中國(guó)“綠卡”的資格待遇問題：以本國(guó)公民社會(huì)權(quán)利演進(jìn)為視角的分析

張展新

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100028）

加快“綠卡”改革是新形勢(shì)下落實(shí)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要舉措。2004年，中央政府有關(guān)部門頒布了《外國(guó)人永久居留審批管理辦法》，我國(guó)的“綠卡”制度正式實(shí)施。這一制度在服務(wù)國(guó)家人才戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用，但也存在著申請(qǐng)條件不盡合理、簽發(fā)對(duì)象偏窄、待遇落實(shí)不到位等問題。中國(guó)的永久居留證曾一度被稱為“最難拿到的綠卡”。因此，必須大大加快改革的步伐。2015年9月，中央全面改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。這是構(gòu)建更為科學(xué)合理、開放務(wù)實(shí)的外國(guó)人永久居留服務(wù)管理工作格局的指導(dǎo)性文件。2016年2月，《意見》正式實(shí)施。2017年4月，公安部發(fā)布《外國(guó)人永久居留證件便利化改革方案》，標(biāo)志著外國(guó)人永久居留制度改革進(jìn)入實(shí)際操作階段。在北京、上海、廣州等急需國(guó)際人才的特大都市，地方性的改革試驗(yàn)逐步展開。在2016年一年里，公安部共批準(zhǔn)1576名外國(guó)人在華永久居留，［1］“綠卡”發(fā)放的數(shù)量大大超過2004年以來的年平均水平。

在“綠卡”改革提速的背景下，相關(guān)學(xué)術(shù)和政策研究也在升溫。引進(jìn)海外人才或技術(shù)移民立法研究從完善出入境管理、推進(jìn)外國(guó)人永久居留和歸化等角度進(jìn)行了探討，［2］一些學(xué)者做了“綠卡”制度的國(guó)際比較，［3］而中國(guó)“綠卡”制度建設(shè)的研究則聚焦理順管理體制、推進(jìn)積分制和勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、實(shí)行華裔傾斜性移民政策等方面。［4］關(guān)于“綠卡”持有人的權(quán)利待遇，有學(xué)者在討論永久居留外國(guó)人的“移民融合”問題時(shí)有所涉及，［5］也有學(xué)者對(duì)地方改革跟蹤報(bào)告給予了一些關(guān)注，［6］但目前仍缺乏專題研究。

本文以國(guó)內(nèi)公民社會(huì)權(quán)利演進(jìn)為視角，探討中國(guó)“綠卡”改革面臨的永久居留資格待遇的界定及相關(guān)問題。本文首先考察永久居留資格待遇的內(nèi)容，并將其與公民權(quán)利的研究相聯(lián)系；其次，梳理中國(guó)的公民社會(huì)權(quán)利發(fā)展歷程，重點(diǎn)分析地方戶籍身份問題；再次，基于“綠卡”改革與國(guó)內(nèi)相關(guān)改革的平衡與協(xié)調(diào)立場(chǎng)，討論“綠卡”資格待遇改革不同方案的可行性；最后，進(jìn)行總結(jié)與思考。

一、永久居留資格待遇與公民權(quán)利

（一）公民資格理論與國(guó)際移民研究

移民融合制度是一國(guó)政府跨國(guó)移民管理的重要內(nèi)容，而賦予和保障移民權(quán)益是移民融合的必要條件。這類賦予和保障規(guī)則的確定與實(shí)施涉及跨國(guó)移民與目的地國(guó)公民的相對(duì)地位和利益關(guān)系，考驗(yàn)?zāi)康牡貒?guó)政府和國(guó)民的吸納與包容，對(duì)于移民政策和管理是否成功至關(guān)重要。為理解移民權(quán)益的界定問題，需要引入公民權(quán)利概念。為此，本文首先簡(jiǎn)略回顧公民資格理論及相關(guān)的國(guó)際移民研究。

