《全球移民契約》的重要理念、主要特點(diǎn)及其對中國的啟示*

劉國福，翁 里

（1.北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081；2.浙江大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

2018年12月11日，第73屆聯(lián)合國大會通過了《安全、有序和正常移民全球契約》（Global Compact For Safe， Orderly And Regular Migration，GCM），又稱《移民問題全球契約》《全球移民契約》（以下簡稱《全球移民契約》），各國第一次通過政府間談判達(dá)成關(guān)于國際移民的共同認(rèn)識、責(zé)任、目標(biāo)、承諾和行動(dòng)，提出了解決國際移民問題的全方位構(gòu)想，形成了全面規(guī)范國際移民的合作框架文件，成為國際移民問題全球?qū)υ捄蛧H合作歷史上的一個(gè)里程碑。［1］聯(lián)合國秘書長向第73屆聯(lián)合國大會提交了《讓遷徙對人人有益》的報(bào)告，說明了《全球移民契約（草案）》和相關(guān)的政府間談判。

中國政府深度參與了《全球移民契約》談判，表示歡迎其通過，以及結(jié)合本國國情，根據(jù)國內(nèi)法律法規(guī)，本著自愿指導(dǎo)原則循序漸進(jìn)執(zhí)行的態(tài)度。［2］筆者參加了外交部舉辦的《全球移民契約（草案）》論證會、國際移民組織駐華代表處舉辦的《全球移民契約（草案）》國家研討會及國際移民組織舉辦的《全球移民契約（草案）》移民研究領(lǐng)軍人聯(lián)盟會議，加深了關(guān)于《全球移民契約》背景、內(nèi)容、執(zhí)行等的理解。《全球移民契約》內(nèi)容豐富，理念新穎，特點(diǎn)突出，對中國而言，學(xué)界和官方的研究還未開始。本文擬梳理《全球移民契約》的重要理念，分析其主要特點(diǎn)，并論述對中國的借鑒，拋磚引玉，旨在為全面發(fā)展中國國際移民事業(yè)提供參考。

一、《全球移民契約》的重要理念

（一）國際移民是全球化世界的一個(gè)決定性特征，對所有人有益

誰是國際移民，國際移民具有什么特征和作用，存在著不同認(rèn)識。［3］《全球移民契約》確定，國際移民的定義不拘泥于居留時(shí)間和國籍，國際移民是指在國外出生的人口或者外國公民、難民和尋求庇護(hù)者，以及基于填充算法估計(jì)的缺失的有關(guān)國家國外出生人口或者外國公民。［4］

《全球移民契約》提出，每一個(gè)國家都是移民國家，從全球角度指出國際移民的特征。第10段說明，“國際移民是全球化世界的一個(gè)決定性特征，將所有區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域的各個(gè)社會聯(lián)系起來，使各國都成為來源國、目的地國和過境國?！钡?段闡釋，國際移民是一個(gè)不斷擴(kuò)大的全球現(xiàn)實(shí)，由于人口、氣候等因素影響，未來會有更多的人口成為國際移民。2000—2017年，世界國際移民總數(shù)增長49%，超過世界人口23%的增長率，估計(jì)達(dá)2.58億，占世界人口比例從2.8%上升到3.4%。［5］

《全球移民契約》提出，國際移民對所有人都有益，應(yīng)辯證地詮釋國際移民的作用。第13段說明，“安全、有序和正常的移民如能以充分知情、妥善計(jì)劃和協(xié)商一致的方式進(jìn)行，對所有人都有益?！薄蹲屵w徙對人人有益》第1段指出，“國際移民是經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力之一。每年的遷徙使數(shù)百萬人得以尋求新的機(jī)會，建立和加強(qiáng)各國、各社會之間的紐帶。”“遷徙引起國內(nèi)和國家之間以及社會內(nèi)部和社會之間的分歧，且常常使移民被虐待和剝削?！薄蹲屵w徙對人人有益》第20段、21段分析了國際移民對來源國、目的地國的積極貢獻(xiàn)；同時(shí)也指出，迅速進(jìn)入勞動(dòng)力市場的大量移民可能會短期破壞就業(yè)和工資穩(wěn)定，低工資移民勞工權(quán)利受到侵犯，回國移民無社會保障，婦女移民往往受到歧視等。

