檢視與破局:生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定評估制度研究
——基于全國19個(gè)環(huán)境民事公益訴訟典型案件的實(shí)證分析

李 清，文國云

（1.內(nèi)江市中級(jí)人民法院，四川 內(nèi)江 641000；2.內(nèi)江市法學(xué)會(huì)，四川 內(nèi)江 641000）

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是我國統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重大部署，也是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。環(huán)境損害司法鑒定評估是指鑒定評估機(jī)構(gòu)綜合運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和科學(xué)技術(shù)，按照規(guī)定的方法和程序，評估污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為所導(dǎo)致的環(huán)境損害的范圍和程度，判定環(huán)境損害行為與環(huán)境損害結(jié)果間的因果關(guān)系，確定生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至基線狀態(tài)并補(bǔ)償期間損失的恢復(fù)措施，量化環(huán)境損害數(shù)額的過程[1]。環(huán)境損害司法鑒定評估是審理環(huán)境侵權(quán)私益訴訟和環(huán)境公益訴訟案件的重要環(huán)節(jié)，涉及環(huán)境損害賠償數(shù)額、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用等的確定，對相關(guān)案件的審理及實(shí)體性判決結(jié)果均能產(chǎn)生重大的影響。進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，對破解環(huán)境損害司法鑒定評估制度困境，探索可持續(xù)發(fā)展路徑提供了根本方向，亟待通過制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索謀求新發(fā)展，開辟新境界。

1 檢視現(xiàn)狀:生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定評估的立法實(shí)施與司法實(shí)踐同頻共振

1.1 立法實(shí)施循序推進(jìn)

《民事訴訟法》第六十三條規(guī)定，作為證據(jù)種類之一的鑒定意見應(yīng)在查實(shí)正確的基礎(chǔ)上才能作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)。最高人民法院《民事訴訟證據(jù)規(guī)則》對司法鑒定的程序、鑒定意見的認(rèn)證、鑒定人出庭接受質(zhì)詢等方面做了規(guī)定，并規(guī)定了當(dāng)事人可以自行委托鑒定。具體到環(huán)境方面，最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋確認(rèn)了生態(tài)環(huán)境損害的賠償，但在鑒定評估方面僅規(guī)定有專門知識(shí)的人出庭就生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、鑒定費(fèi)用等提出意見?！董h(huán)境保護(hù)法》沒有具體的關(guān)于環(huán)境損害司法鑒定評估的規(guī)定，而是規(guī)定了國家加強(qiáng)對水、大氣、土壤等方面的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)工作。以上法規(guī)都僅規(guī)定了環(huán)境損害司法鑒定評估的原則和一些程序性問題，對評估的具體規(guī)定散見于環(huán)境、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋等部門的部門規(guī)章之中（表1）。

表1 與環(huán)境損害司法鑒定評估規(guī)定相關(guān)部分法律文件

1.2 制度建設(shè)日臻完善

近年來，各地積極探索環(huán)境損害司法鑒定評估制度，充分發(fā)揮環(huán)境損害鑒定評估對環(huán)境司法、環(huán)境監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商等工作的技術(shù)支撐作用，滿足社會(huì)對環(huán)境損害鑒定評估的需要。2014年1月，環(huán)境保護(hù)部向社會(huì)公開推薦了天津市環(huán)境污染損害鑒定評估中心等12家具備為環(huán)境管理和司法提供技術(shù)支持的環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)；2016年2月，環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)《環(huán)境損害鑒定評估推薦機(jī)構(gòu)名錄》確定中國環(huán)境科學(xué)研究院、環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所等17個(gè)單位為第二批環(huán)境損害鑒定評估推薦機(jī)構(gòu)。2018年5月，生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的通知》，對加強(qiáng)制度建設(shè)、事中事后監(jiān)管、提高監(jiān)管能力水平提出了具體要求。各地相繼出臺(tái)配套政策，環(huán)境損害司法鑒定評估工作逐步加強(qiáng)。

1.3 司法實(shí)踐創(chuàng)新突破

筆者從中國裁判文書網(wǎng)中以“環(huán)境民事公益訴訟”作為關(guān)鍵詞多次檢索，共找到裁判文書51件，其中:一審27件、二審11件、再審9件、再審審查與審判監(jiān)督各1件、其他2件。經(jīng)篩選，遴選出19件典型文書，其中:一審14件、二審5件，均不存在當(dāng)事人相同的情形，力圖從中總結(jié)環(huán)境損害司法鑒定評估制度在環(huán)境民事公益訴訟中的審判經(jīng)驗(yàn)（表 2）。

