淺談對(duì)新《干部人事檔案工作條例》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與思考

文·李麗環(huán)

2018年11月28日，人民日?qǐng)?bào)發(fā)文刊登了中共中央辦公廳印發(fā)的《干部人事檔案工作條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），對(duì)干部人事檔案工作的體制職責(zé)、內(nèi)容分類、日常管理、利用審核、紀(jì)律監(jiān)督等做出新的規(guī)定。這是時(shí)隔二十七年后，黨和國(guó)家總結(jié)、吸收黨的十八大以來(lái)從嚴(yán)管理干部人事檔案工作經(jīng)驗(yàn)的成果，是黨中央堅(jiān)持從嚴(yán)治黨的具體體現(xiàn)，對(duì)于在新時(shí)代如何做好干部人事檔案工作，發(fā)揮干部人事檔案的資政作用，提升干部人事檔案的權(quán)威性和公信力，服務(wù)好黨和國(guó)家的干部選拔任用工作，等等，都具有重要的意義。

一、對(duì)《條例》的認(rèn)識(shí)

相比舊的《條例》，新印發(fā)的《條例》總共七章四十六條，條理更加清晰，要求更加準(zhǔn)確，更加突出作為宏觀指導(dǎo)條例在原則要求方面的規(guī)范性，而不只是強(qiáng)調(diào)具體的業(yè)務(wù)操作規(guī)范。

（一）定位更高、更明確

舊的《條例》旨在“加強(qiáng)干部檔案工作，提高科學(xué)管理”，依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)檔案法》。而新的《條例》卻是為了“貫徹新時(shí)代黨的組織路線，從嚴(yán)管理干部”，其依據(jù)不僅有《中華人民共和國(guó)檔案法》，還有《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，可見(jiàn)，新的《條例》不僅強(qiáng)調(diào)干部人事檔案的如何管的工作，更要求干部人事檔案管理部門明白為誰(shuí)而管，管的是什么，為何這樣管的問(wèn)題。

在干部人事檔案部門職責(zé)要求方面，舊的《條例》指出“為有關(guān)部門提供干部情況”，新的《條例》則規(guī)定，“負(fù)責(zé)干部人事檔案的查（借）閱、檔案信息研究等利用工作，組織開(kāi)展干部人事檔案審核工作”?？梢?jiàn)，按照新的《條例》要求，人事檔案管理部門的職責(zé)不再僅僅局限于提供查閱利用，而是還肩負(fù)了人事檔案審核這樣更高的工作要求。

此外，新的《條例》明確“干部人事檔案材料具體內(nèi)容和分類標(biāo)準(zhǔn)由中央組織部確定?！贝饲?，由于舊的《條例》對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定，權(quán)責(zé)劃分不是特別明確，干部人事檔案的管理權(quán)限有些在組織人事部門，有些在檔案管理部門，造成工作交叉比較多，容易出現(xiàn)管理盲區(qū)。新《條例》這樣的規(guī)定，無(wú)疑是明確了干部人事檔案的工作定位和分管部門。

總之，筆者認(rèn)為，新的《條例》站位更高，定位更明確，其指導(dǎo)的不再局限于干部人事檔案的具體操作、實(shí)際管理工作，還對(duì)干部人事檔案工作提出了諸如組織審核這樣更高的要求，對(duì)干部人事檔案工作的定位更高了。

（二）突出宏觀指導(dǎo)性

新的《條例》精簡(jiǎn)、整合舊《條例》中關(guān)于干部人事檔案管理體制、職責(zé)和日常管理的具體內(nèi)容，形成了以宏觀指導(dǎo)和原則要求為主，兼顧實(shí)際操作的黨內(nèi)法規(guī)。

舊的《條例》關(guān)于干部人事檔案管理體制和人員職責(zé)的內(nèi)容分為兩章，第二章體制機(jī)構(gòu)和職責(zé)以及第九章組織領(lǐng)導(dǎo)和隊(duì)伍建設(shè)。新的《條例》則將這兩部分內(nèi)容整合為一章，即第二章管理體制和職責(zé)。雖然兩章精簡(jiǎn)整合為一章，但是要求更明確，指導(dǎo)性和操作性較之以前反而更強(qiáng)。比如新的《條例》明確干部人事檔案的管理部門是組織部門，明確人事檔案管理人員檔案另外指定專人管理，明確對(duì)從事干部人事檔案管理人員的具體要求“政治素質(zhì)好、專業(yè)能力強(qiáng)、作風(fēng)正派的黨員干部”，并且明確提出對(duì)干部人事檔案管理人員強(qiáng)化黨性教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從嚴(yán)管理，加強(qiáng)激勵(lì)保障。這些具體而細(xì)化的要求，都使得新《條例》在貫徹落實(shí)方面的操作性較之以前更強(qiáng)了。