（二）促進(jìn)和確保安全、有序和正常移民，讓所有人都能受益

制定《全球移民契約》的基本考慮體現(xiàn)在《讓遷徙對人人有益》第4段，盡顯豐富的辯證性：旨在盡量擴(kuò)大國際移民的好處，而不只最大限度減少帶來的風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)法治，放寬合法移民的渠道，使移民有序地在國家之間遷移成為可能，不只打擊非正常移民；國家和公民有正當(dāng)理由要求保障邊境安全，有權(quán)決定誰可以入境和居留，但旨在限制移民的政策會適得其反地?fù)p害實(shí)現(xiàn)這些優(yōu)先事項(xiàng)的能力；遷徙不應(yīng)出于絕望，而應(yīng)運(yùn)用發(fā)展、治理和政治等所有可供使用的工具防止、減輕引發(fā)大規(guī)模人口遷移的人為和自然力量，照顧出于絕望而遷徙的人。

基于基本考慮，《全球移民契約》第13段闡明的目標(biāo)宏偉遠(yuǎn)大，且與每個(gè)人息息相關(guān)，“促進(jìn)和確保安全、有序和正常移民，讓所有人都能受益?！本唧w內(nèi)容為：減少迫使人們離開原籍國的不利原因和結(jié)構(gòu)性因素；通過尊重、保障和落實(shí)國際移民的人權(quán)，并為其提供照顧和援助來減少國際移民在不同遷徙階段面臨的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性；回應(yīng)社區(qū)關(guān)于國際移民的合理關(guān)切；創(chuàng)造有利條件，使所有移民都能夠通過個(gè)人的能力和實(shí)力充實(shí)社會，對地方、國家、區(qū)域、全球的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

（三）采取全面辦法和通過國際合作解決國際移民問題

制定《全球移民契約》時(shí)，以問題引導(dǎo)立法，通過立法解決問題。［6］《讓遷徙對人人有益》從阻礙實(shí)現(xiàn)潛力、限制正常遷徙、侵犯移民權(quán)利、危害國家和公共安全等角度梳理了國際移民給自己、其他國家公民，以及來源國、目的地國和過境國等利益攸關(guān)者帶來的問題。

《全球移民契約》提出，采取全面辦法解決國際移民問題是國家責(zé)任，第11段規(guī)定，“需要采取全面辦法優(yōu)化移民整體惠益，化解來源國、過境國、目的地國的個(gè)人和社區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)?！钡?5段規(guī)定了貫穿各領(lǐng)域并相互依存的以人為本、國際合作、國家主權(quán)、法治和正當(dāng)程序、可持續(xù)發(fā)展、人權(quán)、促進(jìn)性別平等、關(guān)注兒童問題、整體政府辦法、全社會辦法等10項(xiàng)指導(dǎo)原則。第17～39段規(guī)定了圍繞人權(quán)、發(fā)展、治理等軸心的23個(gè)目標(biāo)和承諾，為實(shí)現(xiàn)23個(gè)目標(biāo)和承諾需要采取的作為政策工具和最佳做法的187項(xiàng)行動(dòng)，解決正常移民、非正常移民、海外公民、移民政策制定、移民問題言論、移民服務(wù)、移民融合、移民治理等問題。

《全球移民契約》提出，通過國際合作解決國際移民問題是國家責(zé)任。第11段規(guī)定，“沒有一個(gè)國家能夠獨(dú)自應(yīng)對國際移民帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇?！薄巴ㄟ^國際合作和采取本全球契約提出的綜合措施減少非正常移民的發(fā)生及其負(fù)面影響?！薄俺蓡T國負(fù)有共同責(zé)任，滿足彼此對國際移民的需求，應(yīng)對彼此對國際移民問題的關(guān)切。”國際合作是《全球移民契約》10項(xiàng)指導(dǎo)原則之一，要求開展國際、區(qū)域和雙邊合作與對話?！度蛞泼衿跫s》規(guī)定的23個(gè)目標(biāo)和承諾中有9個(gè)直接與國際合作有關(guān)，分別是“收集和利用準(zhǔn)確分類數(shù)據(jù)作為循證政策的依據(jù)”“減少迫使人們離開原籍國的不利原因和結(jié)構(gòu)性因素”“在失蹤移民問題上拯救生命和開展協(xié)調(diào)一致的國際努力”“加強(qiáng)正常移民途徑的可用性和靈活性”“加強(qiáng)跨國對策，打擊偷運(yùn)移民”“預(yù)防、打擊和消除國際移民背景下的人口販運(yùn)”“以綜合、安全和協(xié)調(diào)方式管理邊境”“在整個(gè)移民流程中加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)、援助與合作”“合作促進(jìn)安全和有尊嚴(yán)的回返、重新接納和可持續(xù)重新融入”“加強(qiáng)國際合作和全球伙伴關(guān)系，促進(jìn)安全、有序和正常移民”。第42段規(guī)定，“通過加強(qiáng)雙邊、區(qū)域和多邊合作和重振全球伙伴關(guān)系執(zhí)行本全球契約?！?/p>

