地方立法的民主化研究
——以南寧市為主要例證

陳建財(cái) 藍(lán)金華

廣西能幫法律咨詢有限公司，廣西 南寧 530028

民主立法的正式提出，最早可見(jiàn)于2000年3月15日通過(guò)的《立法法》(2015年3月15日予以修正)。之后，在中共中央十六大、十七大、十八大、十九大報(bào)告中，也一直強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)民主立法。這些規(guī)定和要求，是我們研究地方立法民主化問(wèn)題的準(zhǔn)則。

基于我國(guó)法律體系的主體包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，而在法的執(zhí)行與適用實(shí)踐當(dāng)中，通常是“以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)”為依據(jù)。故為方便，本文所稱地方立法中的“法”，僅特指地方性法規(guī)，而本文所稱“地方人大及常委會(huì)”，僅指有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)。

一、民主立法概述

根據(jù)我國(guó)政治制度的基礎(chǔ)理論和成功實(shí)踐，民主的核心要義，是人民當(dāng)家作主。而根據(jù)《立法法》第五條的規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”據(jù)此，筆者認(rèn)為，基于人民代表大會(huì)制度是我國(guó)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主有效可靠的制度載體、實(shí)施平臺(tái)和運(yùn)行軌道，故而具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)實(shí)行民主立法既是社會(huì)主義民主政治的必然要求，也是《立法法》規(guī)定的法定義務(wù)。

對(duì)于民主，政治學(xué)界一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)形式民主與實(shí)質(zhì)民主相統(tǒng)一、程序民主與實(shí)體民主相結(jié)合。具體到立法的民主化，立法學(xué)界較為一致的觀點(diǎn)，則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從立法主體、立法程序(活動(dòng))和立法內(nèi)容三個(gè)方面去理解和把握。但不論從哪個(gè)角度去認(rèn)識(shí)、理解，民主作為《立法法》規(guī)定的基本原則，理應(yīng)貫穿于立法的整個(gè)過(guò)程和要素(主體、行為、對(duì)象、過(guò)程、結(jié)果等等)，并立法主體開(kāi)展立法活動(dòng)所必須遵循的基本準(zhǔn)則。即使現(xiàn)行立法機(jī)制對(duì)于立法主體的立法方式(方法)欠缺相應(yīng)的規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，立法主體也應(yīng)當(dāng)依據(jù)民主原則的要求開(kāi)展立法活動(dòng)。

二、地方立法的民主實(shí)踐

對(duì)于如何實(shí)行民主立法，主流觀點(diǎn)提出，關(guān)鍵在于“堅(jiān)持立法為了人民、依靠人民，使立法能夠充分體現(xiàn)人民意志，得到人民擁護(hù)”，要做到“人民有所呼、立法有所應(yīng)”，并保障、拓寬公眾有序參與立法的途徑，建立健全立法機(jī)關(guān)與公眾的有效溝通機(jī)制，做到“廣察民情、廣納民意、廣聚民智”，讓立法“直達(dá)基層、直通群眾、直接地氣”。以此為指導(dǎo)，全國(guó)各地立法機(jī)關(guān)在《立法法》實(shí)施后積極開(kāi)展了民主立法的各種探索。以南寧為例，自2006至2018年8月，南寧市人大及其常委會(huì)共制定地方性法規(guī)28部(現(xiàn)行有效的法規(guī)43部)，修訂7部，修改29件次，廢止19件，開(kāi)展立法調(diào)研82項(xiàng)，在推進(jìn)民主立法實(shí)踐方面做了相當(dāng)多的工作，主要表現(xiàn)在：

一是建立立法工作制度，先后于2010、2016年制定《南寧市制定地方性法規(guī)規(guī)定》、《南寧市地方性法規(guī)制定條例》；

二是完善建立法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制，拓寬立法項(xiàng)目來(lái)源(渠道)，加強(qiáng)立法項(xiàng)目的評(píng)估論證(依據(jù)、必要性、可行性以及可能產(chǎn)生的影響、效果)；

三是建立法規(guī)起草機(jī)制，于2009年委托廣西政法管理干部學(xué)院起草《南寧市志愿者服務(wù)條例》(草案)，于2012年自主起草《南寧市歷史街區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》、《南寧市五象嶺保護(hù)條例》等法規(guī)草案；