舊的《條例》關(guān)于干部人事檔案的日常管理分為三個(gè)章節(jié)：檔案材料的收集、鑒別與歸檔，檔案的保管與保護(hù)和檔案的傳遞。新的《條例》將這三章的內(nèi)容整合成了一章，即日常管理。對(duì)比各條規(guī)定可以看出，雖然三章精簡(jiǎn)為一章，但是相關(guān)規(guī)定和要求更加明確，只是精簡(jiǎn)了對(duì)于具體操作和實(shí)際管理相關(guān)內(nèi)容的要求，因?yàn)檫@些對(duì)具體業(yè)務(wù)的要求可以參考其它業(yè)務(wù)方面的規(guī)范，不需要再重復(fù)做出要求。比如，關(guān)于干部人事檔案保管庫(kù)房的要求，舊的《條例》羅列了五小條進(jìn)行規(guī)定而新的《條例》只用一句話就表述清楚了“按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求建設(shè)干部人事檔案庫(kù)房，加強(qiáng)庫(kù)房安全管理和技術(shù)防護(hù)?！?/p>

新的《條例》還明確了干部人事檔案的歸屬問(wèn)題、指導(dǎo)思想和工作原則。在干部人事檔案的歸屬問(wèn)題明確指出“干部人事檔案是教育培養(yǎng)、選拔任用、管理監(jiān)督干部和評(píng)鑒人才的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)干部人才合法權(quán)益的重要依據(jù)，是社會(huì)信用體系的重要組成部分，是黨的重要執(zhí)政資源，屬于黨和國(guó)家所有?！倍颐鞔_“中央組織部負(fù)責(zé)全國(guó)干部人事檔案工作的宏觀指導(dǎo)、政策研究、制度建設(shè)、協(xié)調(diào)服務(wù)和監(jiān)督檢查?！薄案骷?jí)組織人事部門負(fù)責(zé)本地區(qū)本部門本單位干部人事檔案工作，建立健全規(guī)章制度和工作機(jī)制，配齊配強(qiáng)工作力量，組織開(kāi)展宣傳、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查?！?/p>

新的《條例》還明確干部人事檔案工作必須堅(jiān)持的指導(dǎo)思想是“馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”，“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先、任人唯賢，堅(jiān)持科學(xué)管理、改革創(chuàng)新，服務(wù)廣大干部人才，服務(wù)黨的建設(shè)新的偉大工程，服務(wù)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)?！?/p>

對(duì)于干部人事檔案工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則，新的《條例》列舉了五條，分別是：黨管干部、黨管人才；依規(guī)依法、全面從嚴(yán)；分級(jí)負(fù)責(zé)、集中管理；真實(shí)準(zhǔn)確、完整規(guī)范；方便利用、安全保密。工作原則的在指導(dǎo)干部人事檔案工作的同時(shí)也明確了新時(shí)期干部人事檔案工作的定位。

新的《條例》對(duì)于其適用的范圍也做出了明確規(guī)定，“適用于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）工作人員（工勤人員除外），國(guó)有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員、管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的人事檔案管理工作。”流動(dòng)人員和自主擇業(yè)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部等其他人員的人事檔案管理工作以及中國(guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)干部人事檔案工作規(guī)定，由相關(guān)主管部門根據(jù)本條例精神規(guī)定。

（三）強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)的要求

與舊的《條例》相比，新的《條例》特別突出了全面從嚴(yán)的要求。不僅在總則第五條將“依規(guī)依法、全面從嚴(yán)”作為干部人事檔案工作應(yīng)當(dāng)遵循的五項(xiàng)原則之一，還在第五章利用和審核中新增檔案審核內(nèi)容，并且在第六章紀(jì)律和監(jiān)督以專章形式對(duì)干部人事檔案工作的紀(jì)律和監(jiān)督作出明確規(guī)定，細(xì)化分工，強(qiáng)調(diào)擔(dān)當(dāng)。