公民資格理論的起源和發(fā)展立足于18世紀(jì)以來西方工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變革?；趯?duì)近現(xiàn)代英國(guó)社會(huì)的歷史分析，社會(huì)學(xué)家馬歇爾（T. H. Marshal）做了關(guān)于公民權(quán)演進(jìn)的開創(chuàng)性研究。［7］在這一研究中，公民資格被定義為一種社會(huì)共同體所有成員都享有的地位，這一地位賦予了成員平等的權(quán)利和義務(wù)。馬歇爾把公民資格權(quán)利劃分為包括人身自由、經(jīng)濟(jì)自由等個(gè)人必需的民事權(quán)利，直接參與民主政治活動(dòng)的政治權(quán)利和享受基本福利和保障的社會(huì)權(quán)利。馬歇爾主要關(guān)注20世紀(jì)福利國(guó)家體制下的社會(huì)權(quán)利，認(rèn)為包容性社會(huì)權(quán)利的發(fā)展改變了整個(gè)社會(huì)的不平等模式，有助于減小階級(jí)差別。馬歇爾的學(xué)說對(duì)西方學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了很大影響，引發(fā)了20世紀(jì)后期的公民資格研究浪潮。本文主要關(guān)注公民的社會(huì)權(quán)利。

國(guó)際移民研究對(duì)馬歇爾公民權(quán)學(xué)說提出了挑戰(zhàn)。［8］首先，進(jìn)入一國(guó)的移民不能直接取得公民資格，而是必須事先滿足一系列條件和要求；再者，即使獲得了公民資格，移民也可能受到該國(guó)主流文化的擠壓。因此，對(duì)于跨國(guó)移民來說，公民資格并不是一組權(quán)利，而是一種歧視和排斥機(jī)制：沒有獲得國(guó)籍的移民不能享受到完全的公民資格和待遇，而已經(jīng)歸化的移民也面臨著文化融入的問題。永久居留權(quán)的獲得者屬于前一情形。合法永久居留者的地位好于其他未歸化移民，因?yàn)樗麄儾粌H獲得了出入境便利和永久居住資格，在工作、生活等領(lǐng)域也得到了與目的地國(guó)公民相同或接近的權(quán)利，或者說準(zhǔn)公民權(quán)待遇。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，以為技術(shù)、投資移民提供安居服務(wù)為準(zhǔn)則，各國(guó)的“綠卡”持有人在目的地國(guó)享有公民大部分民事權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。

（二）我國(guó)永久居留資格待遇的界定問題

中國(guó)中央政府規(guī)定的外國(guó)人永久居留資格待遇與國(guó)際上通行的“綠卡”資格待遇大致相同。《意見》第五條規(guī)定，外國(guó)人永久居留制度的“資格待遇”主要包括兩類：一是永久居留證是外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)居留的身份證件功能。持證外國(guó)人可以在中國(guó)境內(nèi)居留，辦理各類個(gè)人事務(wù)，還可以憑本人護(hù)照和永久居留證出入中國(guó)國(guó)境。二是持證外國(guó)人在工作生活領(lǐng)域，包括工作許可、職業(yè)資格、購房、出行等事項(xiàng)上享有“與中國(guó)公民同等待遇”，即所謂的國(guó)民待遇。在前一類資格中，無限制出入境許可與國(guó)內(nèi)居民沒有直接的關(guān)系，其他便利大體上相當(dāng)于這類事項(xiàng)上的公民民事權(quán)利；后一類資格待遇主要涉及工作與生活，類似于公民的民事權(quán)利或社會(huì)權(quán)利。從《意見》的文字條款來看，除了出入境許可這個(gè)特例外，外國(guó)人在中國(guó)永久居留的資格待遇也是一組準(zhǔn)公民權(quán)。

從準(zhǔn)公民權(quán)或國(guó)民待遇的意義上說，中國(guó)“綠卡”的資格待遇界定似乎并不是一個(gè)難題。只要明確了國(guó)內(nèi)公民社會(huì)權(quán)利這個(gè)參照系，確定永久居留外國(guó)人的哪些資格待遇與本國(guó)公民同等、哪些不同等，就可以制定“綠卡”資格待遇的法律條款或政策規(guī)則，剩下的只是實(shí)施或操作了。但關(guān)鍵問題是，在中國(guó)，目前并沒有一套完整清晰的公民社會(huì)權(quán)利體系。對(duì)于中國(guó)勞動(dòng)者和居民而言，工作和生活領(lǐng)域的某些權(quán)利或待遇并不是以公民資格或身份為基礎(chǔ)的，“地方戶籍身份”依然發(fā)揮著一定的支配作用。