表2 19個(gè)環(huán)境民事公益訴訟典型案件審理簡況

續(xù)表2

續(xù)表2

從19個(gè)案例的分析中總結(jié)出以下特點(diǎn):（1）委托人多為提起訴訟方。19個(gè)案件中由提起訴訟方申請鑒定的有18件（含12件由提起訴訟方向法院提交的其他部門申請的損害評估報(bào)告），由法院經(jīng)當(dāng)事人申請并依職權(quán)委托鑒定的有1件。沒有被告主動(dòng)委托進(jìn)行鑒定的案件。（2）評估主體多元涵蓋。19個(gè)案件中的評估主體既有福建天祥司法鑒定所等專門鑒定機(jī)構(gòu)，也有廣東省環(huán)境科學(xué)研究院等行政事業(yè)單位附屬機(jī)構(gòu)，又有北京師范大學(xué)等高等院校，還有直接委托環(huán)境方面的專家進(jìn)行鑒定的。評估主體只要具有相應(yīng)資質(zhì)和能力，即可接受委托，評估主體呈現(xiàn)多樣化特征。（3）評估意見多被最終采信。盡管法院在對評估意見的性質(zhì)認(rèn)定上存在差異，但19個(gè)案件中的被告均沒有有利證據(jù)來推翻評估意見的正確性和科學(xué)性，使得評估報(bào)告最終被法院直接采納，且評估意見多數(shù)適用的是環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》和《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》的“虛擬治理成本法”[2]來計(jì)算具體損害數(shù)額。（4）評估費(fèi)用差距較大。19個(gè)案件中，除評估費(fèi)不明的情況，最低的評估費(fèi)為1 400元，最高的評估費(fèi)為17.5萬元，從幾千元到十幾萬，評估費(fèi)用的差距較大，且從分析評估的事項(xiàng)來看，被評估內(nèi)容的復(fù)雜與否與評估費(fèi)用的高低并無直接必然的聯(lián)系。（5）評估主體出庭應(yīng)詢成常態(tài)。19個(gè)案件中，原告申請專家證人出庭接受質(zhì)詢的案件有12件，占63.16%。這表明，鑒定評估報(bào)告作為認(rèn)定案件事實(shí)的關(guān)鍵證據(jù)，專家證人出庭就報(bào)告接受雙方當(dāng)事人的質(zhì)詢才能作為法院采納的依據(jù)，這從程序上體現(xiàn)了法律的公平正義，提高了環(huán)境損害司法鑒定評估報(bào)告的權(quán)威性。（6）申請重新鑒定比例較低。綜合19個(gè)案件可看出，被告并非對鑒定報(bào)告完全認(rèn)可。被告質(zhì)疑評估主體的鑒定資質(zhì)、認(rèn)為鑒定資質(zhì)不合法的有3件，占案件比例的15.79%；對鑒定評估所適用的方法、得出結(jié)論所依據(jù)的事實(shí)、鑒定意見不科學(xué)等評估具體內(nèi)容存在疑問的有14件，占案件比例的73.68%，尚無被告對環(huán)境損害賠償數(shù)額提出重新鑒定的請求，申請專家證人出庭接受質(zhì)詢以支持自己的主張也僅有1件。綜上可得出結(jié)論:在司法實(shí)踐中，環(huán)境損害司法評估鑒定制度存在某些亂象，阻礙了環(huán)境損害評估制度的進(jìn)一步發(fā)展，有可能對司法的權(quán)威性帶來不利影響，因此，分析環(huán)境損害司法評估鑒定制度存在的困境及成因，對于構(gòu)建新的路徑、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。

2 解析困局:生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定評估面臨不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)窘境

2.1 鑒定評估體系不健全

2.1.1 法律體系不健全

我國現(xiàn)行法律中對環(huán)境損害司法鑒定評估的規(guī)定具有原則性，而具體規(guī)范主要散見于地方及部門的文件規(guī)章中，暫無專門的環(huán)境損害司法鑒定評估工作的法律文件，這些規(guī)定普遍具有局限性，在一定程度上制約了環(huán)境損害司法鑒定評估工作的有序開展。由于環(huán)境污染損害具有復(fù)雜性、綜合性的特征，導(dǎo)致在有效的上位法缺乏的情況下，無法形成規(guī)范統(tǒng)一的環(huán)境損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在司法實(shí)踐中容易出現(xiàn)“定損難、認(rèn)定難”等現(xiàn)實(shí)問題[3]。

