論高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化的思考

閆春鳳 謝觀坤

三亞學(xué)院，海南 三亞 572000

一、高等學(xué)校的法律地位

高等學(xué)校的法律地位，就是指法律所確認(rèn)的高等學(xué)校在與其他法律主體發(fā)生聯(lián)系時(shí)所形成的不同法律關(guān)系中的地位[1]。我國(guó)《高等教育法》第30條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人。高等教育在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”該條列基本確定高等學(xué)校參與各種社會(huì)關(guān)系時(shí)的基本法律地位，通過(guò)法律的框架，發(fā)揮高?？蒲?、教學(xué)、服務(wù)的職能。

高等教育法律法規(guī)正是規(guī)范高等學(xué)校運(yùn)行機(jī)制和明晰高等學(xué)校各主體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件[2]。法律法規(guī)是高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化建設(shè)的有力保障，《憲法》、《高等教育法》、《教育法》等法律法規(guī)，高等學(xué)校法制化建設(shè)要在法律上明確學(xué)校、教師、學(xué)生三個(gè)層次的地位，通過(guò)法律保障三者的權(quán)利與義務(wù)，使高校在運(yùn)行過(guò)程中做到依法治校，發(fā)揮高等學(xué)校的教學(xué)、科研、和服務(wù)的職能，完成黨和國(guó)家賦予高校的神圣使命。

二、高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化

高等學(xué)校作為專(zhuān)門(mén)從事高等教育的社會(huì)組織，是為國(guó)家培養(yǎng)創(chuàng)新和實(shí)踐型人才而進(jìn)行的有意識(shí)、組織、協(xié)調(diào)的社會(huì)管理活動(dòng)。高等教育作為我國(guó)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的引領(lǐng)者，理應(yīng)成為維護(hù)公平正義、尊重人權(quán)、建設(shè)和諧法制社會(huì)的模范。依法治國(guó)是我國(guó)治國(guó)的方針戰(zhàn)略，高等教育作為國(guó)家科研和育人重地理應(yīng)成為成為法制原則的實(shí)踐者和先行者。通過(guò)高等教育的立法，梳理高校的管理運(yùn)行機(jī)制，健全高校管理的監(jiān)督，維護(hù)高校的運(yùn)行秩序，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行程序公正，公平。

高等教育的內(nèi)部管理法制化是高等教育內(nèi)部的管理必須受到法律的制約，推進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部管理行為的規(guī)范化，合理、合法的行使權(quán)力?，F(xiàn)在我國(guó)法律對(duì)我國(guó)高等學(xué)校的法律地位、權(quán)力義務(wù)、管理體制都有了基本的規(guī)定，但畢竟還處于探索時(shí)期，相應(yīng)的法律法法規(guī)仍存在不足。法律賦予高等學(xué)校培養(yǎng)人才、發(fā)展科技文化、服務(wù)社會(huì)的神圣使命，要完成如此崇高的使命，需要克服高等學(xué)校法制化建設(shè)中遇到的困難。比如：教師管理、資金管理、學(xué)術(shù)的自由和行政權(quán)力的配置、學(xué)校章程的制定等都需要法律細(xì)則的界定，從而避免學(xué)校內(nèi)部管理的混亂，使法律在實(shí)踐中得到有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部管理的法制化。

三、高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化遇到困難

高等學(xué)校內(nèi)部管理運(yùn)行和建立都依據(jù)國(guó)家高等教育的法律法規(guī)，學(xué)校的規(guī)章制度章程建設(shè)需做到程序合法、執(zhí)行合法，高等教育相關(guān)的法律法規(guī)體系逐漸完善，讓高等學(xué)校內(nèi)部管理的各個(gè)方面基本做到有法可依，確保高校管理的法制化。在改革開(kāi)放的歷史潮流中，中國(guó)高等教育由精英教育跨入大眾化教育，高?；A(chǔ)性建設(shè)大規(guī)模進(jìn)行、教師人數(shù)大幅增加、招生規(guī)模迅速擴(kuò)張，近年來(lái)我國(guó)高校腐敗案件、學(xué)術(shù)道德等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。高校、教師、學(xué)生的法律關(guān)系也發(fā)生巨大的變化，進(jìn)一步推薦高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化遇到困難。