二、改革開放以來公民社會(huì)權(quán)利的演進(jìn)

（一）改革開放前和改革開放初期的公民社會(huì)權(quán)利

改革開放以前，中國(guó)勞動(dòng)者權(quán)益和居民權(quán)益不是基于普遍性的公民資格，而是由城鄉(xiāng)戶籍身份和城市就業(yè)身份確定的。農(nóng)民與市民的戶籍身份和權(quán)利地位不同，城市人口單獨(dú)享有相對(duì)優(yōu)厚的城市就業(yè)、收入、福利等由國(guó)家分配和保障的機(jī)會(huì)和待遇。這樣，城鄉(xiāng)不平等被固化和強(qiáng)化，有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民成為一個(gè)“低級(jí)種姓”階級(jí)。［9］在城市內(nèi)部，也有就業(yè)身份差異，例如，國(guó)有單位職工和集體企業(yè)職工的區(qū)分，前者的工資收入和福利待遇都明顯高于后者。但是，與巨大的城鄉(xiāng)戶籍身份差別相比，城市內(nèi)部就業(yè)身份差異要小得多。1978年以后的一段時(shí)期里，基于戶籍身份的城鄉(xiāng)不平等還在延續(xù)，進(jìn)城農(nóng)民工要在流入地“爭(zhēng)取城市公民權(quán)”。［10］1994年，我國(guó)頒布了基于公民勞動(dòng)權(quán)的《勞動(dòng)法》，該法律明文規(guī)定，其適用對(duì)象是所有與用人單位發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者。但是，在同年的晚些時(shí)候，勞動(dòng)部發(fā)布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》，對(duì)流動(dòng)農(nóng)民工做了不同于《勞動(dòng)法》的身份界定，對(duì)他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)做了許多限制。這依然體現(xiàn)著鮮明的城鄉(xiāng)戶籍身份分割。

（二）2000年以來公民社會(huì)權(quán)利的進(jìn)展與不足

在2000年開始的第一個(gè)十年，以弱化城鄉(xiāng)戶籍身份為重要標(biāo)志，中國(guó)公民社會(huì)權(quán)利建設(shè)取得重大進(jìn)展。2008年起實(shí)施《勞動(dòng)合同法》是城鄉(xiāng)平等就業(yè)改革的一個(gè)關(guān)鍵步驟。通過貫徹該法律，農(nóng)民工群體成為勞動(dòng)合同制度的覆蓋對(duì)象之一，過去的農(nóng)村戶口和城市戶口對(duì)應(yīng)兩種就業(yè)身份的分割與歧視的現(xiàn)象成為歷史。2010年10月頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》是提升進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利、實(shí)現(xiàn)跨城鄉(xiāng)身份包容的里程碑。該法律明確規(guī)定，“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民”依照該法參加社會(huì)保險(xiǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和改革初期，農(nóng)村勞動(dòng)者無緣城市就業(yè)單位的社會(huì)保障。而現(xiàn)在，農(nóng)民工參加就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)的法律地位和制度規(guī)則與城市其他勞動(dòng)者完全統(tǒng)一起來了。

雖然在勞動(dòng)就業(yè)和相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)方面，戶籍身份不再關(guān)乎制度規(guī)則，公民資格權(quán)利已經(jīng)初步確立，但進(jìn)城農(nóng)民工仍然面臨著其他權(quán)益的缺失。大城市和特大都市的農(nóng)民工沒有資格在本地獲取一些重要的非就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保障，如申請(qǐng)最低生活保障和保障性住房等；同時(shí)，他們也難以獲得一些基本公共服務(wù)，如子女入學(xué)等。這些現(xiàn)象曾被一些學(xué)者引為城鄉(xiāng)戶籍分割延續(xù)的佐證。但是，不僅農(nóng)民工，具有外地非農(nóng)業(yè)戶口身份的城市間流動(dòng)人口也遭遇到類似的問題。因此，這已不再是舊的城鄉(xiāng)戶籍身份分割派生的，而是改革開放中新產(chǎn)生的“地方公民資格權(quán)利”問題，［11］或者說，形成了本地戶籍身份權(quán)利：一些社會(huì)保障和公共服務(wù)只面向本地戶籍居民，沒有本地戶籍的外來人口（包括進(jìn)城農(nóng)民工和城市間流動(dòng)人口）不能獲取。按照現(xiàn)行的制度和政策，大部分非就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保障項(xiàng)目，如最低生活保障和保障性住房，幾乎都以擁有本地戶口為基本條件，或者說屬于本地戶籍身份權(quán)利的范圍。除了非就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保障，還有一些地方性公共服務(wù)與本地戶籍掛鉤，其中，最明顯的是高中就讀和參加高考。關(guān)于外來人口子女的義務(wù)教育，中央政府早已明確了“一視同仁”的方針，但在外來流動(dòng)人口比例較高的大都市和沿海開放城市，非戶籍人口子女就學(xué)依然存在一些問題，比較突出的是進(jìn)入公立學(xué)校就學(xué)難。有研究顯示，武漢市流動(dòng)人口隨遷子女在公立小學(xué)、初中就讀的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上海、北京和廣州。［12］

