治安管理處罰行政執(zhí)法主體研究

劉 翼

湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410001

治安管理處罰是行政處罰的一種，是指公安機關(guān)依照治安管理法規(guī)對擾亂社會秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身權(quán)利，侵犯公私財產(chǎn)，情節(jié)輕微尚不夠刑事處罰的違法行為所實施的行政處罰。公安機關(guān)所有部門機構(gòu)是否都擁有治安管理處罰行政執(zhí)法主體身份，所有人是否具備行政執(zhí)法人員主體資格?不少人還比較困惑，存在模糊認(rèn)識。

一、治安管理處罰行政執(zhí)法主體概述

(一)行政執(zhí)法主體的涵義

按照行政法通說，行政主體是指依法能獨立以自已名義對外行使行政職權(quán)和承擔(dān)法律責(zé)任的行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其它社會公權(quán)力組織。從行政主體的功能來說，行政主體事實上扮演著雙重角色：行使職權(quán)的行政角色和執(zhí)行法律的執(zhí)法角色。通常，我們根據(jù)行政機關(guān)的性質(zhì)會將行政機關(guān)分為專門執(zhí)法機關(guān)和普通管理機關(guān)。對專門行政執(zhí)法機關(guān)主體而言，應(yīng)依法授予其行政檢查權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)，而對于普通行政管理機關(guān)主體而言，應(yīng)依法授予其行政管理權(quán)包括規(guī)劃、審批、許可等行政權(quán)。前者行政權(quán)行使的重點在執(zhí)法監(jiān)督，后者行政權(quán)行使的重點在管理、服務(wù)和引導(dǎo)[1]。

因此，筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法主體其實就是行政主體，只不過突出強調(diào)行政主體的執(zhí)法屬性而已。

(二)行政執(zhí)法主體的特征

1.行政執(zhí)法主體必須是組織，包括行政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等，而不能是個人。這是行政執(zhí)法主體成立的先決條件。但不是所有的組織都能成為行政主體，需要擁有一定的行政權(quán)力才可以成為行政執(zhí)法主體。

2.行政執(zhí)法主體必須有法律上的依據(jù)，依法行使國家行政權(quán)。這是行政執(zhí)法主體成立的必備要件。法律依據(jù)來源有兩種：一種是明文規(guī)定某一機關(guān)或組織承擔(dān)某種行政執(zhí)法權(quán)，另一種是通過授權(quán)的方式將某種執(zhí)法權(quán)直接賦予某個機關(guān)或組織。

3.行政執(zhí)法主體必須是能以自己的名義獨立作出具體行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任的組織。這是衡量行政執(zhí)法主體的首要標(biāo)準(zhǔn)。

(三)行政執(zhí)法主體與人員的關(guān)系

行政執(zhí)法人員是行政執(zhí)法主體的構(gòu)成要素，是主體的實施者和承擔(dān)者，以主體的名義具體從事行政執(zhí)法活動。從某種意義上說，主體是法律虛擬的“主體”，其權(quán)力的實現(xiàn)和履行最終要通過實際存在的具體人來操作。

二、行政執(zhí)法主體行使治安管理處罰權(quán)的法理依據(jù)

(一)行政權(quán)理論是治安管理處罰權(quán)的來源基礎(chǔ)

行政權(quán)是國家行政機關(guān)或其他特定的社會公共組織對公共事務(wù)進行直接管理或主動為社會成員提供公共服務(wù)的權(quán)力。[2]在早期的行政法理論中，行政權(quán)的主體僅為行政機關(guān)，而排除了社會或個人享有行政權(quán)的情形。然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家政權(quán)體制及行政本身內(nèi)涵的豐富，現(xiàn)代意義上的行政權(quán)對政府提出了更高的要求。特別是20世紀(jì)中葉以來，世界各國陸續(xù)開始了系列變革，政府職能市場化、政府行為法治化、政府決策民主化、政府運行服務(wù)化已成為改革基本路徑，影響廣泛的“三權(quán)分立”中的立法權(quán)主導(dǎo)地位已經(jīng)漸漸地被行政權(quán)所取代[3]，與之順應(yīng)的是政府權(quán)力不斷擴張。正如托馬斯，戴伊所言：“政府除了保障法律和秩序、保護私人自由和私人財產(chǎn)、監(jiān)督合同、保護本國不受外國侵略以外，沒有別的權(quán)力——那個時刻早已過去”。[4]而如今“公民‘從搖籃到墳?zāi)埂囊磺谢顒佣伎赡軙c行政權(quán)發(fā)生關(guān)系”的說法就是現(xiàn)代行政權(quán)的典型表現(xiàn)。

