地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題研究

黃 維

(南陽(yáng)師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 南陽(yáng) 473061)

立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是指立法后評(píng)估過(guò)程所依據(jù)的準(zhǔn)則或尺度。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)作為核心內(nèi)容，直接關(guān)系到評(píng)估質(zhì)量。對(duì)比國(guó)外立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)從效率中心主義到效率、價(jià)值、效果多維度轉(zhuǎn)變的模式，我國(guó)的立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不再單單是建立純粹的學(xué)術(shù)指標(biāo)，而應(yīng)根據(jù)被評(píng)估的對(duì)象和評(píng)估的目的、意義等方面的不同，科學(xué)衡量取舍、因時(shí)因事制宜地建立一個(gè)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、彈性的地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系針對(duì)地方立法進(jìn)行全面綜合評(píng)估[1]。

一、構(gòu)建地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本要求

(一)地方立法后評(píng)估的路徑

地方立法后評(píng)估的路徑大致是兩條。一是從文本質(zhì)量出發(fā)，對(duì)地方性法規(guī)規(guī)章進(jìn)行理論分析。即從立法條件、目的和依據(jù)等方面衡量是否符合立法的必要性、合法性、合理性，從地方性法規(guī)規(guī)章與上位法的一致性及其與同位法的協(xié)調(diào)性等衡量是否實(shí)現(xiàn)了法治統(tǒng)一，從法規(guī)的結(jié)構(gòu)完整來(lái)比較制度設(shè)計(jì)和權(quán)力配置是否規(guī)范，從地方特色的反映效果來(lái)評(píng)價(jià)法規(guī)規(guī)章的操作適用可行性，從立法技術(shù)的語(yǔ)言準(zhǔn)確、邏輯規(guī)范上量化法律條文的明確程度，從立法過(guò)程的公眾參與度考察民主立法作用的發(fā)揮和人民滿意度的高低。二是從實(shí)施效果入手，對(duì)地方性法規(guī)規(guī)章進(jìn)行實(shí)證分析。即從法律法規(guī)的實(shí)施入手作評(píng)估，從其“在執(zhí)法、司法等層面上所表現(xiàn)出來(lái)的法規(guī)實(shí)施情況來(lái)反觀其立法質(zhì)量和立法效果，從而做出盡量客觀的評(píng)估”[2]。探究其實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程是否符合可操作性、規(guī)范性等標(biāo)準(zhǔn)，分析法律規(guī)范是否具有適用性、效率性、實(shí)效性，具備地方特色和保障人民滿意，從而對(duì)需要廢止、修改的法規(guī)做出準(zhǔn)確的評(píng)估建議。

對(duì)比以上兩條路徑不難發(fā)現(xiàn)，文本質(zhì)量路徑屬于理論分析法，實(shí)施效果路徑屬于實(shí)證分析法，對(duì)法的效力問(wèn)題進(jìn)行事實(shí)判斷時(shí)采用實(shí)證分析，對(duì)體現(xiàn)法律秩序的價(jià)值判斷時(shí)采用理論分析。這兩條路徑所適用的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所不同，但是在評(píng)價(jià)體系上基本相一致。

(二)影響立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的因素

第一,評(píng)估主體。一般而言，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是由評(píng)估主體來(lái)確定的。立法后評(píng)估的主體一般由組織人員、實(shí)施人員和參與人員組成。不同評(píng)估主體關(guān)注重點(diǎn)、價(jià)值導(dǎo)向和專業(yè)化程度是不同的，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定也是迥然相異。若評(píng)估主體堅(jiān)持以正義價(jià)值為導(dǎo)向，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)就重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)立法的道德性和法律實(shí)施的利益平衡程度。若評(píng)估主體以秩序價(jià)值為導(dǎo)向，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)就重點(diǎn)關(guān)注立法的法理性和法律實(shí)施的穩(wěn)定協(xié)調(diào)程度。除此之外，評(píng)估主體的專業(yè)水準(zhǔn)也會(huì)影響到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定，是否能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)被評(píng)估對(duì)象的質(zhì)量。