(一)高等學(xué)校內(nèi)部管理者法制化意識(shí)不強(qiáng)

高等學(xué)校內(nèi)部管理者即具有民事法律賦予的民事權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)高等學(xué)校作為行政法領(lǐng)域的主體，也具有行政管理的權(quán)利和義務(wù)。高校管理人員應(yīng)該具有高素質(zhì)、高修養(yǎng)、高學(xué)歷，堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)守國(guó)家的法律法規(guī)。但是隨著社會(huì)的日益發(fā)展，文化多元沖擊，在高等學(xué)校管理人員中也出現(xiàn)部分管理者法制意識(shí)淡薄，法律素質(zhì)不高，不能在學(xué)校的管理中知法、守法，制法律法規(guī)不顧。高等學(xué)校內(nèi)部管理面臨在招生管理、學(xué)生管理、教師管理、經(jīng)費(fèi)管理、物資采購(gòu)、工程建設(shè)決策工作、管理監(jiān)督等方面違法亂象不斷出現(xiàn)，影響高校正常健康發(fā)展。

(二)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制機(jī)制不健全，高校管理者角色模糊

正如勞凱聲教授分析的：《綱要》繼續(xù)堅(jiān)持改革過(guò)分集權(quán)的計(jì)劃體制，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)高等學(xué)校的自主權(quán)，但是所提出的改革思路仍然是由中央決策層設(shè)計(jì)、通過(guò)行政系統(tǒng)向下推行的。高等學(xué)校相對(duì)于政府的依附性荏苒是這對(duì)關(guān)系的主要特征，高等學(xué)校的實(shí)際地位還沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的改變[3]。我國(guó)高校多半公辦高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力不能保持獨(dú)立，高校接受政府的直接管理和領(lǐng)導(dǎo)，黨組織是學(xué)校政治的領(lǐng)導(dǎo)中心，學(xué)校的發(fā)展方向由政府決定，這使高等學(xué)校的辦學(xué)體制有所局限，辦學(xué)主體單一，社會(huì)無(wú)法參與學(xué)校管理，浪費(fèi)很多教育資源和經(jīng)費(fèi)收入，并加重了政府的負(fù)擔(dān)。學(xué)校自身沒(méi)有思考學(xué)校作為獨(dú)立法人，以民主決策、有效監(jiān)督為特征的法人治理結(jié)構(gòu)未能建立，未能從高校內(nèi)部管理的角度建立具有法人性質(zhì)的管理機(jī)制。

(三)高等學(xué)校規(guī)章制度不完善

以劉燕文訴北京大學(xué)案、田勇訴北京科技大學(xué)案為列，引起法學(xué)界、教育學(xué)界高度關(guān)注。不僅涉及學(xué)位管理制度、行政訴訟制度，也與高等學(xué)校內(nèi)部的管理制度不健全密不可分?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定高等學(xué)校“自主學(xué)習(xí)，實(shí)行民主管理”，在實(shí)際的管理中，高等學(xué)校因教育法規(guī)不健全，各高校需要自己制定學(xué)校的校規(guī)校紀(jì)，各個(gè)學(xué)校在實(shí)際制定學(xué)校規(guī)則中對(duì)學(xué)生管理、教師管理、學(xué)校行政管理都有不同規(guī)章制度，常引發(fā)高校管理與學(xué)生權(quán)利、教師權(quán)利產(chǎn)生矛盾沖突。

四、建立健全高等學(xué)校管理體制建設(shè)，促進(jìn)高校內(nèi)部管理法制化建設(shè)

在推進(jìn)高校法制化建設(shè)方面，需要弘揚(yáng)法治人文精神，“尊重法律中公平、正義合理性，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的平等、自由和權(quán)力以及法律中的人性”[4]。在高校內(nèi)部管理法制化進(jìn)程中提倡主體觀念，強(qiáng)調(diào)保護(hù)和尊重教師、學(xué)生的權(quán)益，弘揚(yáng)教育的法治精神，倡導(dǎo)高校內(nèi)部管理法制化的公平、公正。