二、《全球移民契約》的主要特點(diǎn)

（一）以國際法為基礎(chǔ)

《全球移民契約》以國際法為基礎(chǔ)，這主要因?yàn)槁?lián)合國主導(dǎo)制定和國際合作的要求。序言規(guī)定：《全球移民契約》以《聯(lián)合國憲章》的宗旨和指導(dǎo)原則為基礎(chǔ)，還以1948年《世界人權(quán)宣言》、1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等核心國際人權(quán)文件，2000年《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》等有關(guān)國際移民的國際文件，以及2016年《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》等為基礎(chǔ)。

《全球移民契約》的指導(dǎo)原則、目標(biāo)和承諾、執(zhí)行都不同程度地要求，成員國的理解和執(zhí)行都必須根據(jù)、符合國際法。國家主權(quán)指導(dǎo)原則方面，各國有權(quán)決定本國移民政策的主權(quán)及在本國管轄范圍內(nèi)管理移民的特權(quán)，但是必須依據(jù)國際法。法治和正當(dāng)程序指導(dǎo)原則方面，確認(rèn)法治、正當(dāng)程序、訴諸司法是規(guī)制移民的根本，但是允許國家、機(jī)構(gòu)、個(gè)人只遵守與國際法一致的法律。關(guān)注兒童問題指導(dǎo)原則方面，致力于促進(jìn)與兒童權(quán)利有關(guān)的國際法律義務(wù)。各國實(shí)現(xiàn)23個(gè)目標(biāo)和承諾時(shí)可以斟酌采取行動(dòng)，但是斟酌采取的行動(dòng)應(yīng)符合國際法。例如，在第7個(gè)目標(biāo)和承諾“應(yīng)對和減少移民活動(dòng)的脆弱性”中，第23段規(guī)定，“根據(jù)國際法承擔(dān)的義務(wù)，滿足弱勢移民因遷徙中遭遇的情況或在原籍國、過境國和目的地國面臨的條件而產(chǎn)生的需求，向他們提供援助，并保護(hù)他們的人權(quán)。”執(zhí)行方面，第41段規(guī)定，“在國家、區(qū)域、全球執(zhí)行時(shí)，既要兼顧不同國情、能力和發(fā)展水平，尊重國家政策和優(yōu)先事項(xiàng)，又要恪守國際法，按照國際法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)執(zhí)行?！?/p>

（二）以人為核心

《全球移民契約》以人為核心。人權(quán)是發(fā)展的根本目標(biāo)，也是發(fā)展的手段。缺失人權(quán)精神的滋養(yǎng)，發(fā)展就會喪失方向，失去靈魂。［7］第11段規(guī)定，成員國“首要義務(wù)是尊重、保護(hù)和落實(shí)所有移民的人權(quán)，無論其移民身份為何，同時(shí)促進(jìn)所有社區(qū)的安全和繁榮。”

《全球移民契約》規(guī)定的10項(xiàng)指導(dǎo)原則中的4項(xiàng)都是人權(quán)方面的，分別是以人為本、人權(quán)、促進(jìn)性別平等和關(guān)注兒童問題。以人為本的指導(dǎo)原則規(guī)定，促進(jìn)移民福祉，“將個(gè)人置于核心地位”；人權(quán)指導(dǎo)原則規(guī)定，“以國際人權(quán)法為基礎(chǔ)，堅(jiān)持不推回和不歧視指導(dǎo)原則”“確保在移民進(jìn)程中的所有階段切實(shí)尊重、保護(hù)和落實(shí)所有移民的人權(quán)”“消除對移民及其家庭一切形式的歧視”。促進(jìn)性別平等指導(dǎo)原則規(guī)定，“確保婦女、男子、女童、男童的人權(quán)在各個(gè)階段都得到尊重，其具體需求應(yīng)得到適當(dāng)了解和滿足”。關(guān)注兒童問題指導(dǎo)原則規(guī)定，“促進(jìn)與兒童權(quán)利有關(guān)的國際法律義務(wù)，始終堅(jiān)持兒童最佳利益原則”。

