廣西新編地方志書審查驗收制度的回顧與探討

黃家接

（廣西壯族自治區(qū)地方志編篡委員會辦公室，廣西 南寧 530007）

地方志書審查驗收制度是為提高地方志書質(zhì)量制定的一項重要工作制度，在第一輪修志工作啟動之初便開始施行。1985年4月中國地方志指導小組制定的《新編地方志工作暫行規(guī)定》第二十二條規(guī)定：“各地各類志書定稿時，各級編纂委員會必須嚴格審查，嚴格驗收手續(xù)。凡涉及黨的方針政策和涉外、保密等重大問題，必須送當?shù)攸h委審查?？h志涉及上述問題，應送上級黨委審查?！睆V東、山東、四川等省在修志工作實踐中逐步制定了行之有效的地方志書審查驗收制度。廣西自20世紀80年代初啟動第一輪修志工作后，便建立了志稿審查驗收制度，并在實踐中不斷健全完善。廣西歷年施行的審查驗收制度，對規(guī)范志書編修，提高志書質(zhì)量，促進地方志事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。但是，隨著機構(gòu)改革以及新時代地方志事業(yè)發(fā)展的新需求，現(xiàn)行地方志書審查驗收制度存在的問題也逐漸凸顯出來，迫切需要研究解決，并加以健全完善。

一、廣西地方志書審查驗收制度的回顧

廣西在全力推進三級地方志書編纂工作的過程中，各級地方志工作機構(gòu)始終將質(zhì)量放在首位，將精品意識貫穿于地方志書編纂出版工作的全過程。建立健全審查驗收制度，堅持三級地方志書的“三審”（初審、復審、終審）驗收制度，嚴把政治關、史實關、體例關、文字關、出版關，力爭編纂出版經(jīng)得起歷史檢驗、具有鮮明時代特征和地方特色的地方志書。

（一）首輪修志及二輪修志啟動之初三級地方志書審查驗收的基本做法

廣西第一輪修志及二輪修志啟動之初，均建立有志稿審查驗收制度。明確要求三級地方志書必須通過審查驗收后才能出版，審查驗收所需經(jīng)費由《廣西通志》各專志承修單位或市縣人民政府承擔，在志書終審時不召開終審會。

第一輪志書編修過程中，《廣西通志》各專志稿由承修單位地方志工作人員按評稿意見修改完畢，即進入送審環(huán)節(jié)。第一輪《廣西通志》各專志審查驗收均結(jié)合編輯加工工作進行，由于各部志稿篇幅、質(zhì)量不一，審驗時間一般在1年左右，短的為數(shù)月至半年，長的為1年至數(shù)年不等。審稿程序如下：送審稿先送承修單位的專志編纂領導小組審查，蓋承修單位公章，然后送廣西通志館（廣西壯族自治區(qū)地方志編纂委員會辦公室），由廣西通志館組織地方志專業(yè)技術人員（以通志編輯室人員為主）代表廣西壯族自治區(qū)地方志編纂委員會審查驗收。為明確責任，審查驗收人員名單列入志書。通志編輯室統(tǒng)稿人（一般也是該專志聯(lián)系人）和參與審編的人員擔任志書特約編輯，參與專志出版印刷階段清樣的多次校對。特約編輯結(jié)合校對工作再次對志稿進行檢查。

在市縣志書的審查驗收方面，確定了市、縣志三級審查驗收辦法，并對市、縣志稿資料收集、總纂工作制度做明確規(guī)定。市、縣志初稿必須經(jīng)過主編總纂并寫出總纂報告，報請市、縣地方志編纂委員會審查；市、縣要組織各戰(zhàn)線、各部門熟悉業(yè)務和文字水平較高的干部、教師以及專家學者組成審稿小組審查志稿。第一輪市、縣志書審查驗收工作結(jié)合編輯加工進行，廣西人民出版社委托廣西通志館對志稿進行編輯加工，與審查驗收同時進行。廣西通志館審查驗收人員名單列入志書。統(tǒng)稿人員擔任志書特約編輯。此外，廣西通志館還負責市、縣志書出版印刷階段第三次校對，結(jié)合校對工作再次對志稿進行檢查、把關。