第五章新增的檔案審核內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)干部人事檔案堅(jiān)持“凡提必審”“凡進(jìn)必審”“凡轉(zhuǎn)必審”，“在干部動(dòng)議、考察、任職前公示、錄用、聘用、遴選、選調(diào)、交流，人才引進(jìn)，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)（復(fù)員）安置，檔案轉(zhuǎn)遞、接收等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)做好干部人事檔案審核工作?！睂徍斯ぷ鞒藢徍藱n案內(nèi)容之外，還要重點(diǎn)審核“三齡二歷一身份”，即出生日期、參加工作時(shí)間、入黨時(shí)間、學(xué)歷學(xué)位、工作經(jīng)歷、干部身份，還要審核干部的家庭主要成員及重要社會(huì)關(guān)系、專業(yè)技術(shù)職務(wù)（職稱）、學(xué)術(shù)評(píng)鑒、獎(jiǎng)懲等基本信息，確定干部人事檔案內(nèi)容是否真實(shí)、檔案材料是否齊全、檔案材料記載內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)性是否合理以及是否有影響干部使用的情形等?！皩徍酥邪l(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)進(jìn)行整改和處理。涉及干部個(gè)人信息重新認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知干部所在單位和干部本人。凡發(fā)現(xiàn)檔案材料或者信息涉嫌造假的，組織人事部門等應(yīng)當(dāng)立即查核，未核準(zhǔn)前，一律暫緩考察或者暫停任職、錄用、聘用、調(diào)動(dòng)等程序?！?/p>

此外，新設(shè)專章“紀(jì)律和監(jiān)督”，在2009年《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》第四章紀(jì)律和監(jiān)督的基礎(chǔ)上將開(kāi)展干部人事檔案工作必須遵守的紀(jì)律豐富成十一條，并且增加監(jiān)督檢查相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步明確人事檔案在建檔、管理、利用過(guò)程中的紀(jì)律和監(jiān)督要求，細(xì)化責(zé)任分工，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（四）符合時(shí)代發(fā)展需求

新的《條例》根據(jù)我國(guó)當(dāng)前信息化發(fā)展進(jìn)程，與時(shí)俱進(jìn)，新增檔案信息化建設(shè)和信息資源開(kāi)發(fā)要求，在機(jī)構(gòu)職責(zé)部分將檔案信息化工作列為檔案日常管理工作之一，明確“干部人事數(shù)字檔案是按照國(guó)家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，利用掃描等技術(shù)手段將干部人事紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化形成的數(shù)字圖像和數(shù)字文本?！薄敖M織人事部門及其干部人事檔案工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立健全干部人事檔案科學(xué)利用機(jī)制，為干部資源配置、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、干部隊(duì)伍宏觀管理、組織人事工作規(guī)律研究等提供精準(zhǔn)高效服務(wù)。”

在干部人事檔案內(nèi)容方面，新的《條例》增加此前在《干部檔案整理工作細(xì)則》《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》中涉及的對(duì)干部人事檔案十類內(nèi)容的簡(jiǎn)單解釋，使人事檔案的十大內(nèi)容更易區(qū)分。此外，自傳類材料里增加“思想類材料”，八類處分材料增加“有關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)干部有失誠(chéng)信、違反法律和行政法規(guī)等行為形成的記錄，人民法院認(rèn)定的被執(zhí)行人失信信息等材料?！边@些都是新《條例》順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的體現(xiàn)，失信材料的增加為全面歷史辯證地評(píng)價(jià)干部提供了依據(jù)，也體現(xiàn)了黨對(duì)于干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)确矫娴囊蟆?/p>

（五）更易貫徹落實(shí)

雖然新的《條例》精簡(jiǎn)整合了部分舊《條例》的內(nèi)容，但在一些具體問(wèn)題的要求上更明確，更容易被貫徹落實(shí)執(zhí)行。比如之前提到的對(duì)干部人事檔案的十大類內(nèi)容做了簡(jiǎn)單的解釋，使得執(zhí)行者對(duì)材料應(yīng)屬哪一類別更加明確。

新的《條例》還羅列了可以申請(qǐng)查閱干部人事檔案的情形，對(duì)查閱程序和要求也做出了明確的規(guī)定，并且具體到“在規(guī)定時(shí)限內(nèi)查閱”。甚至對(duì)歸檔時(shí)間都做出明確要求“一般應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)歸檔?！边@些要求都使得《條例》的貫徹落實(shí)變得更容易，更有依據(jù)。