《全球移民契約》規(guī)定的23個(gè)目標(biāo)和承諾中的6個(gè)都是人權(quán)方面的，分別是“及時(shí)提供移民各個(gè)階段的準(zhǔn)確信息”“確保所有移民都有合法身份證明和適當(dāng)證件”“應(yīng)對和減少移民活動(dòng)的脆弱性”“在失蹤移民問題上拯救生命和開展協(xié)調(diào)一致的國際努力”“提高移民適當(dāng)甄別、評估和轉(zhuǎn)介程序的確定性和可預(yù)測性”“僅作為最后手段采取移民拘留措施并努力尋找替代辦法”。

（三）以開展現(xiàn)實(shí)的出于尊重的國際移民問題辯論為前提

《全球移民契約》以開展現(xiàn)實(shí)的出于尊重的國際移民問題辯論為前提。國際移民問題是安全、社會、經(jīng)濟(jì)問題，更是人權(quán)、發(fā)展、國際合作問題。僅從某個(gè)角度看待，會形成認(rèn)識國際移民問題的偏差。［8］《讓遷徙對人人有益》第9段坦陳，“當(dāng)前關(guān)于遷徙的仇外政治言論很泛濫?！薄耙诳朔c遷徙有關(guān)的真正挑戰(zhàn)方面取得進(jìn)展，意味著要消除這種危言聳聽言論的影響?！薄翱紤]到關(guān)于國際移民問題的混亂認(rèn)識，有必要在討論國際移民政策之前，就國際移民問題開展有尊重的現(xiàn)實(shí)的辯論。”開展國際移民問題辯論，有助于消除關(guān)于國際移民仇外言論產(chǎn)生的偏見、誤導(dǎo)，重新定位國際移民問題。

開展國際移民問題辯論應(yīng)基于現(xiàn)實(shí)，以數(shù)據(jù)為依據(jù)?！度蛞泼衿跫s》第17段將“收集和利用準(zhǔn)確分類數(shù)據(jù)作為詢證政策的依據(jù)”作為23個(gè)目標(biāo)和承諾中的第一個(gè)，“改進(jìn)和加強(qiáng)開展按性別、年齡、移民狀況和其他國情相關(guān)特征分類的準(zhǔn)確、可靠和可比數(shù)據(jù)的收集、分析和傳播”，“確保數(shù)據(jù)有利于開展研究、指導(dǎo)連貫一致的詢證政策和充分知情的公共言論。”

開展國際移民問題辯論應(yīng)出于尊重，尊重所有利益攸關(guān)者的感受，給予所有利益攸關(guān)者特別是弱勢移民發(fā)言權(quán)?！蹲屵w徙對人人有益》第18段提出，促進(jìn)有尊重的辯論的最終方法是避免使用“非法移民”“移民存量”“人口流動(dòng)”等輕蔑、物化語言。

（四）以權(quán)威為約束力

《全球移民契約》以權(quán)威為約束力。國際社會關(guān)注和重視國際移民規(guī)制，視之為當(dāng)今時(shí)代國際合作的一個(gè)最緊迫而深刻的考驗(yàn)，但是沒有全面達(dá)成共識?！度蛞泼衿跫s》采取沒有法律約束力的國際條約模式，不強(qiáng)調(diào)依法求治，運(yùn)作方式具有彈性，具有軟法特征。這使《全球移民契約》更容易凝聚全球共識，進(jìn)而增強(qiáng)了生命力，為日后條約類法律規(guī)范的形成和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1948年《世界人權(quán)宣言》、2000年聯(lián)合國《全球契約》等國際文件說明，不具有法律約束力不等于沒有權(quán)威，不能被執(zhí)行。［9］《全球移民契約》第15段闡明，“本移民契約的權(quán)威在于其協(xié)商一致性、公信力、集體自主、聯(lián)合執(zhí)行、后續(xù)落實(shí)與評估。”《讓遷徙對人人有益》第54段強(qiáng)調(diào)，“對移民契約的評判將取決于其是否成功地推動(dòng)了會員國、地方當(dāng)局、非國家行為體和聯(lián)合國系統(tǒng)采取具體行動(dòng)?！?/p>