第二輪修志啟動之初，基本沿用首輪三級地方志書審查驗收工作的做法。這一做法有其成功之處，但也存在一些明顯不足：參與審查驗收的人員結(jié)構(gòu)比較單一，基本為地方志系統(tǒng)人員，知識結(jié)構(gòu)單一，不易發(fā)現(xiàn)一些專業(yè)性強的專志或篇章存在的問題；廣西地方志辦公室業(yè)務人員在審查驗收工作中擔任多種角色，審查驗收結(jié)合編輯加工、校對等工作進行，工作量大，審驗周期長，在一定程度上影響了志書的編纂進度。

（二）堅持創(chuàng)新與規(guī)范并舉，推行審查驗收票決制度

2009年，為集中精力做好三級地方志書的審查驗收工作，保證地方志書的質(zhì)量和進度，廣西地方志辦公室業(yè)務人員不再承擔非本辦承修的三級地方志書的編輯和校對工作，只負責審查驗收工作。自2011年起，廣西地方志書審查驗收制度先后進行三次較大的改革。

2011年，對廣西地方志書審查驗收制度進行第一次重大改革。根據(jù)國務院《地方志工作條例》和《廣西壯族自治區(qū)實施〈地方志工作條例〉辦法》，廣西壯族自治區(qū)地方志編纂委員會分別于2011年8月和12月制定了《廣西壯族自治區(qū)三級地方志書審查驗收辦法》《廣西壯族自治區(qū)地方志學術委員會審查驗收工作細則》。辦法和細則對審查驗收的主體和程序、審查驗收人員組成、審查驗收工作要求、經(jīng)費預算等均作具體規(guī)定。

《廣西壯族自治區(qū)三級地方志書審查驗收辦法》頒布后，2012年縣（區(qū)）志審查驗收工作引進了專家委員會審查驗收志書的機制，采用票決制審查驗收?！段澍Q縣志（1991—2005）》是廣西首部由自治區(qū)地方志學術委員會采取票決制終審驗收的志書。2011年12月初，廣西地方志辦公室主持成立《武鳴縣志（1991—2005）》審查驗收委員會，成員從廣西地方志學術委員會成員中遴選，包括廣西地方志辦公室領導、業(yè)務處室專家、廣西師范學院教授、自治區(qū)語委專家等，專業(yè)涉及地方志、社會學、少數(shù)民族語言學、民俗學、宗教學、民間文藝學等學科。審查驗收委員會成員經(jīng)過一個多月的工作，完成個人分審、統(tǒng)稿、總審3個環(huán)節(jié)的審驗程序。2012年1月17日，廣西地方志辦公室組織召開終審驗收會，以無記名票決方式原則同意《武鳴縣志（1991—2005）》通過終審驗收，按終審意見修改完善后，由自治區(qū)人民政府地方志工作機構(gòu)出具同意公開出版的意見書。《武鳴縣志（1991—2005）》審查驗收的成功經(jīng)驗隨后在《廣西通志》專志、市縣志書的審查驗收工作中推廣。2012年，《廣西通志》的檢察志、林業(yè)志、扶貧志、國家稅務志、文學藝術志等5部專志稿也通過了票決制審查驗收。實踐證明，終審驗收票決制的推行，不僅可以化解以往一人終審的壓力，而且責任機制更趨健全，質(zhì)量更有保障，也更符合依法修志的要求。