四是改進(jìn)立法調(diào)研機(jī)制，邀請(qǐng)不駐會(huì)市人大代表參與立法調(diào)研；

五是建立立法協(xié)調(diào)機(jī)制，召開(kāi)年度立法工作會(huì)議，開(kāi)展法規(guī)審議工作協(xié)調(diào)；

六是發(fā)揮人大代表立法主體作用，在開(kāi)展法規(guī)立項(xiàng)、規(guī)劃、調(diào)研、聽(tīng)證、論證、修改、評(píng)估活動(dòng)中以及常委會(huì)審議時(shí)，邀請(qǐng)代表參加、列席，于2015年將代表議案《南寧市西津濕地保護(hù)條例》列入年度立法計(jì)劃；

七是建立公眾參與立法制度保障；

八是建立專家論證會(huì)制度，每一件法規(guī)草案都召開(kāi)專家論證會(huì)，于2016年建立了立法專家顧問(wèn)庫(kù)；

九是建立立法聽(tīng)證制度，對(duì)三件法規(guī)草案舉行了立法聽(tīng)證；

十是建立法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)制度，從2007年開(kāi)始將《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》(征求意見(jiàn)稿)全文向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，從2016年開(kāi)始每一件法規(guī)草案均在南寧人大網(wǎng)等平臺(tái)上公布全文向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)；

十一是建立公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制，以召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、執(zhí)法培訓(xùn)、編印法規(guī)匯編免費(fèi)發(fā)放等方式開(kāi)展宣傳，于2015年首次將《南寧市道路交通安全條例(草案)》公眾提出的意見(jiàn)在南國(guó)早報(bào)公開(kāi)反饋；

十二是建立630個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，以便于征集社情民意、法規(guī)宣傳、公眾意見(jiàn)反饋。

三、地方立法民主化存在的問(wèn)題

通過(guò)上述立法實(shí)踐和探索，地方人大及其常委會(huì)在貫徹立法民主化原則上做了很多工作，取得了很大成效：立法過(guò)程日益公開(kāi)透明，工作機(jī)制日益成熟，民主形式豐富多樣，社情民意在相當(dāng)程度上得以體現(xiàn)。但是，由于經(jīng)費(fèi)、民主意識(shí)、法律素養(yǎng)等因素，地方人大及其常委會(huì)立法的民主化進(jìn)程或多或少還存在一些不足之處，與民主原則的立法宗旨或目的的實(shí)現(xiàn)還有比較明顯的差距。大概而言，主要存在以下三個(gè)問(wèn)題：

一是沒(méi)有實(shí)質(zhì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，民主立法機(jī)制還不夠完善。法規(guī)立項(xiàng)與規(guī)劃、法規(guī)起草、立法調(diào)研、立法協(xié)調(diào)、專門委員會(huì)和常委會(huì)審議表決、公眾參與、專家論證、立法聽(tīng)證以及立法后的宣傳與質(zhì)量評(píng)估等機(jī)制，都顯得不夠全面，甚至有些機(jī)制還沒(méi)有建立(如公眾意見(jiàn)反饋和法規(guī)的修改、廢止、解釋等等)。

二是民主形式?jīng)]有常態(tài)化，存在“隨機(jī)性”或“選擇性”，有形式主義之嫌。地方人大及其代表作為立法主體的作用發(fā)揮不足，立法聽(tīng)證極少，立法公示平臺(tái)或方法過(guò)于單一(絕大部分只是在人大網(wǎng)公示)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)絕大部分都是只掛牌無(wú)實(shí)效，公眾參與立法的方式、途徑不夠充分、有效，公眾意見(jiàn)反饋極少，致使公眾參與立法的主動(dòng)性、積極性不高，進(jìn)而導(dǎo)致立法不能充分反映民意。

三是民主化廣度和深度不夠，以致所立之法科學(xué)性不足，行政執(zhí)行率和司法適用率普遍不高，大部分地方性法規(guī)變成“睡法”。以南寧為例，據(jù)筆者調(diào)研情況看，自2011至2018年8月14日，南寧市生效的地方性法規(guī)有43部，而南寧兩級(jí)法院審結(jié)的近百萬(wàn)民商事案件中只有1個(gè)案件適用了地方性法規(guī)，審結(jié)的8252件行政訴訟案件中只有18件適用南寧地方性法規(guī)。其中，4件分別適用《南寧市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》、《南寧-東盟經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》認(rèn)定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主體資格和職權(quán)，12件適用《南寧市違法建設(shè)查處條例》，2件適用《南寧市戶外廣告設(shè)置管理?xiàng)l例》。換句話說(shuō)，只有4部地方性法規(guī)能夠?yàn)樗痉ㄋm用，對(duì)于其他39部地方性法規(guī)，司法都沒(méi)有適用。由此來(lái)看，南寧地方性法規(guī)在司法機(jī)關(guān)的適用率非常低。個(gè)中緣由，主要就是立法民主化程度不夠深導(dǎo)致所立之法科學(xué)性不足，進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)法或不宜在司法上適用。