《全球移民契約》將執(zhí)行、后續(xù)行動(dòng)和審查都作為目標(biāo)和承諾，努力以治成法。第40～42段要求執(zhí)行應(yīng)按照愿景、指導(dǎo)原則、目標(biāo)、承諾和行動(dòng)，在全球、區(qū)域、國家和地方采取有效措施，通過加強(qiáng)雙邊、區(qū)域和多邊合作，重振全球伙伴關(guān)系?！度蛞泼衿跫s》第43～47段圍繞支持執(zhí)行，建立了聯(lián)合國執(zhí)行能力建設(shè)、聯(lián)合國與國際移民利益攸關(guān)者伙伴關(guān)系、聯(lián)合國移民問題網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合國秘書長關(guān)于執(zhí)行情況的報(bào)告、推動(dòng)移民問題國際對話的國家主導(dǎo)的進(jìn)程及全球和區(qū)域平臺等機(jī)制、制度和平臺。第48～53段規(guī)定了后續(xù)行動(dòng)和審查，采取國家主導(dǎo)的辦法，在所有利益攸關(guān)方的參與下審查地方、國家、區(qū)域和全球在聯(lián)合國框架內(nèi)執(zhí)行的情況，從2022年起每四屆聯(lián)大舉行一次“國際移民問題審查論壇”討論和分享全球執(zhí)行情況，從2020年起每四年一次邀請有關(guān)區(qū)域進(jìn)程、平臺和組織審查區(qū)域執(zhí)行情況，每年邀請全球移民與發(fā)展論壇為執(zhí)行情況年度非正式交流提供材料。鼓勵(lì)各國盡快制定詳細(xì)的國家行動(dòng)計(jì)劃。

三、《全球移民契約》對中國的啟示

（一）以世界移民背景把握中國國際移民態(tài)勢

改革開放以來，中國國際移民規(guī)模越來越大，層級越來越豐富。目前，中國同時(shí)是移民原籍國、過境國和目的地國，主要是移民原籍國。中國為移民原籍國主要指發(fā)達(dá)國家對于中國人員，特別是高端人才具有吸引力；中國為移民目的地國主要指對于東南亞等鄰國人員，特別是低技能勞工、低教育婦女有較大吸引力。2017年，中國人均GDP為8836美元，［10］人類發(fā)展指數(shù)為0.752，［11］都遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，卻遠(yuǎn)高于東南亞等鄰國。近年來，中國國內(nèi)出現(xiàn)勞動(dòng)力成本上升、男女性別比例失調(diào)、環(huán)境污染嚴(yán)重、民生領(lǐng)域欠賬較多、移民法制落后等問題。將改革開放進(jìn)行到底，按照當(dāng)前發(fā)展態(tài)勢，2022年中國人均GDP將增長到1.2萬美元，從中等收入國家進(jìn)入高收入國家行列；更晚些，人類發(fā)展指數(shù)增長到0.8，將從高收入國家行列進(jìn)入到極高收入國家行列。在此背景下，推動(dòng)移民輸出的動(dòng)力將減弱，拉動(dòng)移民輸入的動(dòng)力將加強(qiáng)，中國將從主要是移民原籍國轉(zhuǎn)換為主要是移民目的地國。

（二）以數(shù)據(jù)方法、理性態(tài)度準(zhǔn)確認(rèn)識中國國際移民形勢

根據(jù)公安部、外交部、教育部、國家外國專家局、國家統(tǒng)計(jì)局等部門發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國移民輸入和輸出形勢都比較嚴(yán)峻，尤以輸入形勢為甚。［12］移民輸入方面，來華外國人總體下降；引進(jìn)外國人才投入產(chǎn)出率較低、不能滿足發(fā)展需要；在華居留外國人、人才極少，增長緩慢；留學(xué)回國人員、來華留學(xué)生質(zhì)量參差不齊；在華非法勞工規(guī)模越來越大，在華非婚外籍新娘引發(fā)新問題，在華申請難民人數(shù)越來越多；在華外國人融入非常難；等等。移民輸出方面，大量人才特別是高端人才流失，在其他國家工作、永久居留和入籍，人才外流沒有逆轉(zhuǎn)；外派勞務(wù)人員權(quán)益保護(hù)沒有根本改善；出國留學(xué)人員質(zhì)量有待提高；海外公民安全保障面臨許多挑戰(zhàn)；海外僑胞對國情的了解不全面；等等。中國移民回流形勢基本向好，但引進(jìn)和回歸的人才質(zhì)量總體向好尚需時(shí)日。