（三）充分發(fā)揮地方志學術委員會的作用，廣泛吸收社會各界專家參與地方志書的審查驗收工作

根據(jù)國務院《地方志工作條例》及《廣西壯族自治區(qū)實施〈地方志工作條例〉辦法》關于“編纂地方志應當吸收有關方面的專家、學者參加，地方志編纂人員實行專兼職結(jié)合”和“對地方志書進行審查驗收，應當組織有關保密、檔案、歷史、法律、經(jīng)濟、軍事等方面的專家參加”的規(guī)定，廣西地方志編纂委員會決定成立廣西地方志學術委員會，并向各有關單位發(fā)函，由有關單位推薦廣西地方志學術委員會成員。推薦范圍為哲學、經(jīng)濟學、社會學、法學、教育學、文學、歷史學、工程技術、農(nóng)林水畜牧、生物學、醫(yī)藥、政治學、軍事、國際關系、管理學、新聞出版、圖書檔案、保密等各行業(yè)的專業(yè)人員；要求推薦對象應具有高級專業(yè)技術職稱（有突出貢獻或較大成就的特殊領域人才可以是中級以上專業(yè)技術職稱），在本專業(yè)范圍具備區(qū)內(nèi)外領先的科研和技術水平，具有堅實的專業(yè)基礎知識，較為豐富的實踐經(jīng)驗，等等。

2011年9月，成立第一屆廣西地方志學術委員會，首批成員共64名。明確廣西地方志學術委員會的主要職責為：制定地方志發(fā)展規(guī)劃及學術研究規(guī)則；評審地方志稿；評選地方志優(yōu)秀成果；編纂地方志；辦理委托的其他地方志工作。同年12月制定了《廣西壯族自治區(qū)地方志學術委員會審查驗收工作細則》。2012年8月，調(diào)整第一屆廣西地方志學術委員會成員名單，成員增至93名。2014年7月，成立第二屆廣西地方志學術委員會，成員共116名。2017年10月，成立第三屆廣西地方志學術委員會，成員共162名。經(jīng)過幾次調(diào)整充實，至2018年2月，廣西地方志學術委員會成員共167名，專家的專業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理。廣西地方志學術委員會專家在地方志書審查驗收工作中發(fā)揮了積極的作用，通過各行各業(yè)專家的會診，在加快志書審查驗收進度的同時，也較好地解決了以往由于只有少數(shù)幾個業(yè)務人員審查驗收，因知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)知識局限性而帶來的問題，為提高志書質(zhì)量提供更有力的保障。

（四）推行量化考核，實現(xiàn)審查驗收由票決制向評分制的轉(zhuǎn)變

隨著審查驗收工作的不斷推進，我們發(fā)現(xiàn)2012年實行的審查驗收委員會專家無記名投票的票決制存在一些不足之處。票決制中的三種結(jié)果（同意通過審查驗收、基本同意通過審查驗收、不同意通過審查驗收）無法量化志稿各方面的優(yōu)缺點，各部志書之間的質(zhì)量高低也不便于比較。

2013年，對廣西地方志書審查驗收制度進行第二次改革。廣西地方志辦公室引入量化評分辦法，實行三級地方志書審查驗收評分制度。審查驗收評分制按《廣西壯族自治區(qū)地方志學術委員會審查驗收工作細則》執(zhí)行。審查驗收委員會各成員從篇目結(jié)構(gòu)（完備性、邏輯性、創(chuàng)新性）、資料質(zhì)量（政治性、客觀性、系統(tǒng)性、準確性、典型性）、文體規(guī)范（文體文風、字詞規(guī)范、圖表照片）、內(nèi)容特色（地方特色、時代特色、行業(yè)特色）4個方面對自己負責審驗的篇章進行評分，并提交書面審驗意見，4個方面的分數(shù)之和即為該成員的評分。記分方法以全部審查驗收委員會成員評分之和除以參加評分的審查驗收委員會成員人數(shù)，得出的分數(shù)為審查驗收獲得的分數(shù)，滿分為100分。審查驗收分數(shù)60—74分為合格，75—89分為良好，90分以上為優(yōu)秀。近年來的審驗情況表明，評分制比票決制更加精準，更能客觀地評價和反映地方志書的質(zhì)量，有利于各市縣志之間、各部專志之間互相比較質(zhì)量高低，樹立精品標桿，激發(fā)各地各單位地方志編修人員力爭上游的進取心。

評分制推行后，各市縣地方志辦公室、《廣西通志》專志承修單位通過相互比較審查驗收分數(shù)，普遍認識到自身工作中的差距和不足，在對照中感到壓力，增強了迎頭趕上的緊迫感和動力，形成了比學趕超、創(chuàng)先爭優(yōu)的良好氛圍。