（三）居住證制度和居住證權(quán)利

與本地戶籍身份權(quán)利相對(duì)應(yīng)的是居住證權(quán)利。2016年1月1日施行的《居住證暫行條例》規(guī)定，公民離開常住戶口所在地，可以按照一定條件在居住城市申領(lǐng)居住證?！毒幼∽C暫行條例》明確了居住證持有人可以在居住地獲取義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等六項(xiàng)基本公共服務(wù)，享受辦理出入境證件、機(jī)動(dòng)車登記等七項(xiàng)便利。這些基本公共服務(wù)和便利構(gòu)成了居住證持有者的主要權(quán)利。關(guān)于非就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保障的權(quán)利，《居住證暫行條例》沒有對(duì)應(yīng)的規(guī)定。主要原因是，如前所述，這類權(quán)利大部分是與本地戶口掛鉤的。在申領(lǐng)條件、居住證待遇、居住證持有人積分落戶等關(guān)鍵事項(xiàng)上，《居住證暫行條例》只做了原則性規(guī)定，實(shí)際上給了地方政府很大的自由量裁空間。不同城市貫徹實(shí)施《居住證暫行條例》，在申領(lǐng)條件、居住證待遇和積分落戶的具體規(guī)定方面存在明顯差異。如，在北京、上海、深圳、鄭州、成都這東、中、西部五城市中，上海和深圳的居住證申領(lǐng)條件最為嚴(yán)格，而北京是唯一一個(gè)對(duì)持證人子女受教育未做明確規(guī)定的城市。［13］在持證人積分落戶方面，特大城市通常在居住證基礎(chǔ)上實(shí)行總量指標(biāo)的審批制。

在全面實(shí)行居住證制度之后，按照身份和權(quán)益，城市人口可以分為三類：一是權(quán)利最為完整的本地戶籍人口。二是居住證持有人，這類人口享受的公共服務(wù)待遇少于本地戶籍人口。由于各地居住證政策的自主性，戶籍身份與居住證身份之間的權(quán)利差別也各不相同。三是沒有居住證的非戶籍人口，主要是靈活就業(yè)的流動(dòng)人口及其家屬。與居住證持有人相比，他們的權(quán)益受到更多的限制。在地方性政策的環(huán)境下，這類人口申請(qǐng)居住證的難度在各地也不一樣。由于其就業(yè)的非正規(guī)性，這類人口在享受《勞動(dòng)合同法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的公民勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利和就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利方面，面臨著一定的問題或障礙。

《居住證暫行條例》是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋的重要舉措，代表著基本公共服務(wù)均等化的改革大方向。但是，居住證權(quán)利的落實(shí)和擴(kuò)大意味著本地戶籍身份權(quán)利的縮減。因此，這一改革創(chuàng)新可能會(huì)在一定程度上遇到來自地方的阻力。在以往的人口管理改革中，中央政府側(cè)重于在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，而地方政府則更側(cè)重于在保留本地戶籍意義的前提下放寬城鎮(zhèn)落戶，如試行積分落戶制。本地戶口價(jià)值量較高的特大城市和沿海開放城市尤為如此。［14］由此推斷，地方政府推進(jìn)居住證制度的積極性要低于實(shí)行積分落戶制或其他形式的“放寬城鎮(zhèn)落戶”改革。