應(yīng)清醒認(rèn)識國際移民問題偏差帶來的危害。國際移民有助于解決中國現(xiàn)代化過程中面臨的市場經(jīng)濟(jì)、多元文化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等問題，但是可能在就業(yè)、民族關(guān)系、社會和政治穩(wěn)定等方面帶來壓力。盡管成立了國家移民管理局，但是有關(guān)政府部門尚未樹立國際移民觀念，如一定程度上將外國人混同于國際移民，將出入境管理混同于國際移民管理，將外國人服務(wù)混同于國際移民融入服務(wù)，將國籍混同于忠誠，等等。中國關(guān)于國際移民問題的認(rèn)識還不統(tǒng)一，主要視之為安全、社會、經(jīng)濟(jì)問題，民粹主義情緒強(qiáng)烈，如忽視廣州的非洲人對中非貿(mào)易和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)，將其進(jìn)行簡單的“問題化”處理，將對外難民援助、對內(nèi)保護(hù)非正常移民權(quán)利冠以“不顧國內(nèi)民眾死活”“賣國”等不實(shí)仇外之詞。［13］需要譴責(zé)和反對針對國際移民的民粹主義、種族歧視、暴力、仇外心理和污名化的言論和行為，倡導(dǎo)就移民活動(dòng)和移民問題發(fā)表有利于形成更符合現(xiàn)實(shí)、人道和建設(shè)性的且有據(jù)可依的言論和行為，揭示國際移民對于促進(jìn)發(fā)展、增進(jìn)福祉的益處。

（三）全面發(fā)展中國國際移民事業(yè)

國際移民事業(yè)是黨和國家堅(jiān)持和擴(kuò)大對外開放，吸引人才和資金，維護(hù)非傳統(tǒng)安全，增進(jìn)國際移民融合，保障國際移民合法權(quán)益的一項(xiàng)綜合事業(yè)。當(dāng)國際移民活動(dòng)成為國家的一項(xiàng)事業(yè)后，便有了完善的組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)規(guī)章、各項(xiàng)制度規(guī)則、人員責(zé)任等，使其具有組織的嚴(yán)密性、活動(dòng)的系統(tǒng)性、人員的規(guī)范性、評價(jià)的制度性、時(shí)間的秩序性等特征。

國際移民事業(yè)是一項(xiàng)極為復(fù)雜的人文系統(tǒng)工程，要形成多維立體、全方位、持久性的國內(nèi)外工作格局。根據(jù)國際移民的種類、層級和分布狀況謀篇布局，圍繞國家需要和國際移民需求進(jìn)行規(guī)劃，確定長遠(yuǎn)戰(zhàn)略和現(xiàn)階段目標(biāo)任務(wù)。考慮到國際移民事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)全局性、基礎(chǔ)性、長效性建設(shè)投入，逐漸構(gòu)建起多層次和多方位的國際移民工作體系，既全球性整體運(yùn)籌，又分領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)對口。［14］采取更具有整體效應(yīng)和帶動(dòng)作用的方式方法，把資源和力量更多運(yùn)用到涵養(yǎng)和引進(jìn)優(yōu)質(zhì)國際移民資源上，用于服務(wù)國家戰(zhàn)略需要、保護(hù)國際移民權(quán)利及便利和促進(jìn)人員跨國遷徙。

（四）豐富規(guī)制國際移民的基本考慮，將促進(jìn)發(fā)展列為規(guī)制國際移民的目標(biāo)

根據(jù)1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》（2009年修正）、2012年《出境入境管理法》、2018年《外國人永久居留管理?xiàng)l例（送審稿）》、2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》等法律、政策，中國規(guī)制國際移民的基本考慮是國際移民帶來的風(fēng)險(xiǎn)與不斷增加的合理要求，主要目標(biāo)是規(guī)范出境入境管理，維護(hù)國家主權(quán)、安全和社會秩序，促進(jìn)對外交往和對外開放。這與《全球移民契約》確立的盡量擴(kuò)大國際移民的好處，不只最大限度減少帶來的風(fēng)險(xiǎn)等辯證的基本考慮，及促進(jìn)和確保安全、有序和正常國際移民，讓所有人都能受益的目標(biāo)有一定差異。

中國規(guī)制國際移民，除主要運(yùn)用政策，從本國出發(fā)應(yīng)對，最大限度減少國際移民帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確保邊境和國家安全，盡力滿足國際移民不斷增加的合理要求外，還可以考慮擴(kuò)大國際移民給國家、社會、所有人帶來的益處，放寬合法移民渠道，運(yùn)用發(fā)展、治理和政治等所有可供使用的工具應(yīng)對非正常移民，使國際移民法律政策的實(shí)施效果與制定者的初衷更加一致?？梢詫⒋龠M(jìn)發(fā)展增列為規(guī)制國際移民的目標(biāo)之一，促進(jìn)發(fā)展的對象包括所有相關(guān)的人、國家和社區(qū)，從而最大限度地發(fā)揮國際移民的作用，擴(kuò)大國際移民對所有人、國家、社區(qū)的益處。