（五）探索地方志書審查驗收的新路徑，抓異地審查驗收試點工作

2015年8月，國務院辦公廳頒發(fā)的《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》明確提出，到2020年，全面完成第二輪省市縣三級規(guī)劃志書編纂出版、省市縣三級綜合年鑒編纂出版的“兩全目標”。為加快審查驗收的工作進度，在繼續(xù)推進評分制審查驗收制度的同時，廣西地方志辦公室積極探索三級地方志書審查驗收的新路徑，將縣級志書的審查驗收工作放到二輪志書編纂進度較快的桂林市進行，并指導桂林市地方志辦公室成立了廣西最早的地級市地方志學術委員會。

2015年10月，廣西地方志辦公室首次在南寧市外組織縣志終審會，在桂林市進行了縣級志書審查驗收試點工作。這次審驗按照2011年以來規(guī)范化、常態(tài)化的審查驗收程序，本著名稱不變、標準不變、程序不變、經(jīng)費不變等原則，組建《靈川縣志（1991—2005）》審查驗收委員會，委員會由廣西地方志辦公室、桂林市委黨校、桂林日報社、中國地質(zhì)科學院巖溶地質(zhì)研究所、桂林市地方志辦公室等單位的11名專家組成。按照審查驗收的有關標準，經(jīng)過分審、統(tǒng)稿、復審、總審、召開終審會等程序。所需經(jīng)費列入自治區(qū)財政預算。至2016年10月，已成功在桂林組織5部縣志終審驗收工作。2016年12月29日，《資源縣志（1991—2005）》終審會在桂林市召開，標志著桂林市全面完成市、縣（區(qū)）兩級地方志書審查驗收任務，成為全自治區(qū)14個地級市中率先完成第二輪地方志書審查驗收任務的市。桂林市的試點經(jīng)驗表明，30多年來一直由自治區(qū)地方志工作機構(gòu)承擔的對市縣兩級志書的審查驗收可以由市級地方志機構(gòu)承擔組織。這種做法在確保質(zhì)量的前提下，可以有效緩解第二輪修志收官階段的審查驗收壓力，加快了進度。

（六）依照權(quán)責清單，推行分級把關、各負其責

審查驗收試點工作開展一年多后，廣西地方志辦公室及時總結(jié)試點工作的成功經(jīng)驗和不足，于2016年6月草擬《廣西壯族自治區(qū)地方志書審查驗收辦法》（修訂草案），并組織部分《廣西通志》專志編輯室負責人和市縣地方志辦公室負責人、廣西地方志學術委員會專家對修訂草案多次進行充分討論。2016年11月，根據(jù)國務院關于下放行政審批權(quán)力，精簡行政審批事項的改革要求，自治區(qū)人民政府確定地方志工作機構(gòu)的行政權(quán)責清單，行政審批權(quán)力共7項，對市縣綜合志書和年鑒的審驗權(quán)力下放到各市縣。根據(jù)權(quán)責清單的要求，結(jié)合審查驗收試點工作的成功經(jīng)驗以及專家對修訂草案的討論意見，廣西地方志辦公室對《廣西壯族自治區(qū)三級地方志書審查驗收辦法》等4項規(guī)章制度進行修訂，并報請自治區(qū)人民政府啟動《廣西壯族自治區(qū)實施〈地方志工作條例〉辦法》的修訂工作，對廣西地方志審查驗收制度進行第三次改革，推動廣西地方志工作的法制化建設和依法治志工作的有序開展。