二、對(duì)《條例》的思考

新《條例》是全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，深入落實(shí)全國(guó)組織工作會(huì)議精神，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的經(jīng)驗(yàn)綜合和成果，也是黨和國(guó)家適應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)干部人事檔案工作的新要求，精簡(jiǎn)了部分具體管理內(nèi)容，突出宏觀指導(dǎo)性和全面從嚴(yán)的要求，同時(shí)，在一些問(wèn)題的要求上更加具體，更容易被貫徹落實(shí)。但是，筆者認(rèn)為《條例》仍有可以完善的地方，比如在人事檔案的提供利用方面向相對(duì)人的開(kāi)放問(wèn)題。

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，筆者在《論人事檔案部分向當(dāng)事人的開(kāi)放工作》一文中已有詳細(xì)論述，筆者認(rèn)為人事檔案長(zhǎng)期與當(dāng)事人呈“分離”狀態(tài)，不僅與我國(guó)現(xiàn)行民主、公開(kāi)、透明的現(xiàn)代法治精神不相符合，而且有無(wú)視當(dāng)事人之情權(quán)和“故弄玄虛”的嫌疑，因?yàn)橐匀耸聶n案所包含的十大類內(nèi)容來(lái)講，絕大部分材料出自當(dāng)事人之手。此外，人事檔案部分向當(dāng)事人開(kāi)放并不是說(shuō)當(dāng)事人可以直接接觸個(gè)人的檔案，而是將人事檔案的目錄和一些當(dāng)事人記憶不清晰的材料告知給當(dāng)事人，這樣做不僅可以當(dāng)事人提供方便，還利于委（黨組）及其組織人事部門在工作中接受干部、群眾的監(jiān)管，避免干部人事檔案工作中違紀(jì)違規(guī)行為。因此，人事檔案部分向當(dāng)事人開(kāi)放，有必要性亦具備一定的可行性。[1]

新《條例》在第六章紀(jì)律和監(jiān)督中提到了“自覺(jué)接受組織監(jiān)督和黨員、干部、群眾監(jiān)督”的問(wèn)題，這是新《條例》的進(jìn)步之處，但是干部、群眾不知人事檔案工作內(nèi)容，如何監(jiān)督干部人事檔案工作？早在2009年，王英瑋老師就在《關(guān)于改革我國(guó)人事檔案管理機(jī)制的幾點(diǎn)建議》一文中提出“建立相對(duì)人有效參與和監(jiān)督機(jī)制”的建議，讓相對(duì)人參與和監(jiān)督人事檔案的管理工作中來(lái)，形成一種相對(duì)人參與和監(jiān)督的新的管理機(jī)制，保障相對(duì)人的知情權(quán)和合法權(quán)益。王英瑋老師認(rèn)為，沒(méi)有能讓相對(duì)人參與和監(jiān)督的相對(duì)公開(kāi)透明的人事檔案管理制度，就不能保障相對(duì)人必要的民主權(quán)利和合法權(quán)益，因此，必須進(jìn)行管理制度和體制的改革，才能提高各單位建立的人事檔案質(zhì)量。[2]

事實(shí)上，在人事檔案的提供利用方面，國(guó)外很多國(guó)家都堅(jiān)持了尊重知情權(quán)和保護(hù)隱私權(quán)有機(jī)平衡的指導(dǎo)思想，采取“積極利用”與“審慎開(kāi)放”相結(jié)合的方式。比如在美國(guó)和法國(guó)等一些國(guó)家，根據(jù)信息自由法的規(guī)定，為保障相對(duì)人的知情權(quán)，相對(duì)人可以“依申請(qǐng)公開(kāi)”的方式申請(qǐng)查看人事檔案，人事檔案管理部門在法律允許的范圍內(nèi)，向符合條件的相對(duì)人開(kāi)放自己的人事檔案。與此同時(shí)，人事檔案管理部門必須遵守隱私法規(guī)定，保護(hù)和尊重相對(duì)人的隱私權(quán)。保護(hù)個(gè)人涉及出生狀況、健康狀況、婚姻狀況、財(cái)產(chǎn)收入狀況、職業(yè)經(jīng)歷、宗教信仰、犯罪記錄以及家庭名譽(yù)等方面的信息。[3]

綜上所述，無(wú)論是從完善干部人事檔案工作的角度，還是從與“國(guó)際接軌”的角度來(lái)講，干部人事檔案的提供利用都應(yīng)該是“取之于民、用之于民”，這樣才能發(fā)揮人事檔案的作用，推動(dòng)干部人事檔案工作有力有序進(jìn)行，使之更好地“服務(wù)廣大干部人才，服務(wù)黨的建設(shè)新的偉大工程，服務(wù)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)?！?/p>