第二，評(píng)估對(duì)象。地方立法后評(píng)估的對(duì)象是指擁有地方立法權(quán)的主體制定的地方性法規(guī)規(guī)章。地方性法規(guī)是由地方人大及其常委會(huì)制定的，地方政府規(guī)章是由地方政府制定的，評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)不同，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)在合法性、合理性與地方特色等標(biāo)準(zhǔn)上也有一定的差別。另外，評(píng)估對(duì)象的數(shù)量也影響到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定。地方立法后評(píng)估對(duì)象有針對(duì)某一單個(gè)地方性法規(guī)規(guī)章的個(gè)別評(píng)估，有針對(duì)某一具體法律部門相關(guān)的地方性法規(guī)規(guī)章的部分評(píng)估，有針對(duì)現(xiàn)行有效的所有地方性規(guī)范規(guī)章的整體評(píng)估。評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)、數(shù)量都決定著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的一般性與特殊性。

第三，評(píng)估目的。評(píng)估目的會(huì)對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定產(chǎn)生影響。一方面是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行評(píng)估，如地方性法規(guī)規(guī)章對(duì)本地區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)要素流動(dòng)、企業(yè)投資成本、科技研發(fā)項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的影響等。另一方面是從社會(huì)管理因素進(jìn)行評(píng)估，如對(duì)政府權(quán)力與公民權(quán)利、社會(huì)安全和社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響等。

二、當(dāng)前地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估實(shí)踐面臨的困境之一，目前各地立法后評(píng)估活動(dòng)至少存在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇制度性設(shè)計(jì)不足、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏體系性建構(gòu)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)適用科學(xué)性有待提升等問(wèn)題。

(一)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇制度性依據(jù)不足

完備的法律制度體系是立法后評(píng)估實(shí)踐的必要依據(jù)。立法后評(píng)估制度的依據(jù)最早來(lái)源于2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定的“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見(jiàn)報(bào)告制定機(jī)關(guān),制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理”，地方立法后評(píng)估制度的依據(jù)較早見(jiàn)于2008年《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》。然而，對(duì)于立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一模式，《立法法》也沒(méi)有明確具體的規(guī)定。地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也同樣缺乏制度預(yù)先設(shè)計(jì)，沒(méi)有明確的法律文件的規(guī)約，各地即使是相類似的評(píng)估活動(dòng)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)卻側(cè)重點(diǎn)各有不同。在評(píng)估活動(dòng)實(shí)踐中究竟采用何種評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性問(wèn)題沒(méi)有規(guī)則可循，制度的缺失使得評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇出現(xiàn)隨意性和盲目性情況，嚴(yán)重影響了評(píng)估工作的開(kāi)展。

(二)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏體系性建構(gòu)

地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有的采用直接列舉方式，有的采用原則性規(guī)定方式，有的則是原則性規(guī)定和直接列舉相結(jié)合的方式，規(guī)定各不相同，未能形成完整的體系。各地規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)、程式化且比較模糊，標(biāo)準(zhǔn)名稱相同卻對(duì)內(nèi)涵和外延的理解不同，各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間的權(quán)重相同而未加區(qū)分?，F(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)大多是為評(píng)估活動(dòng)而臨時(shí)定制，具有個(gè)案適用的特點(diǎn)，僅僅適用于個(gè)案評(píng)估所用，不具有普遍適用的功能，評(píng)估視角著重于微觀而非宏觀[3]，沒(méi)有體現(xiàn)各類地方性法規(guī)、規(guī)章獨(dú)特的行為預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)功能，缺少相應(yīng)的實(shí)施效果指標(biāo)。這些都使得無(wú)法在真正意義上實(shí)現(xiàn)地方立法后評(píng)估對(duì)地方法治建設(shè)的促進(jìn)作用。

(三)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)適用科學(xué)性有待提升

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且較為綜合和抽象，在適用時(shí)評(píng)估主體基于自身的見(jiàn)解對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的選擇難以達(dá)成一致意見(jiàn)。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)范圍廣、數(shù)量多，適用時(shí)高頻率運(yùn)用某一標(biāo)準(zhǔn)，降低其他標(biāo)準(zhǔn)的使用頻率；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)、無(wú)法量化。實(shí)踐中，雖有部分地方制定了相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系，但體系中各部分所占權(quán)值的比重是否合理，仍值得繼續(xù)探究[4]。這些問(wèn)題都影響到評(píng)估效果，并且使得地方立法后評(píng)估成果無(wú)法轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。