四、地方民主立法機(jī)制的完善

(一)從立法主體入手，全面提高地方立法主體成員的民主意識(shí)

實(shí)踐證明，如果沒(méi)有民主，地方性立法就不能充分體現(xiàn)民意，其科學(xué)性就無(wú)法得到保障。既然《立法法》已將民主作為立法應(yīng)遵循的基本原則，而中共中央也將民主立法確定為一項(xiàng)非常重要的立法政策，地方立法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)自覺(jué)將民主作為貫穿于立法全過(guò)程的指導(dǎo)，并以此普遍約束所有立法活動(dòng)。這是立法機(jī)關(guān)的法定義務(wù)和政治責(zé)任。而眾所周知的是，意識(shí)決定行為，唯具有并不斷提高民主意識(shí)，才可能真正存在各種民主行為、民主形式、民主作風(fēng)。因此，唯有不斷提高立法主體成員的民主意識(shí)，才可能讓民主意識(shí)指導(dǎo)、貫穿于立法全過(guò)程，從而全面貫徹民主原則。

(二)從立法環(huán)節(jié)著手，提高民主實(shí)效

一是要繼續(xù)完善法規(guī)立項(xiàng)、規(guī)劃?rùn)C(jī)制。從實(shí)踐來(lái)看，地方立法項(xiàng)目既要向法規(guī)執(zhí)行機(jī)關(guān)即行政機(jī)關(guān)征集，也應(yīng)向法規(guī)適用機(jī)關(guān)即法院、檢察院征集，這樣既可以充分發(fā)揚(yáng)民主(一碗水端平)，也可以從源頭提高法規(guī)的司法適用率。另外，既要堅(jiān)持立法規(guī)劃，又要保持規(guī)劃靈活性，不能拘泥于立法計(jì)劃，而應(yīng)及時(shí)呼應(yīng)輿論或群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，提高立法效率與針對(duì)性。

二是要實(shí)質(zhì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，重點(diǎn)改革法規(guī)起草機(jī)制。地方政府及其部門可以提出立法項(xiàng)目建議和計(jì)劃，但要將法規(guī)起草工作由原來(lái)的以政府及其部門起草為主調(diào)整為以地方人大及其常委會(huì)起草或無(wú)利害關(guān)系第三方起草為主，從而淡化直至至消除立法中的部門色彩，最大限度地解決長(zhǎng)期存在而備受學(xué)界和輿論詬病的部門立法問(wèn)題(運(yùn)動(dòng)員兼裁判、管制型立法、部門利益合法化等等)。根據(jù)工作需要，也可以同時(shí)采用部門起草、專家起草、法院起草等方式，還應(yīng)鼓勵(lì)支持社會(huì)組織或?qū)I(yè)人士自發(fā)起草，由地方人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)再公示全部法規(guī)草案版本以征求意見(jiàn)，經(jīng)綜合后提出地方人大及其常委會(huì)法規(guī)草案版本。

三是要繼續(xù)完善立法調(diào)研、協(xié)調(diào)機(jī)制。沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化立法調(diào)研制度，對(duì)所有擬立法項(xiàng)目，必須先開(kāi)展調(diào)研，再根據(jù)調(diào)研結(jié)果起草、審議、表決法規(guī)草案，避免出現(xiàn)以調(diào)研論證草案合理性的先入為主問(wèn)題。鑒于地方性法規(guī)的司法適用范圍主要就是行政案件，而行政行為的合法性與合理性是由法院終局審查，檢察院有法律監(jiān)督權(quán)，其他法律理論與實(shí)務(wù)部門也在一線從事相關(guān)研究與事務(wù)，具有引用地方性法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題的需要。因此，要擴(kuò)大調(diào)研、協(xié)調(diào)主體，邀請(qǐng)法院、檢察院和其他法律理論與實(shí)務(wù)部門派員參加立法調(diào)研、協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大調(diào)研對(duì)象，平等注重對(duì)關(guān)聯(lián)行政相對(duì)人及其對(duì)應(yīng)商協(xié)會(huì)或其他組織的調(diào)研。要加快建立委托無(wú)利害第三方調(diào)研制度。