（五）運(yùn)用國際法、通過國際合作解決中國國際移民問題

以國際法與國內(nèi)法為基礎(chǔ)，妥善處理國際移民問題，進(jìn)一步重視和加強(qiáng)國際合作，是中國執(zhí)行《全球移民契約》、有效規(guī)制國際移民的新課題。中國國際移民管理改革面臨著體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、深層次問題，與健全政策、完善法律、優(yōu)化管理制度體制機(jī)制還有較大差距，需要學(xué)習(xí)和借鑒國際社會經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，以更有效地解決國際移民問題，推動(dòng)各項(xiàng)國際移民管理改革取得顯著成效。

中國解決國際移民問題，較少運(yùn)用國際法。內(nèi)容上，以政府行政管理而非規(guī)范市場為指導(dǎo)原則，將行政管理手段當(dāng)成立法目標(biāo)，國際移民融入法律缺位。形式上，存在政策化、不公開、不系統(tǒng)等司空見慣但迫切需要解決的問題。國內(nèi)法與國際法沖突方面，2012年《出境入境管理法》、2013年《外國人入境出境管理?xiàng)l例》、1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》、1980年《國籍法》等國際移民方面法律沒有規(guī)定處理規(guī)則。

中國解決國際移民問題，將國際合作視為補(bǔ)充手段，重視主導(dǎo)性和主動(dòng)性。外交部發(fā)言人、中國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表團(tuán)代表等就《全球移民契約》發(fā)表講話時(shí)都指出，中方愿同國際社會一道，為共同促進(jìn)安全、有序、正常移民發(fā)揮積極作用，積極參與移民領(lǐng)域國際合作，為更好保護(hù)移民福祉、實(shí)現(xiàn)全球有序人口遷徙貢獻(xiàn)更大力量。

（六）實(shí)現(xiàn)保護(hù)國際移民（僑）權(quán)利與維護(hù)國家和公共安全的有機(jī)平衡

中國規(guī)制國際移民的目標(biāo)，根據(jù)2012年《出境入境管理法》、2013年《外國人入境出境管理?xiàng)l例》、2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》等法律法規(guī)政策，是維護(hù)國家主權(quán)、安全和社會秩序，促進(jìn)對外交往和對外開放，規(guī)范出境入境活動(dòng)。保護(hù)國際移民權(quán)利方面的專門法律只有1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》（2009年修正），限于歸僑僑眷權(quán)益，比較陳舊和籠統(tǒng)。2012年《出境入境管理法》、2006年《護(hù)照法》規(guī)定了保護(hù)中國公民出境入境的合法權(quán)益，只是涉及。1982年《憲法》（2018年修正）、2012年《出境入境管理法》規(guī)定了保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益、保護(hù)在中國境內(nèi)的外國人的合法權(quán)益，但執(zhí)行制度、措施不健全。

四、結(jié)語

中國是僑務(wù)資源和海外公民眾多的國家。6000多萬海外僑胞分布在世界近200個(gè)國家和地區(qū)，其中華僑約600多萬，外籍華人約5000多萬，［15］歸僑僑眷3000多萬。［16］2017年，出境旅游1.29億人次；［17］145.41萬人在國外進(jìn)行相關(guān)階段的學(xué)習(xí)和研究，十八大以來，231.36萬人學(xué)成歸國；［18］2018年年末在外各類勞務(wù)人員約101萬人。［19］海外僑胞、海外公民在安全等方面的權(quán)益保護(hù)需求日趨突出。［20］華僑希望享有作為公民應(yīng)享有的權(quán)益，以及獲得作為投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者應(yīng)獲得的鼓勵(lì)和支持，不因國際遷徙、定居國外、沒有戶口和居民身份證等原因而權(quán)利受到限制甚至公民權(quán)利被剝奪；外籍華人希望受到傷害時(shí)能夠獲得祖籍國的庇護(hù)；困難歸僑僑眷希望得到更切實(shí)的關(guān)愛。

