放，民族區(qū)域自治制度確立工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。1965年，自治區(qū)人民委員會(huì)成立，標(biāo)志著西藏民族區(qū)域自治制度最終確立。西藏建政工作是中國共產(chǎn)黨把馬克思主義民族理論與中國實(shí)際相結(jié)合，在解決國內(nèi)民族問題實(shí)踐過程中最復(fù)雜、最艱難、時(shí)間最長的自治區(qū)建政工作，也是一個(gè)偉大創(chuàng)舉。它的成功實(shí)現(xiàn)，再次證明了民族區(qū)域自治制度的正確性。