行政行為概念研究

姚昱辰

南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816

一、學(xué)界主要觀點(diǎn)與局限性

本文從行政行為的范圍上，列舉如下：

(一)行政行為等于行政活動(dòng)

該觀點(diǎn)認(rèn)為，行政活動(dòng)的范圍是與行政有關(guān)的立法、執(zhí)法和司法。這理論最大化了行政行為的范圍。本文認(rèn)為這種觀點(diǎn)不可取，因?yàn)樾姓袨槭蔷邆湫姓?quán)利能力的行政主體作出的受行政法規(guī)制的法律行為。顯然，行政活動(dòng)等于行政行為這一觀點(diǎn)擴(kuò)充了其他法律主體。

(二)行政行為包含抽象行政行為和具體行政行為

本文認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)欠妥，因?yàn)閲鴦?wù)院頒布的行政法規(guī)、行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章的行為是抽象行政行為，《立法法》是規(guī)范國務(wù)院立法行為的，這是立法行為，不應(yīng)是行政行為。

(三)行政行為就是具體行政行為

如果上，上一觀點(diǎn)過于寬泛，那么只限定在具體行政行為是不是過于狹隘呢？有觀點(diǎn)認(rèn)為大陸法系的“行政處分”和行政行為相等。其內(nèi)涵被界定為“根據(jù)法規(guī)對具體情況設(shè)定權(quán)利規(guī)定義務(wù)及其他法律效果發(fā)生的行政權(quán)行為”①。由此看來，這一界定有些狹隘，因?yàn)槌橄笮姓袨橹械男姓C(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件是行政行為，不是立法行為。

二、提出問題

行政行為是行政法中的基本概念，行政行為這一概念與行政法學(xué)都來源于行政學(xué)。但是長期以來，行政行為在我國行政法學(xué)研究中是一個(gè)十分混亂的范疇，也是長期充滿爭議領(lǐng)域。首先，行政法的目的之一在于限制行政權(quán)利，以免權(quán)利濫用；其次，行政行為的定義，要滿足依法行政的需求。明確行政行為定義目的之二在于將行政權(quán)規(guī)范化，滿足行政訴訟需要。長久以來，對行政行為這一概念的爭議不僅長期存在于學(xué)術(shù)界，也存在于行政訴訟法制定過程和司法解釋過程中。但是，從某種角度說，對行政行為的研究情況體現(xiàn)了整個(gè)行政法學(xué)的成熟度。

三、我國困境

對行政行為的定義我國學(xué)者主要借鑒大陸法系國家，但仍面臨困境，爭議不休，可質(zhì)疑之處如下：

(一)體系的混亂

行政行為分類問題。行政行為的分類是對行政行為定義外延的把握。但是目前對行政行為的分類與定義存存在沖突。

首先，一些分類超出了內(nèi)涵外延。目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為是指有行政權(quán)的組織行使權(quán)利，會有法律效果的行為。無論怎樣定義行政行為，至少是認(rèn)可行政行為的效果和作用的。如果對照行政行為分類，會發(fā)現(xiàn)對行政行為劃分超出它應(yīng)有的范圍或外延。當(dāng)然，如果行政行為的界定并不以法律效果為要件，則另當(dāng)別論。

其次，有些對它的分類縮小了行政行為的外延。在國外行政法中，存在抽象和具體的行政行為，但在理論上“行政行為”單是我們所稱的具體行政行為，因而分類對象也是我們的具體行政行為。所以我們在借鑒的同時(shí)會存在縮小其外延的可能性。

(二)概念的空洞

定義是對事物最一般、本質(zhì)特征的表述。行政行為體系中應(yīng)含有定義、特征、效力等部分。但是，由于行政活動(dòng)方式差別大，想從中抽象概括有價(jià)值的普遍規(guī)則是比較難的，進(jìn)而學(xué)術(shù)界對行政行為的研究缺乏普遍性論述。比如，在闡述行政行為的要件時(shí)，有的作者會討論抽象與具體行政行為，有的作者卻只是討論具體行政行為。還有就是通常認(rèn)為具體行政行為有四種效力，是公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力，但有人也把這四種效力放在抽象行政行為里面，這顯然是有待商榷的。