三、“綠卡”資格待遇界定的三種思路

永久居留外國(guó)人資格待遇的界定涉及“綠卡”持有人與本國(guó)國(guó)民的權(quán)益關(guān)系，進(jìn)而可能影響國(guó)民的社會(huì)團(tuán)結(jié)。在談及這一議題時(shí)，移民法學(xué)者劉國(guó)福指出，“賦予和保障的權(quán)利過多，會(huì)引起本國(guó)人的不滿和抵觸，甚至爆發(fā)排外和種族主義。賦予和保障的權(quán)利太少，則又違反人權(quán)和法律準(zhǔn)則，不利于移民與本國(guó)人和睦相處?！保?5］界定中國(guó)“綠卡”的資格待遇，關(guān)鍵是如何選擇權(quán)利參照系。如前所述，在中國(guó)，勞動(dòng)就業(yè)和就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)的普遍性公民權(quán)利規(guī)則已經(jīng)建立，界定相對(duì)應(yīng)的“綠卡”資格待遇并不困難。而在非就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利和其他公共服務(wù)待遇等方面，目前并存著本地戶籍身份權(quán)利和居住證權(quán)利兩種規(guī)則；因此，存在選擇哪個(gè)權(quán)利參照系、如何界定“綠卡”資格待遇的問題。從這一立場(chǎng)出發(fā)，可以構(gòu)想在勞動(dòng)就業(yè)和就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)之外，界定“綠卡”資格待遇的三種思路。下面，本文將分別闡述這三種思路，并作相應(yīng)的評(píng)估。

（一）地方政府主導(dǎo)的本地戶籍居民待遇

第一種思路是，把“綠卡”發(fā)放審批權(quán)和相關(guān)事宜交給地方，向永久居留的外國(guó)人提供地方政府主導(dǎo)的本地戶籍居民待遇。這就是目前向上海、廣州等改革試點(diǎn)城市放權(quán)的主要做法。向地方放權(quán)存在一些弊端：首先，這偏離了《意見》所確立的中央政府主導(dǎo)改革的基本方針。①《意見》中，有兩點(diǎn)體現(xiàn)了中央政府的主導(dǎo)性：一是《意見》提出，要加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的整合，完善國(guó)家管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置，統(tǒng)一承擔(dān)制定永久居留政策、受理審批和開展日常服務(wù)管理職能；二是《意見》規(guī)定，“地方政府應(yīng)當(dāng)將永久居留外國(guó)人納入常住人口服務(wù)管理體系”。其次，地方政府主管“綠卡”，導(dǎo)致永久居留管理服務(wù)的責(zé)任和權(quán)力不對(duì)稱。一方面，地方政府代行國(guó)家出入境管理部門職能，發(fā)放多次出入境許可，這摻雜著本地利益，可能會(huì)放松管理，從而降低出入境許可的嚴(yán)肅性和規(guī)范性；另一方面，地方政府保障持卡人在本地的工作生活待遇，但如果他們到其他城市工作生活，將享受什么樣的待遇，誰來提供相應(yīng)保障，都是需要解決的問題。這類問題和糾紛可能影響“綠卡”的信譽(yù)和國(guó)家的聲譽(yù)。從“綠卡”資格待遇本身來看，由地方來保障持有人的比照本地戶籍居民的資格待遇，實(shí)際上把申請(qǐng)“綠卡”的外國(guó)人和爭(zhēng)取落戶的外來人口置于同一地位。這加強(qiáng)了戶籍身份對(duì)地方政府的保留價(jià)值，有可能干擾作為人口管理改革大方向的基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程；此外，還可能淡化中國(guó)公民與外國(guó)人在身份和權(quán)利上的本質(zhì)性區(qū)別，形成國(guó)家內(nèi)部的心理邊界，從而可能削弱國(guó)家意識(shí)、公民意識(shí)和社會(huì)凝聚力。

