重構(gòu)我國(guó)礦產(chǎn)資源法的法律責(zé)任體系

張 琳

攀枝花學(xué)院人文社科學(xué)院，四川 攀枝花 617000

我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源方面的基本法是《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)為《礦產(chǎn)資源法》)，該法于第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)，后分別在1996年和2009年進(jìn)行了兩次小范圍修正。該法對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源的勘探，開(kāi)發(fā)，利用，保護(hù)等方面做出了較為全面而詳細(xì)的規(guī)定，為我國(guó)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)和保護(hù)工作奠定了重要的法律基礎(chǔ)。然而這部法律的主要內(nèi)容完成于1986年，距今已過(guò)去了32年，在這三十多年里，我國(guó)完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)變，政府相關(guān)部門(mén)也完成了從單純管理者到管理服務(wù)功能兼具一體的身份轉(zhuǎn)變，礦產(chǎn)資源市場(chǎng)也完成了政府介入較多到市場(chǎng)主要調(diào)控的轉(zhuǎn)變，這一系列的變化并沒(méi)有在該法的兩次修正中完整的反應(yīng)和體現(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致該法在實(shí)施過(guò)程中暴露出了較多的局限性。這些局限性若一直存留，不加克服和消除，則會(huì)對(duì)我國(guó)的礦業(yè)發(fā)展形成巨大的阻礙。筆者在本文中將試圖重構(gòu)礦產(chǎn)資源法的基本法律責(zé)任體系，期待可以為我國(guó)礦產(chǎn)資源法的實(shí)施提供有益參考。

法律責(zé)任是指由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。在我國(guó)法律責(zé)任主要有民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種責(zé)任形式?！兜V產(chǎn)資源法》在第六章“法律責(zé)任”部分中用十一個(gè)條文對(duì)擅自開(kāi)采、超范圍采礦、破壞性開(kāi)采、瀆職、阻礙公務(wù)等行為的法律責(zé)任做出了規(guī)定，三種責(zé)任形式的身影在規(guī)定中均可以看到，但是三種責(zé)任形式均存在著一定的不足。首先，民事責(zé)任設(shè)置偏弱、表現(xiàn)形式單一、存在民事責(zé)任行政化的問(wèn)題。在《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定中只有兩個(gè)條文有民事責(zé)任的影子，其中第三十九條第一款提到了“責(zé)令停止開(kāi)采，賠償損失”，第四十條規(guī)定的是“責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采、賠償損失”，而且只有“賠償損失”這一規(guī)定是純粹的民事責(zé)任表現(xiàn)，“責(zé)令”二字有將停止開(kāi)采、退回開(kāi)采等民事責(zé)任行政化的表現(xiàn)；其次，對(duì)于礦政管理機(jī)關(guān)與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)各主體在分擔(dān)行政責(zé)任的比例未做好平衡，在責(zé)任承擔(dān)中更多地表現(xiàn)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)各主體上，有些失衡。兩類(lèi)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在目前立法中表現(xiàn)為傾斜的態(tài)勢(shì)，傾向于礦政管理機(jī)關(guān)，對(duì)其設(shè)置了過(guò)多的職權(quán)，給予了眾多的行政管理手段和多樣化的措施，但并沒(méi)有針對(duì)權(quán)力設(shè)置職責(zé)，立法中相關(guān)責(zé)任條款不多，僅有少量實(shí)施效果不明顯的原則性責(zé)任條款，例如在《礦產(chǎn)資源法》第四十七條中規(guī)定給予礦政管理機(jī)關(guān)的行政處分；最后，刑事責(zé)任適用較少，責(zé)任設(shè)置過(guò)輕，在礦產(chǎn)資源損害相關(guān)刑事責(zé)任有從屬于行政責(zé)任的表現(xiàn)?！兜V產(chǎn)資源法》中有七個(gè)條文提到了承擔(dān)刑事責(zé)任，但是其中責(zé)任是援引刑法的相關(guān)規(guī)定，在《中華人民共和國(guó)刑法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》)中主要是第三百四十三條①的規(guī)定，在這一規(guī)定中設(shè)置的最高刑罰為“三年到七年有期徒刑，并處罰金”，而此類(lèi)行為的實(shí)際獲利往往是非常高的，這樣的收益和付出的成本明顯不夠平衡，會(huì)給行為人鋌而走險(xiǎn)做出破壞活動(dòng)的成本鼓勵(lì)。同時(shí)在這一條款中將“責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采”作為構(gòu)成非法采礦罪的必要條件，這樣的規(guī)定事實(shí)上就將非法采礦罪置于了從屬于行政執(zhí)法程序的境地。