三、完善地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)策

(一)加強(qiáng)立法評(píng)估理論研究

實(shí)踐的提升離不開(kāi)理論的指導(dǎo)。目前，學(xué)術(shù)理論界對(duì)地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)研究較少，許多省市的地方立法后評(píng)估實(shí)踐尚處于摸著石頭過(guò)河的階段，這就需要加強(qiáng)理論研究所需的人力、物力投入，鼓勵(lì)專家學(xué)者對(duì)地方立法評(píng)估實(shí)踐的實(shí)體依據(jù)、程序正當(dāng)性等基本理論問(wèn)題提供智力支持，掌握最新理論成果，總結(jié)評(píng)估工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇、制定、適用離不開(kāi)深入的論證基礎(chǔ)，這樣才能保障評(píng)估結(jié)果的科學(xué)合理，為評(píng)估實(shí)踐的正當(dāng)性、合法性提供理論依據(jù)。

(二)制定地方立法評(píng)估法

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，地方立法評(píng)估制度顯然需要通過(guò)法律的形式予以確認(rèn)。雖然目前已有部分地區(qū)制定了地方立法評(píng)估規(guī)范性文件，但實(shí)際上是各行其是，權(quán)威性不高。地方立法評(píng)估需要由公權(quán)力來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)，制定全國(guó)統(tǒng)一的法律能夠減少各地區(qū)立法資源的浪費(fèi)，顯然由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以法律形式制定并頒布實(shí)施地方立法評(píng)估法是現(xiàn)實(shí)所需。從性質(zhì)來(lái)看，地方立法評(píng)估制度對(duì)地方立法評(píng)估的引導(dǎo)與規(guī)約，也意味著是對(duì)地方立法權(quán)這一公權(quán)力的引導(dǎo)與規(guī)約，很顯然對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)約的只能是擁有最高國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)[5]。從實(shí)施來(lái)看，地方立法評(píng)估制度是技術(shù)性操作規(guī)程，相對(duì)復(fù)雜，對(duì)立法技術(shù)實(shí)力要求較高。評(píng)估實(shí)踐專業(yè)性強(qiáng)，需要在評(píng)估主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)方面有原則性的指導(dǎo)，才能發(fā)揮對(duì)地方立法權(quán)啟動(dòng)、運(yùn)行進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督的作用，從而提高地方立法質(zhì)量。總之，地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)需要立法予以統(tǒng)一，才能確保良法善治的實(shí)現(xiàn)。

(三)確立立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本原則

確立立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本原則具有宏觀指導(dǎo)意義，只有遵循科學(xué)的基本原則，地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)才能更好地成為反映地方性法規(guī)規(guī)章是否需要修改、廢止的檢驗(yàn)標(biāo)尺。

第一，主觀性與客觀性相統(tǒng)一的原則。地方立法后評(píng)估既要堅(jiān)持從確保法律條文本身的質(zhì)量出發(fā)評(píng)估其是否體現(xiàn)正義、公平、效率等，又要堅(jiān)持從法規(guī)規(guī)章的運(yùn)行效果實(shí)際出發(fā)評(píng)估其是否客觀描述立法價(jià)值、社會(huì)規(guī)律。

第二，應(yīng)然性與實(shí)然性相統(tǒng)一的原則。立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是立法目標(biāo)、立法價(jià)值等應(yīng)然性抽象概念的實(shí)現(xiàn)程度，同時(shí)還依賴于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、實(shí)證調(diào)查等實(shí)然性的認(rèn)知理念，才能真實(shí)反映被評(píng)估法規(guī)規(guī)章對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題并分析其癥結(jié)所在。

第三，定性分析與定量分析相結(jié)合的原則。根據(jù)立法目的進(jìn)行價(jià)值判斷是定性分析，根據(jù)實(shí)施效果進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)是定量分析。采用定量評(píng)估與定性評(píng)估相結(jié)合的方式，是立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)在應(yīng)用方面的功能，只有兩者的結(jié)合，才能完善立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)[6]。

第四，系統(tǒng)性與層次性相結(jié)合的原則。地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的完整性應(yīng)當(dāng)通過(guò)不同層次的子系統(tǒng)和不同的評(píng)估維度體現(xiàn)出來(lái)。堅(jiān)持評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性就是要求整個(gè)體系全面完整且相互配合，層次性則要求每一個(gè)具體的子系統(tǒng)都應(yīng)分屬于不同層次，相互之間不會(huì)交叉沖突。

第五，特色性和可操作性相統(tǒng)一的原則。地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要因地制宜，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)特之處，結(jié)合司法執(zhí)法實(shí)踐，服務(wù)于地方法治建設(shè)，具有可操作性，提高工作效率并減少立法資源的浪費(fèi)。