（二）中央政府統(tǒng)籌下的本地戶籍居民待遇

第二種思路是，中央政府主管部門統(tǒng)籌“綠卡”發(fā)放，并統(tǒng)一規(guī)定：在任何向永久居留外國(guó)人開放居住的境內(nèi)城市，“綠卡”持卡人享受中央政府統(tǒng)籌下的本地戶籍居民待遇。這樣的好處是，永久居留身份權(quán)益比較充實(shí)，從國(guó)際比較的意義上說，“綠卡”移民沒有受到任何排斥。但對(duì)于城市中未獲得本地戶籍身份的外來人口而言，卻構(gòu)成了更為明顯的歧視和排斥?？鐕?guó)移民對(duì)中國(guó)公民權(quán)利的挑戰(zhàn)，就不再是對(duì)外排斥這個(gè)國(guó)際流行的問題，而是形成了國(guó)家層面的對(duì)外接納、對(duì)內(nèi)排斥的現(xiàn)象。這種情形在世界各國(guó)的移民管理中是罕見的。其弊端可能要比單純地向地方放權(quán)還要大。

（三）以居住證權(quán)利為參照的“綠卡”資格統(tǒng)一待遇

第三種思路是，以居住證權(quán)利為參照，統(tǒng)一規(guī)定“綠卡”資格待遇。筆者以為，這是比較合理可行的思路。現(xiàn)行的居住證制度規(guī)定，居住證持有人享有城市基本公共服務(wù)和便利。以此為“綠卡”資格待遇的標(biāo)尺，就是把城市的居住證持有人與永久居留外國(guó)人置于同樣的權(quán)利地位，易于被前者認(rèn)可和接受。對(duì)于持有“綠卡”的外國(guó)人而言，在某些戶籍價(jià)值高的城市居住，可能缺失一些戶籍居民權(quán)利，但這類權(quán)利與主流的技術(shù)移民本身的關(guān)聯(lián)不大，一般只涉及其不工作的家屬。在現(xiàn)階段，因家屬團(tuán)聚發(fā)放的“綠卡”數(shù)量有限，因此，這一權(quán)利安排的影響短期內(nèi)不是很大。長(zhǎng)期來看，國(guó)內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化改革將持續(xù)降低戶籍身份的價(jià)值，居住證權(quán)益與戶籍權(quán)益的差異將日益縮小，“綠卡”持有人的這一資格待遇問題也將隨之淡化。

比照居住證權(quán)利界定“綠卡”資格待遇，現(xiàn)階段一個(gè)重要問題是，《居住證暫行條例》只做了居住證權(quán)利的框架性規(guī)定，這方面地方政府的自主權(quán)比較大。這也是現(xiàn)行居住證制度需要深化改革、提升規(guī)范性的重要原因。圍繞著這一問題，應(yīng)當(dāng)把“綠卡”改革與居住證改革聯(lián)系起來，設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)推進(jìn)的路線圖。中央政府主管部門可以考慮統(tǒng)一制定居住證服務(wù)管理的實(shí)施細(xì)則，壓縮地方政府的自主空間；比照居住證制度的“綠卡”持有者權(quán)益可以作為特殊條款，寫入居住證服務(wù)管理的實(shí)施細(xì)則，或者由其他政策性文件或法律文件進(jìn)行規(guī)范。如此界定全國(guó)統(tǒng)一的“綠卡”資格待遇，并由中央主管部門牽頭強(qiáng)化實(shí)施，既是永久居留制度改革的需要，也可以給地方政府施加嚴(yán)格實(shí)施居住證制度的更大壓力。建立一套統(tǒng)一、透明、規(guī)范、向全世界開放的“綠卡”資格待遇規(guī)則，有可能給國(guó)內(nèi)居住證制度的深化改革注入新的“外生”動(dòng)力。這是改革倡導(dǎo)者所喜聞樂見的。

以居住證權(quán)利為基準(zhǔn)定義“國(guó)民待遇”，規(guī)范外國(guó)人永久居留權(quán)利，這一原則也適用于永久居留的外籍華人。向海外華人提供更為優(yōu)惠的永久居留便利是未來永久居留政策設(shè)計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)。但是，這類優(yōu)惠政策應(yīng)主要體現(xiàn)在永久居留的“門檻”方面，而不是特殊的永久居留待遇。在居住證權(quán)利的框架之下，海外華人永久居留的大部分訴求都可以得到滿足，一時(shí)還不能滿足的，也可以在永久居留政策之外尋求解決方案。需要注意的是，海外華人在中國(guó)永久居留，其身份待遇不宜超越居住證權(quán)利的范圍。

