新時(shí)代民族自治縣治理的有益探索
——評《省直管自治縣體制研究》

何曉芳

民族區(qū)域自治是國家“五位一體”建設(shè)的重要內(nèi)容、“五大發(fā)展理念”貫徹落實(shí)的結(jié)點(diǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，把《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定落實(shí)好”。由人民出版社于2018年5月出版，陳永亮博士所著《省直管自治縣體制研究》一書，提出了新時(shí)代下民族自治縣治理的方法與形式的新探索、新思路、新設(shè)計(jì)，對新時(shí)代民族自治縣問題，進(jìn)行了有益探索。

中華人民共和國建立在具有數(shù)千年文明史的中國這片古老的大地上，如何建立完備的多民族統(tǒng)一國家的行政治理體制，貫穿著整個(gè)中華民族由多元走向一體的歷史過程。自秦朝統(tǒng)一中國直到清王朝結(jié)束的兩千多年期間，始終在探索如何加強(qiáng)中央王朝大一統(tǒng)的民族地方治理方法和模式。經(jīng)過秦漢、隋唐、元明至清朝，創(chuàng)造了各民族多元一體的地方治理的中國模式，促進(jìn)了中華民族由多元走向一體，為當(dāng)今中華民族共同體意識增強(qiáng)和國家統(tǒng)一認(rèn)同奠定雄厚的歷史基礎(chǔ)。中華人民共和國建立后，中國共產(chǎn)黨根據(jù)馬克思主義無產(chǎn)階級政黨關(guān)于國家建設(shè)的理論學(xué)說，以中華各民族一律平等的最高原則出發(fā)，實(shí)行民族區(qū)域自治制度。從1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》到1954年《中華人民共和國憲法》，再到1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施，民族區(qū)域自治已經(jīng)牢牢扎根于中國特色社會主義制度之中，成為建設(shè)中國特色社會主義民主制度的重要內(nèi)容。

歷史上中國的民族地區(qū)交通不便、信息閉塞、與外幾乎隔絕，這既是民族地區(qū)的共同特點(diǎn)也是民族地方保持千百年特點(diǎn)的原因所在。中華人民共和國繼承了這個(gè)歷史遺產(chǎn)，中國少數(shù)民族大多數(shù)分布于邊疆、邊境以及貧困地區(qū)。經(jīng)過“改革開放”40年，國家針對民族地區(qū)實(shí)施“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”“興邊富民行動(dòng)”等重大戰(zhàn)略決策，民族地方獲得長足發(fā)展，有些民族自治地方已經(jīng)居于全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展前列①關(guān)于民族自治縣的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型的劃分，民族自治縣主要分為率先發(fā)展型，趕超發(fā)展型，爬坡發(fā)展型，扶貧攻堅(jiān)型四種類型模式。參見王正偉《在第三屆全國民族自治縣（旗）科學(xué)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流會上的講話》，載國家民族事務(wù)委員會網(wǎng)站，2013-07-15，http：//www.seac.gov.cn/art/2013/7/15/art_6805_187458.html。，改革形成于建國初期的民族自治地方的體制機(jī)制成為一種現(xiàn)實(shí)需要，其焦點(diǎn)集中于行政層級改革。

民族自治地方的行政層級，與全國行政層級一樣，原本是中央、省、市、縣等多層級模式。從20世紀(jì)90年代開始，學(xué)術(shù)理論界出現(xiàn)了兩種探討：一個(gè)來自歷史與政治地理領(lǐng)域，盡管在具體問題上的觀點(diǎn)意見有些不同，但大方向基本一致，即實(shí)行分省減層，即簡化為省、縣（市）二級，其中包括民族自治縣。另一個(gè)是來自民族理論界，呼吁設(shè)立“自治市”，即把自治縣升級為縣級市。與學(xué)術(shù)界的探討相呼應(yīng)，國家從20世紀(jì)90年代后期到現(xiàn)在，逐步推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“省財(cái)政直管縣”等措施，作為由多層級管理向兩級管理體制——省直管縣的過渡。

陳永亮的《省直管自治縣體制研究》，就是在上述大背景下誕生的。該書巧妙地以省直管自治縣研究這一針對性強(qiáng)、聚焦點(diǎn)鮮明的選題為切入點(diǎn)，是此前在地方治理的改革管理體制機(jī)制研究上的一個(gè)創(chuàng)新，成為我國省直管自治縣體制研究的第一本專著。

該書有如下三個(gè)方面特點(diǎn)：一是充分結(jié)合民族區(qū)域自治制度和省直管縣理論，力圖在民族區(qū)域自治制度的框架內(nèi)探索省直管自治縣與落實(shí)自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的問題。該書在調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行歸納和推演，在理論上探討省直管縣與民族區(qū)域自治制度的相容性，既強(qiáng)調(diào)民族自治地方改革服從國家大局，同時(shí)也兼顧強(qiáng)化上級國家機(jī)關(guān)幫助民族自治縣發(fā)展的職責(zé)，為民族自治縣依法行使自治權(quán)創(chuàng)造條件；更能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮民族自治縣行使自治權(quán)的主動(dòng)性和積極性，為民族地區(qū)2020年同全國同步實(shí)現(xiàn)小康社會助力。二是別具特點(diǎn)的表述方法，首次對民族自治縣的類型進(jìn)行系統(tǒng)地劃分。即是將民族自治縣置于整個(gè)國家地方治理體制現(xiàn)代化之中，細(xì)化行政層級因素分型，把省直管民族自治縣體制分為“一元型”“二元型”“其他型”三個(gè)基本類型。這種類型劃分的研究方法，將民族自治縣體制客觀制約因素、改革的必要性融合為一體，加以清楚表述，在該問題的研究中屬首創(chuàng)。三是扎實(shí)的田野調(diào)查，以豐富的民族自治縣案例解讀作者本人的探索。該書中，作者以海南省、重慶市、貴州省已經(jīng)實(shí)行的省直管自治縣為中心深入研究。作者對有民族自治縣的大部分省份做過調(diào)查研究，形成比較，使該書的探索更有可操作的實(shí)踐價(jià)值。

綜上所述，該專著有許多優(yōu)勢。當(dāng)然，該書也有需要繼續(xù)補(bǔ)充和完善之處，諸如進(jìn)一步深化路徑探索的后期預(yù)測性研究有待加強(qiáng)等。然而，瑕不掩瑜，該書的確是一本能夠引人深思的好書。