四是要建立完善專門委員會(huì)和常委會(huì)法規(guī)審議表決機(jī)制。按照一般人的思維邏輯規(guī)律，個(gè)人自己閱讀法規(guī)草案全文內(nèi)容與聽(tīng)取他人逐條宣讀法規(guī)草案內(nèi)容后逐條審議，后一種方式更加容易發(fā)現(xiàn)條文的不足之處，這已為實(shí)踐所證明。換句話說(shuō)，如果立法者缺乏足夠的法律素養(yǎng)和快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力，讓其全案審議法規(guī)草案，必然無(wú)助于立法者發(fā)現(xiàn)所立之法是否適當(dāng)，其雖然參與表決通過(guò)法規(guī)草案，但更多只是憑感覺(jué)，走程序，體現(xiàn)民主形式，無(wú)助于立法科學(xué)化。因此，基于現(xiàn)今立法表決者者普遍不具有專業(yè)法律知識(shí)的客觀實(shí)際，應(yīng)建立有關(guān)專門委員會(huì)和地方人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案逐條宣讀、審議、表決為主而以全案審議表決為輔的審議表決機(jī)制。

五是要繼續(xù)完善公眾參與立法機(jī)制，提高公眾參與立法的廣度與深度。要充分發(fā)揮地方人大代表作用，除了邀請(qǐng)相關(guān)地方人大代表參與立法規(guī)劃、調(diào)研、起草、審議等立法工作，還應(yīng)鼓勵(lì)地方人大代表提出立法議案，將相關(guān)立法活動(dòng)情況告知并聽(tīng)取全體地方人大代表建議，對(duì)議案被采納的地方人大人大代表給予一定榮譽(yù)表彰，提高地方人大代表履職主動(dòng)性、積極性。要提高公開(kāi)征求意見(jiàn)的“精準(zhǔn)性”、“實(shí)效性”，改

變以地方人大網(wǎng)為主要公示平臺(tái)來(lái)公開(kāi)征求意見(jiàn)的做法，既要在發(fā)行量、影響力大的媒體公示征求意見(jiàn)稿，也要將征求意見(jiàn)稿精準(zhǔn)定向發(fā)送可能受到立法影響的關(guān)聯(lián)行政相對(duì)人及其對(duì)應(yīng)商協(xié)會(huì)或其他組織，并發(fā)送各大院校法學(xué)院(系)、公檢法、律協(xié)等等法律理論與實(shí)務(wù)部門。要充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用，避免掛牌成為擺設(shè)。

六是要繼續(xù)完善專家論證會(huì)機(jī)制。要完善專家的選任機(jī)制，公開(kāi)地面向社會(huì)公眾以及精準(zhǔn)地面向法律理論與實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)(如法學(xué)會(huì)、律協(xié)、公檢法、律師事務(wù)所等等)、關(guān)聯(lián)行政相對(duì)人其對(duì)應(yīng)商協(xié)會(huì)或其他組織，多元化選任專家。要建立專家意見(jiàn)公示制度，將參與立法的專家意見(jiàn)全部予以公開(kāi)，讓公眾檢視專家意見(jiàn)，以公開(kāi)反向督促專家認(rèn)真履職。要建立專家參與立法的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)意見(jiàn)被采納的專家給予適當(dāng)表彰，提高專家履職主動(dòng)性、積極性。

七是要繼續(xù)完善立法聽(tīng)證機(jī)制。重點(diǎn)是要擴(kuò)大立法聽(tīng)證范圍，大幅增加交由立法聽(tīng)證的法規(guī)草案。

八是要完善立法后質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，建立法規(guī)修改、廢止、解釋機(jī)制。立法后質(zhì)量評(píng)估以及法規(guī)修改、廢止、解釋工作，實(shí)質(zhì)也是非常重要的立法工作，同樣應(yīng)當(dāng)按照民主原則建立完善相應(yīng)機(jī)制。

九是要建立完善常態(tài)化的意見(jiàn)反饋機(jī)制。要尊重意見(jiàn)建議提出人的智力成果，建立人大代表意見(jiàn)、公眾意見(jiàn)、專家意見(jiàn)、聽(tīng)證意見(jiàn)等各種立法意見(jiàn)建議的常態(tài)化公開(kāi)、直接反饋機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)提高相關(guān)人員提出意見(jiàn)建議的主動(dòng)性、積極性。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上，地方立法的民主化實(shí)踐，應(yīng)以提高立法主體成員的民主意識(shí)為抓手，圍繞立法程序的全部環(huán)節(jié)建立健全民主機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的民主，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。