四、結(jié)語

關(guān)于如何界定外國(guó)人永久居留的資格待遇，國(guó)際上已有通行做法，即以國(guó)內(nèi)公民權(quán)利為參照系。但是在中國(guó)，現(xiàn)階段難以簡(jiǎn)單借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。這主要是因?yàn)椋瑖@公民權(quán)利的改革還在進(jìn)行之中，地方性的戶籍身份在權(quán)利配置中仍發(fā)揮著不小的作用。本文比較詳細(xì)地描述、分析了這一背景，并在此基礎(chǔ)上討論界定“綠卡”資格待遇的三種思路，論證了以國(guó)內(nèi)居住證權(quán)利為參照，界定、規(guī)范“綠卡”資格待遇的合理性和可行性。

筆者以為，“綠卡”改革以吸引國(guó)際人才為宗旨，但不能以損害本國(guó)公民權(quán)利和公民意識(shí)為代價(jià)，不能形成永久居留外國(guó)人的“超國(guó)民待遇”。當(dāng)前，中國(guó)的公民社會(huì)權(quán)利建設(shè)取得了不小的成績(jī)，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。這是外國(guó)人永久居留制度改革的重要約束性條件，千萬不可忽視。以基本公共服務(wù)均等化為大方向的人口管理改革與外國(guó)人永久居留制度改革需要協(xié)調(diào)推進(jìn)。

［注釋］

［1］ 《新版中國(guó)“綠卡”年內(nèi)啟用》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》2017年2月6日。

［2］ 劉國(guó)福：《改革中的外國(guó)人來華工作法律規(guī)制研究》，《社科戰(zhàn)線》2017年第5期；王世洲：《我國(guó)技術(shù)移民法核心制度的建立與完善》，《中外法學(xué)》2016年第6期。

［3］ 莫建建、高劍勛：《國(guó)際“綠卡”制度比較及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第7期；袁嘉瑞：《外國(guó)人永久居留審批制度與海外人才引進(jìn)》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2017年第11期。

［4］ 陳敏等：《我國(guó)高層次外國(guó)人永久居留制度研究》，《科技管理研究》2016年第14期。

［5］ 劉國(guó)福：《中國(guó)國(guó)際移民的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)和新探索》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期。

［6］ 史劍紅：《上?！叭瞬啪G卡”制度創(chuàng)新》，《科學(xué)發(fā)展》2016年第4期。

［7］ Thomas Humphrey Marshall， Citizenship and Social Class: And Other Essays， Cambridge： The University Press，1950.

［8］ Christain Joppke， “How Immigration Is Changing Citizenship： A Comparative View”， Ethnic and Racial Studies 22，1999， No. 4，pp. 629-652.

［9］ Martin King Whyte， “The Paradoxes of Rural-Urban Inequality in Contemporary China”， in Martin King Whyte （ed.），One Country, Two Societies: Rural-Urban Inequality in Contemporary China， Cambridge： Harvard University Press， 2010， pp. 1-25.

［10］ Dorothy J. Solinger， Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants, the State, and the Logic of the Market， Berkeley： University of California Press，1999.

［11］ 張展新：《就業(yè)市場(chǎng)化、社會(huì)保障包容與農(nóng)民工權(quán)利均等化》，鄭真真等主編：《中美流動(dòng)遷移研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第36～64頁。

［12］ 王春光：《中國(guó)地方治理與農(nóng)村流動(dòng)人口的公民權(quán)實(shí)現(xiàn)問題》，鄭真真等主編：《中美流動(dòng)遷移研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第93～115頁。

［13］ 屈小博：《居住證制度改革與公共服務(wù)均等化》，蔡昉、張車偉主編：《中國(guó)人口與勞動(dòng)問題報(bào)告No. 17：邁向全面小康的共享發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第80～94頁。

［14］ 張展新、王一杰：《農(nóng)民工市民化取向：放松城鎮(zhèn)落戶還是推進(jìn)公共服務(wù)均等化》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期。

［15］劉國(guó)福：《中國(guó)怎樣引進(jìn)更多外國(guó)人才？——技術(shù)移民法律制度的國(guó)際比較與借鑒》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第8期。