保護(hù)國際移民權(quán)利需要新思路，維護(hù)海外僑胞權(quán)益、服務(wù)海外公民需要新舉措。應(yīng)該進(jìn)一步提高保護(hù)國際移民權(quán)利在規(guī)制國際移民中的地位，實(shí)現(xiàn)保護(hù)國際移民權(quán)利與維護(hù)國家安全的有機(jī)平衡。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，全面維護(hù)海外僑胞權(quán)益，積極服務(wù)海外公民，豐富保護(hù)手段，延伸保護(hù)手臂，加大保護(hù)力度，從而增強(qiáng)海外僑胞、海外公民實(shí)實(shí)在在的被保護(hù)感。加強(qiáng)法治建設(shè)，盡快制定華僑權(quán)益保護(hù)法、領(lǐng)事保護(hù)條例，支持有條件的地方開展地方立法工作。

［注釋］

［1］ Louise Arbour：“Closing remarks at GCM： Statement by Louise Arbour， Special Representative of the Secretary-General for International Migration”， 11 December 2018， https：//www.un.org/en/conf/migration/assets/pdf/GCMStatements/closingremarksarbour.pdf，4 January 2019.

［2］ 侯曉晨：《〈移民問題全球契約〉通過，外交部：中國將循序漸進(jìn)落實(shí)》，2018年12月11日，https：//www.dzwww.com/xinwen/guojixinwen/201812/t20181211_18168829.htm，2019年1月4日瀏覽。

［3］ 李明歡：《國際移民政策研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2011年，第3頁。

［4］ United Nations， Department of Economic and Social Affairs， Population Division， Trends in International Migrant Stock: The 2017 Revision， United Nations Database， POP/DB/MIG/Stock/Rev.2017.

［5］ Elisa Mosler Vidal and Jasper Dag Tjaden，Global Migration Indicators 2018: Insights From The Global Migration Data Portal，Berlin Global Migration Data Analysis Centre， International Organization for Migration，2018，pp.20，21.

［6］ António Guterres，“UN Secretary-General on the Adoption of the Global Compact for Safe， Orderly and Regular Migration”，19 December 2019， https：//www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2018-12-19/un-secretary-generalthe-adoption-of-the-global-compact-for-safe-orderly-and-regular-migration，4 January 2019.

［7］龔向和、袁立：《以人為核心度量發(fā)展的四個(gè)維度》，《河北法學(xué)》2008年第4期。

［8］張秀明、密素敏：《國際移民的最新發(fā)展及其特點(diǎn)——兼析國際移民與華僑華人的概念》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期。

［9］何志鵬：《作為軟法的〈世界人權(quán)宣言〉的規(guī)范理性》，《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第5期。

［10］ 國家統(tǒng)計(jì)局：《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2019年1月4日瀏覽。

［11］ UNDP， Human Development Indices and Indicators: 2018 Statistical Update，New York：the United Nations Development Programme，2018， p.23.

［12］ 劉國福：《引進(jìn)外國人才政策：嚴(yán)峻形勢、重大挑戰(zhàn)和未來發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。

［13］ 黨芳莉：《全球化時(shí)代中國地方媒體對在華非洲人的媒體報(bào)道研究：以廣州報(bào)刊為例》，《西安文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2016年第1期。

［14］ 劉國福：《中國國際移民的新形勢、新挑戰(zhàn)和新探索》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第1期。

［15］ 許又聲：《國務(wù)院關(guān)于華僑權(quán)益保護(hù)工作情況的報(bào)告》，中國僑網(wǎng)，2018年4月26日，http：//www.chinaqw.com/sqfg/2018/04-26/187402.shtml。

［16］ 曹云華主編：《2018年世界僑情報(bào)告》，暨南大學(xué)出版社，2014年，第452頁。

［17］ 伍策、高峰：《2017出境游大數(shù)據(jù)：中國公民出境游1.3億人次》，2018年4月27日，http：//travel.china.com.cn/txt/2018-04/27/content_50976602.htm，2019年1月5日瀏覽。

［18］ 張爍：《1978年到2017年間83.73%留學(xué)人員選擇回國發(fā)展，十八大以來回流態(tài)勢迅猛》，《人民日報(bào)》2018年3月31日。

［19］ 商務(wù)部對外投資和經(jīng)濟(jì)合作司：《2018年1～11月中國對外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)簡明統(tǒng)計(jì)》，2018年12月19日，http：//hzs.mofcom.gov.cn/article/date/201812/20181202818122.shtml，2019年1月5日瀏覽。

［20］ 孫霞：《中國海外利益的政治風(fēng)險(xiǎn)與僑務(wù)公共外交》，《華僑華人歷史研究》2012年第2期。