(二)職權(quán)法定是治安管理處罰行政執(zhí)法主體的執(zhí)法依據(jù)

行政機關(guān)的設(shè)立、行政權(quán)力的行使均來自于法律規(guī)定和授予。柏拉圖曾說過：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，這個國家一定要覆滅”[5]。因此，從這個意義上來講，法律制度才是控制行政權(quán)最有效的手段。這其中就包含有行政主體法定、行政權(quán)限法定、行政程序法定、法律適用法定。

三、治安管理處罰行政執(zhí)法主體和執(zhí)法人員的類別分析

(一)常見治安管理處罰行政執(zhí)法主體的類別分析

1.公安業(yè)務(wù)部門。公安機關(guān)內(nèi)部按業(yè)務(wù)分工設(shè)有辦公室、政工、后勤、法制、紀(jì)委、禁毒、刑偵、治安管理、人口管理、交通管理、出入境管理、計算機安全等業(yè)務(wù)部門。這些業(yè)務(wù)部門因為分工不同，其擁有的行政管理權(quán)也不同，自然也不是所有業(yè)務(wù)部門都擁有治安管理處罰權(quán)。如不具有對外行政管理職能的業(yè)務(wù)部門，如辦公室、政工、后勤等，不能成為治安管理處罰行政執(zhí)法主體。

2.公安派出機構(gòu)。公安派出機構(gòu)主要是指公安派出所。公安派出所是縣(市、區(qū))公安機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的派出機構(gòu)，本身不是獨立的行政機關(guān)，不具備行政主體的法定條件，不能以自己的名義獨立執(zhí)法。但如果獲有法律法規(guī)的授權(quán)就能以主體身份而獨立執(zhí)法。如根據(jù)《治安管理處罰法》，授權(quán)公安派出所作出警告、五百元以下的罰款決定。

3.公安專門機構(gòu)。公安專門機構(gòu)是相對于地方公安機關(guān)而言，就是通常所說的鐵路、民航、林業(yè)、海關(guān)緝私等行業(yè)公安。這些公安專門機構(gòu)直接從屬于相應(yīng)的行業(yè)系統(tǒng)，可以看作是行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的一個業(yè)務(wù)部門(目前，相關(guān)體制改革正在推進)。其大部分的執(zhí)法依據(jù)來源于的相應(yīng)行業(yè)專門的法律法規(guī)，而且管理體制和執(zhí)法權(quán)限與地方公安機關(guān)不同。共同點是鐵路、民航、森林公安機關(guān)等依法負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的治安管理工作，故它們都具有行政主體身份，能夠以自已名義行使行政管理權(quán)(含行政處罰權(quán))。

(二)常見執(zhí)法人員行使治安管理處罰的執(zhí)法資格分析

本段重點分析執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法資格，如具有執(zhí)法資格，應(yīng)當(dāng)然視為可以行使治安管理處罰權(quán)。

1.新警是否有執(zhí)法資格。新警是指公安機關(guān)新錄用或新調(diào)入未滿一年試用期的見習(xí)民警。依據(jù)有關(guān)法律規(guī)范，筆者認(rèn)為新警需要滿足三個條件才具備執(zhí)法資格。首先是入警條件。必須按照國家規(guī)定通過公開招考等程序才能錄用人民警察。其次是任職條件。警察只有在新警培訓(xùn)、試用期考核等合格后，方可按照有關(guān)規(guī)定上崗、任職、晉升職務(wù)或者授予、晉升警銜。最后是執(zhí)法條件。根據(jù)公安部的有關(guān)規(guī)定，人民警察必須取得執(zhí)法資格，未取得執(zhí)法資格的，不得辦理案件。

2.協(xié)輔警是否有執(zhí)法資格。協(xié)輔警是政府統(tǒng)一招錄，由公安機關(guān)直接管理使用，協(xié)助人民警察工作的編外用工人員。協(xié)輔警的定位是“輔助”警力，它沒有得到國家法律法規(guī)的授權(quán)執(zhí)法，不是一級授權(quán)執(zhí)法組織，不具有行政管理權(quán)(治安管理處罰權(quán))。它應(yīng)屬于專業(yè)的群防群治隊伍，必須在民警的帶領(lǐng)下開展各項工作。其依法履行職責(zé)的法律后果由公安機關(guān)承擔(dān)。