修訂后的《廣西壯族自治區(qū)地方志書審查驗收辦法》保持評分制不變，但在審查驗收主體、審查驗收人員結(jié)構(gòu)、審驗經(jīng)費等方面做了較大的修訂，尤其對市縣志書的審查驗收修訂較大。審查驗收主體方面：主體是自治區(qū)及市、縣（縣級市、區(qū)）人民政府；自治區(qū)、市、縣（縣級市、區(qū)）志書的審查驗收實行分級把關、各負其責的原則。審查驗收人員結(jié)構(gòu)方面：自治區(qū)級地方志書的審查驗收委員會，由廣西地方志學術委員會成員12—13人組成；冠以設區(qū)市行政區(qū)域名稱的地方志書的審查驗收委員會，由自治區(qū)地方志學術委員會成員5—6人、設區(qū)市地方志學術委員會成員8—9人組成；冠以縣級行政區(qū)域名稱的地方志書的審查驗收委員會，由自治區(qū)地方志學術委員會成員5—6人、設區(qū)市地方志學術委員會成員5—6人、縣（縣級市、區(qū)）人民政府邀請的行業(yè)專家2—3人組成。審查驗收所需經(jīng)費由本級財政解決。

2018年以來，廣西地方志辦公室為推動新時代地方志事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，對地方志書審查驗收的新途徑進行積極探索，將實施志鑒編修質(zhì)量提升工程、完善志書評審制度列入2019年績效工作計劃。

二、現(xiàn)行地方志書審查驗收制度的優(yōu)勢與不足

2016年10月修訂的《廣西壯族自治區(qū)地方志書審查驗收辦法》正式實施后，得到各市縣地方志辦公室、《廣西通志》專志承修單位的積極響應，審查驗收制度改革取得積極成效。但是，隨著地方志書審查驗收工作的不斷推進，以及機構(gòu)改革后地方志工作機構(gòu)職能的變化，現(xiàn)行地方志書審查驗收制度存在的優(yōu)勢和不足也逐漸顯現(xiàn)出來。

（一）主要優(yōu)勢

1.有利于提高地方志書編纂工作的效率。三級地方志書實行分級把關、各負其責后，廣西地方志辦公室基本上只需負責組織《廣西通志》專志的終審驗收工作，有更多的時間和精力投入到地方志工作督查、業(yè)務指導、理論研究等工作中去；各市縣有了更多自主權(quán)，不需再像新制度實施前將志稿送到廣西地方志辦公室等待評審，有利于加快評審工作的進度。

2.有利于促進市縣地方志工作人員業(yè)務能力的提升。新的制度實施前，參與終審驗收的專家大多為廣西地方志學術委員會成員，且以廣西地方志辦公室的領導、專家為主。新的審驗制度實施后，要求自治區(qū)、市、縣三級政府和地方志工作機構(gòu)分級把關、各負其責，這就必然要求各級地方志工作者加強學習，強化責任意識，促使地方志業(yè)務人員工作能力和專業(yè)水平的不斷提高。

3.推動各市地方志學術委員會的成立，有利于吸納社會各界的人才和專家參與地方志編纂工作。新的審驗制度實施后，廣西各市相繼成立了地方志學術委員會，負責各自所轄縣（縣級市、區(qū)）志書的評審工作，充實了地方志工作隊伍，擴大了地方志的社會影響力。

（二）存在的不足

1.審查驗收制度還不夠完善，對資料長編沒有硬性要求，志稿由于無資料長編，一些入志資料的來源及真實性較難查證。

2.各市地方志學術委員會在審查驗收工作中作用的發(fā)揮還不夠充分，審查驗收工作制度的落實還有待進一步加強，個別志書在審查驗收中存在把關不嚴、審核把關不到位、質(zhì)量不高等問題。

3.審查驗收完成后，監(jiān)督志稿修改完善的工作機制有待進一步健全完善。尤其是對志稿進入出版程序前是否已按審查驗收的意見修改完善，仍缺少比較健全完善的監(jiān)督機制。出版前的備案制度也沒有完全落到實處，有時甚至流于形式。

三、關于做好地方志書審查驗收工作的幾點思考

目前，廣西第二輪地方志書的審查驗收工作已經(jīng)進入收尾攻堅階段，有望于2019年底或2020年第一季度全部完成審查驗收任務?，F(xiàn)階段對地方志書的審查驗收制度進行梳理，總結(jié)相關經(jīng)驗，主要是為今后修改完善審查驗收制度提供借鑒。