筆者認(rèn)為現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法的法律責(zé)任體系架構(gòu)是清晰的，但是在具體責(zé)任設(shè)計(jì)上還存在著上述問(wèn)題，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的有效規(guī)制，特提出以下方案以期重構(gòu)我國(guó)的礦產(chǎn)資源法的法律責(zé)任體系。

第一，獨(dú)立礦產(chǎn)資源損害民事責(zé)任，豐富其責(zé)任形式。民事責(zé)任主要有違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任，礦產(chǎn)資源損害行為責(zé)任中主要是侵權(quán)責(zé)任，立法中應(yīng)將此類(lèi)型的民事責(zé)任獨(dú)立規(guī)定，同時(shí)豐富其責(zé)任形式。民事責(zé)任在《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百七十九條之中明確了十一種責(zé)任形式，具體為：消除危險(xiǎn)，停止侵害，恢復(fù)原狀，排除妨礙，返還財(cái)產(chǎn)，修理、重作、更換，繼續(xù)履行，賠償損失，支付違約金，消除影響、恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉，應(yīng)考慮在礦產(chǎn)資源損害民事責(zé)任中多項(xiàng)采用，而不是僅有賠償損失一項(xiàng)。

第二，平衡承擔(dān)行政責(zé)任時(shí)礦政管理機(jī)關(guān)與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)各主體的責(zé)任比例。平衡責(zé)任比例應(yīng)充分考慮礦政管理部門(mén)和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)各主體法律地位的平等關(guān)系，在公平、公開(kāi)、公正的原則下設(shè)定雙方的權(quán)利義務(wù)。行政責(zé)任設(shè)置中應(yīng)體現(xiàn)礦政管理機(jī)關(guān)與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)主體之間的平衡，在礦產(chǎn)資源勘查、規(guī)劃、開(kāi)采、礦區(qū)環(huán)境保護(hù)、礦區(qū)相關(guān)地質(zhì)資料、具體儲(chǔ)量管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)均應(yīng)清晰設(shè)置具體的行政責(zé)任，任何主體在任何環(huán)節(jié)違反現(xiàn)行立法規(guī)定均應(yīng)嚴(yán)格認(rèn)真地追究其行政責(zé)任，做到真正杜絕過(guò)去出現(xiàn)的有違法行為、未能及時(shí)有效追究其行政責(zé)任的不規(guī)范現(xiàn)象。

第三，做好刑事責(zé)任與行政責(zé)任的合理區(qū)分與銜接，加大刑事責(zé)任適用比例和責(zé)任設(shè)置力度。建議在刑事立法中對(duì)非法采礦罪的構(gòu)成要件取消“責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采”這一規(guī)定，將其作為量刑情節(jié)，如有此情節(jié)應(yīng)從重處罰，這樣的處理時(shí)為了針對(duì)非法采礦行為獨(dú)立追究其行為主體的刑事責(zé)任，以此實(shí)現(xiàn)有效緩解礦政管理部門(mén)在處理該類(lèi)問(wèn)題時(shí)的壓力，實(shí)現(xiàn)刑事責(zé)任和行政責(zé)任的合理區(qū)分?，F(xiàn)行立法僅設(shè)立了非法采礦罪和破壞性采礦罪兩項(xiàng)罪名，建議對(duì)非法勘察、非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)等違法行為，明確情節(jié)嚴(yán)重的可以構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任，同時(shí)提高現(xiàn)有罪名的量刑期限，加大罰金懲處力度。

[ 注 釋 ]

①《刑法》第三百四十三條：違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，經(jīng)責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金.違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，采取破壞性的開(kāi)采方法開(kāi)采礦產(chǎn)資源，造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金.