第六，時(shí)效性與穩(wěn)定性相結(jié)合原則。標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要反映現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，為當(dāng)時(shí)所需，更要有對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的前瞻性，能夠預(yù)見(jiàn)和引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。

(四)構(gòu)建地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系

地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系作為評(píng)估工作的重要參照，評(píng)估地方性法規(guī)規(guī)章立法質(zhì)量的優(yōu)劣必然要求制定出全面客觀、科學(xué)合理、實(shí)事求是的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)系統(tǒng)，要結(jié)合實(shí)際，按照層級(jí)合理安排各個(gè)因素的權(quán)重，從法理、技術(shù)、事實(shí)三個(gè)維度深入分析。

法理標(biāo)準(zhǔn)是指根據(jù)法的基礎(chǔ)原理、功能、特征來(lái)評(píng)估地方性法規(guī)規(guī)章的法理依據(jù)，具體到合法性、合理性和合目的性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。合法性標(biāo)準(zhǔn)通常是指評(píng)估主體對(duì)正在實(shí)施的地方性法規(guī)規(guī)章評(píng)估其是否與立法的原則、精神和國(guó)家方針政策相一致，判斷立法的依據(jù)、權(quán)限、程序、內(nèi)容是否與上位法的規(guī)定相一致。合理性標(biāo)準(zhǔn)是指“行政法規(guī)與行政規(guī)章是否符合公平與體現(xiàn)社會(huì)正義與理性、設(shè)定的自由裁量的幅度與范圍是否恰當(dāng)、行政手段與行政目的之間是否符合比例原則等”[7]。合目的性標(biāo)準(zhǔn)是在確立立法目的的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各方利益主體，就各方的權(quán)力與權(quán)利、職責(zé)與義務(wù)等問(wèn)題達(dá)成一致，確保適用范圍內(nèi)人們能夠普遍遵守。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是指文本質(zhì)量應(yīng)當(dāng)遵循立法技術(shù)規(guī)范，由語(yǔ)言、結(jié)構(gòu)、邏輯等不可或缺的最基本要素構(gòu)成，從立法技術(shù)角度評(píng)價(jià)條文“結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系是否合理、規(guī)范；評(píng)價(jià)立法語(yǔ)言表達(dá)是否準(zhǔn)確、簡(jiǎn)練、易懂；名稱使用是否規(guī)范”[8]。事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)主要是對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)際運(yùn)行的績(jī)效做出全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，即考察評(píng)估對(duì)象的適應(yīng)性、可操作性、實(shí)效性、效率性、地方特色和人民滿意度。

(五)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施主體多元化

不同的評(píng)估主體對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇、適用具有重要影響，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施主體的多元化關(guān)乎評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。多元化主體模式主要包括立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、專門評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等，這種模式有利于避免自我評(píng)估流于形式的缺陷。評(píng)估工作的專業(yè)性要求由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)評(píng)估工作，統(tǒng)籌評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的適用。立法機(jī)關(guān)工作人員理論水平較高，了解所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系以及所涉及的利益平衡，對(duì)地方法規(guī)規(guī)章的制定過(guò)程進(jìn)行過(guò)調(diào)研分析，掌握評(píng)估所需的信息和材料，有利于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提高工作效率，但也存在只考慮自身利益，導(dǎo)致評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇過(guò)于片面，影響評(píng)估結(jié)果的客觀公正等弊端。執(zhí)法機(jī)關(guān)處于法律實(shí)施的第一線，能最早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選定離不開(kāi)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法實(shí)效的切身體會(huì)，但也容易服從權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，難以發(fā)揮自身作用。專門評(píng)估機(jī)構(gòu)是指科研院校和具有立法評(píng)估能力的社會(huì)組織。公信度較高的評(píng)估機(jī)構(gòu)處于中立的第三方，降低了諫言的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而確保評(píng)估結(jié)果的客觀真實(shí)，然而專門評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇容易迎合委托人的要求。其他評(píng)估主體主要是公眾，地方立法規(guī)定的事實(shí)涉及公民切身利益，公眾參與評(píng)估是民主化的體現(xiàn)，有利于集思廣益，然而“社會(huì)公眾在立法后評(píng)估時(shí)易從自我感受入手，存在盲從和非理性的一面”[9]，存在過(guò)分關(guān)注自身利益的弊端。綜合以上分析，只有評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)多元化，才能保障評(píng)估實(shí)踐相對(duì)獨(dú)立，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，確保地方立法后評(píng)估活動(dòng)的質(zhì)量。