（一）繼續(xù)改革創(chuàng)新，優(yōu)化審查驗收制度

科學合理的審查驗收制度是提高地方志書質(zhì)量的重要保障。因此，在總結(jié)廣西第一、二輪審查驗收工作經(jīng)驗的基礎上，學習借鑒兄弟?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的好經(jīng)驗好做法，在地方志工作實踐中繼續(xù)健全和完善審查驗收制度十分必要。比如在審查驗收制度中明確規(guī)定審查驗收稿需附送資料長編，否則不予驗收。

（二）繼續(xù)堅持“社會各界廣泛參與”的工作機制，優(yōu)化地方志學術委員會及地方志專家?guī)?/h3>

《地方志工作條例》規(guī)定：“對地方志書進行審查驗收，應當組織有關保密、檔案、歷史、法律、經(jīng)濟、軍事等方面的專家參加，重點審查地方志書的內(nèi)容是否符合憲法和保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定，是否全面、客觀地反映本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀。”近年來，地方志學術委員會專家在地方志書評審工作中發(fā)揮了重要作用，但地方志學術委員會及地方志專家?guī)烊瞬艃溥€不能滿足志書編修工作的需求，需要進一步調(diào)整優(yōu)化。每部志書的審查驗收，除了邀請地方志學術委員會及地方志專家?guī)鞂＜覅⑴c審查驗收，還應當根據(jù)不同志書的特點，邀請相關行業(yè)專家以及經(jīng)歷過此歷史階段的老領導、老同志參與審核把關，以彌補不足。

（三）做好評稿與審查驗收工作的有效銜接

評稿與審查驗收工作是修志過程中兩個不同的環(huán)節(jié)和程序，二者均以提高志稿質(zhì)量為目的，組織專家對志稿進行會診，指出存在的問題，并提出修改意見。兩個環(huán)節(jié)的工作應有效銜接，審查驗收稿需附上評稿時所提出問題的整改清單，檢查是否已按照評稿意見修改完善。為確保評稿、審查驗收工作的延續(xù)性，參與評稿和審查驗收工作的專家盡量做到基本一致，尤其是評稿會負責綜合評議的專家應當擔任審查驗收的統(tǒng)稿專家。

（四）探索志稿在審查驗收后進入出版前質(zhì)量把關的有效措施

采用評分制終審至今，志稿均以合格或良好的成績通過審查驗收。但是通過審查驗收的志稿質(zhì)量良莠不齊，如不嚴格按照審查驗收的意見修改完善，志稿質(zhì)量難以得到保證。2016年10月自治區(qū)地方志編纂委員會修訂的《廣西壯族自治區(qū)地方志書出版規(guī)定》要求：“為確保地方志書出版符合要求，自治區(qū)級地方志書必須在獲得自治區(qū)人民政府地方志工作機構(gòu)審查驗收合格意見書后方可出版發(fā)行；市級志書和縣級志書必須在獲得同級人民政府同意并報上級地方志工作機構(gòu)備案后，方可出版發(fā)行?！卑创艘螅灾螀^(qū)級地方志書（即《廣西通志》及專志）在承修單位按審查驗收意見修改完善后，形成復核稿送自治區(qū)地方志辦公室復核，復核通過后出具審查驗收合格意見，方可送出版社。但是，市級志書和縣級志書在送出版社前是否已按審查驗收意見修改完善，由誰來審核把關？這項工作沒有具體明確。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版）對“備案”的解釋：“把情況用書面形式報告給主管部門，供存檔備查。”根據(jù)這一解釋，“備案”就是一種形式性存檔登記，備案方不審查甚至不需要看相關文件內(nèi)容。新一輪機構(gòu)改革后，地方志機構(gòu)原有的行政職能均已劃歸政府辦。筆者認為，志稿在送出版社前，政府辦應當組織專家對志稿進行嚴格把關，重點檢查志稿是否已經(jīng)按照審查驗收意見進行修改完善，把好政治關、保密關、史實關。

總之，審查驗收制度是地方志編纂工作中的一項重要工作制度，也是提高新時代地方志工作質(zhì)量的重要抓手，健全和完善審查驗收制度，對推動新時代地方志事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。