四、可行之策

法律是人們的行為規(guī)范，它規(guī)制人們的行為，這是法律的首要作用，也是最重要的特征之一。

本文試著對行政行為這一名詞重新解讀，理由具體如下：

(一)具體與抽象的行政行為劃分存在邏輯矛盾

在邏輯上，具體與非具體隊(duì)形，抽象與非抽象對應(yīng)。抽象是難以與非具體劃上等號的。

任何事物我們都可進(jìn)行抽象分析。對一個(gè)真正存在的行政行為來說，從行為主體、行為結(jié)果上看都是具體的。當(dāng)然，也可以對它抽象分析。因此，行政行為是具體的，也是抽象的。如同其他事物一樣，既是抽象的也是具體的。由此看來，具體與抽象的行政行為在外延上是相互兼容。

值得注意的是，具體與抽象的行政行為分類使得司法部門在實(shí)際操作中有不良后果：一方面，分類標(biāo)準(zhǔn)不明確，本應(yīng)是被歸為行政法的案件被擱置法院門外，相應(yīng)主體合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)；另一方面，抽象行政行為在客觀上為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)利提供了合法理由，使得依法行政的目標(biāo)難以落實(shí)?；谝陨侠碛?，應(yīng)取消具體行政行為定義，停止對行政行為的分類。

(二)行政活動(dòng)的多樣性使得其難以被整合于同一內(nèi)涵中

縱觀行政法的發(fā)展歷史，行政活動(dòng)由單一向多元不斷進(jìn)化。隨著時(shí)代發(fā)展不斷出現(xiàn)新型的行政活動(dòng)方式，原本的觀念難以合理解釋新型行為。

迄今為止，大陸法系國家普遍接受的是對行政活動(dòng)類型化。將傳統(tǒng)與新型行為手段并列是大陸法系行政法基本發(fā)展方向。這種思路值得我國學(xué)界借鑒。

(三)把行政訴訟作為行政行為的基礎(chǔ)

法的意義在于解決糾紛，在這個(gè)過程中可以發(fā)揮重要作用的就是訴訟。訴訟是救濟(jì)自我權(quán)利的重要途經(jīng)，也是重要權(quán)利內(nèi)容。大部分大陸法系國家都是以行政訴訟制度作為行政行為定義背景的。行政行為由德國，自奧托·麥耶提出。此后，行政行為始終在行政法中有重要地位，在建設(shè)行政法制度中處于核心，并對其他國家和地區(qū)有者深刻的影響。

五、結(jié)語

因此，本文對行政行為定義的重構(gòu)是在借鑒與反思的基礎(chǔ)上開展來的。以下四個(gè)要素組成行政行為：

第一，行政行為是有行政權(quán)力能力的組織或個(gè)人的行為。行政權(quán)能是一種資格能力，可踐行法律、行使權(quán)利能力，執(zhí)行行政目的。行政主體是行政權(quán)能的充分條件。因此，界定行政行為的首要是看是否存在行政權(quán)利能力。同時(shí)，這一要素也表明：行政行為是單向法律行為，是由具有行政權(quán)利能力的個(gè)人或者組織作出的。完全不同于雙方意思自治達(dá)成的契約。

第二，該行為是由于履行職責(zé)而實(shí)施的。當(dāng)然，行政權(quán)的組成內(nèi)容包含職權(quán)和職責(zé)，但他們不是相等的。

原因在于，前者體現(xiàn)為行為者對一定對象的支配性，而后者則體現(xiàn)為行為者對一定對象所負(fù)的責(zé)任。只有其行為是真正行使職權(quán)或者履行職責(zé)，那么這個(gè)行為才或許是行政行為。不然，沒有行政權(quán)利能力的具體行為，是無法與行政行為等同的。

第三，該行為對行政相對人權(quán)利、義務(wù)有影響的行為。法規(guī)命令不同于行政行為的根本差別便在于此。通常來說，一項(xiàng)法規(guī)的出臺，目的在于為行為主體提供行為合法依據(jù)，不會對行政相對人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生消極影響，即法規(guī)命令對行政相對人影響是潛在的。但是行政行為的作出對相對人的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)是直接的，或者獲得某項(xiàng)權(quán)利，或者免除某項(xiàng)義務(wù)。

第四，行政行為會對外部法律效果有影響。表現(xiàn)為相對人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更或消滅。值得注意的是，作為工作人員不會產(chǎn)生法律效果，只是內(nèi)部行為。行政行為規(guī)范行政主體與國家公民的法律規(guī)范，因而只有針對外部行政相對人的行為才是行政行為。

[ 注 釋 ]

①新法律學(xué)辭典[M].編輯代表(日)我妻榮，譯校代表(中)董璠輿.中國政法大學(xué)出版社，1991，6：179.