(一)樹(shù)立依法治校理念，提高高校內(nèi)部管理法水平

高等學(xué)校在內(nèi)部管理的過(guò)程中對(duì)學(xué)生、教師進(jìn)行管理，大部分實(shí)行的是行政權(quán)力的性質(zhì)。高校內(nèi)部管理提高高校依法治校的水平，加強(qiáng)學(xué)校管理者、教師、學(xué)生的法制觀念和依法辦事的能力，嚴(yán)格遵守法律服從和遵守。實(shí)行依法治校是具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的意義，不因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的更替而改變治校方針，努力建立“學(xué)校自制、教授治學(xué)、校長(zhǎng)治校、民主管理”的格局。高等學(xué)校需建立學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)親自抓依法治校的責(zé)任制，學(xué)校各部門(mén)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)解決依法治校工作中面臨的問(wèn)題，職責(zé)到人，分類(lèi)管理，維護(hù)學(xué)校、教師、學(xué)生的合法權(quán)益。高等學(xué)校作為國(guó)家管理者、建設(shè)者培養(yǎng)重任的事業(yè)主治，應(yīng)成為法治精神的踐行者和示范者，培養(yǎng)大批自覺(jué)遵守法律、依法辦事的學(xué)生，構(gòu)建和諧社會(huì)。

(二)健全高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化體制，明確高校管理者角色定位

明確高等學(xué)校的法人地位，探索高校法人治理的結(jié)構(gòu)，把大學(xué)內(nèi)部管理納入法制化，依法實(shí)施高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化，促進(jìn)高等學(xué)校健康向上發(fā)展。高等學(xué)校法人治理的結(jié)構(gòu)是指高校作為獨(dú)立的法人實(shí)體，在管理者、教師、學(xué)生等權(quán)益相關(guān)主體之間建立學(xué)校內(nèi)部管理法制化體制。明確校長(zhǎng)作為法人代表的責(zé)任和權(quán)利，即保障校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)行使權(quán)力，又重視學(xué)校的民主決策，用先進(jìn)法治理念完善學(xué)校內(nèi)部管理體制和具體教育管理行為，建立公平、公正的校內(nèi)管理體制。

(三)建立健全高等學(xué)校規(guī)章制度，促進(jìn)高等教育健康發(fā)展

高等學(xué)校在社會(huì)發(fā)展中具有特殊地位，高等學(xué)校和管理者應(yīng)遵守研究國(guó)家有關(guān)法制法規(guī)制定學(xué)校的規(guī)章制度，即保障高等學(xué)校自治，又嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，自覺(jué)接受法律的監(jiān)督和檢驗(yàn)，維護(hù)學(xué)校、教師、學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)。高等學(xué)校規(guī)章制度的制定可以經(jīng)過(guò)一定的民主程序，廣泛聽(tīng)取教師和學(xué)生的意見(jiàn)。特別是對(duì)學(xué)生違反學(xué)校校規(guī)校紀(jì)的處理，要通過(guò)調(diào)查、取證做出處理決定，不可以隨意做出決定，充分維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)權(quán)益。讓學(xué)校的管理接受各方面監(jiān)督，及時(shí)調(diào)整工作方法、方式，使學(xué)校不僅成為教師、學(xué)生的管理者，也為教師、學(xué)生提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化、規(guī)范化，推動(dòng)學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展。

高等學(xué)校內(nèi)部管理法制化，依法用制度保障高校自治制度的實(shí)現(xiàn)，不僅可以保障高等學(xué)校、教師、學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)的。牢固樹(shù)立法制意識(shí)，提高高校依法管理水平，在高校內(nèi)部管理中建立符合現(xiàn)代法治精神管理體制和機(jī)制，優(yōu)化高等學(xué)校內(nèi)部各種資源，實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)，促進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部法制化建設(shè)，監(jiān)督高等學(xué)校依法治校，構(gòu)建高效、優(yōu)質(zhì)的高等教育秩序。