2.1.2 鑒定機(jī)構(gòu)不健全

由于法律體系的不完整、不完善，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)未能形成統(tǒng)一有效的管理機(jī)制，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一開展工作。即便環(huán)境損害司法鑒定的主體數(shù)量看起來很龐大，但若針對某一具體鑒定事項(xiàng)，適當(dāng)?shù)沫h(huán)境損害司法鑒定主體數(shù)量并不多，甚至可以說很少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年底，我國經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)審核登記的、從事環(huán)境損害類司法鑒定的鑒定機(jī)構(gòu)共有89家[4]，分布在15個(gè)省（區(qū)、市），全年共完成環(huán)境損害類司法鑒定33件，地域分布上存在不均衡，不能滿足環(huán)境司法鑒定的需求[5]，導(dǎo)致不具備資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)也進(jìn)行鑒定。綜合當(dāng)前司法實(shí)踐和前面的案例不難看出，原告委托評估鑒定的主體呈現(xiàn)多樣性，導(dǎo)致被告對鑒定機(jī)構(gòu)本身的資質(zhì)產(chǎn)生懷疑的案件不在少數(shù)。

2.2 鑒定技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一

2.2.1 能力標(biāo)準(zhǔn)面臨質(zhì)疑

主要表現(xiàn)為鑒定技術(shù)綜合性的高需求與鑒定機(jī)構(gòu)分散性及專長之間的矛盾突出。在司法實(shí)踐中，環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生往往是多種因素共同作用形成，而環(huán)境損害司法鑒定評估涉及各種環(huán)境因素，需要利用多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，配合綜合性的技術(shù)手段來完成。環(huán)境公益訴訟的鑒定涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)及費(fèi)用、期間損失等，專業(yè)性極強(qiáng)，綜合利用不同專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)導(dǎo)致鑒定的難度較大，從而對鑒定人員的專業(yè)鑒定能力提出了更高要求。與此同時(shí)，我國當(dāng)前環(huán)境損害評估制度尚未健全，鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定技術(shù)單一，難以科學(xué)鑒定綜合復(fù)雜的環(huán)境損害問題。而不同的鑒定部門采取不同的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致同一環(huán)境損害事實(shí)產(chǎn)生不同的鑒定意見。甚至可能出現(xiàn)鑒定人員不熟悉鑒定領(lǐng)域，在接受委托后直接作出鑒定意見的情形，鑒定意見的權(quán)威性無法得到有效體現(xiàn)。

2.2.2 庭審適用面臨質(zhì)疑

主要表現(xiàn)為當(dāng)不同的鑒定機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境損害司法鑒定評估報(bào)告相沖突時(shí)，法院對鑒定評估意見難以確定。加之環(huán)境公益訴訟的時(shí)效性強(qiáng)，隨著時(shí)間推移，可能導(dǎo)致污染或破壞狀態(tài)發(fā)生變化，即便是同一鑒定機(jī)構(gòu)，但由于委托時(shí)間的不同也會(huì)導(dǎo)致鑒定意見發(fā)生很大變化。由此不難看出，很多被告對評估機(jī)構(gòu)采取的如“虛擬成本法”等方法提出了合理的質(zhì)疑，認(rèn)為類似方法不能準(zhǔn)確得出生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。如在江蘇泰州環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴泰興錦匯化工有限公司等6家化工企業(yè)的民事公益訴訟中，鑒定機(jī)構(gòu)接受委托工作時(shí)，被告倒入河流中的廢酸隨著河水流動(dòng)，使得傾倒地點(diǎn)的水質(zhì)發(fā)生好轉(zhuǎn)，難以計(jì)算修復(fù)費(fèi)用，最后采用虛擬成本法計(jì)算生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，這容易引起被告的強(qiáng)烈質(zhì)疑，認(rèn)為該鑒定意見根本無法準(zhǔn)確反映污染時(shí)的真實(shí)情況。這些質(zhì)疑，會(huì)影響法官對鑒定意見的采信，甚至對環(huán)境損害賠償范圍的界定及司法公信力帶來不好的影響。

2.3 鑒定監(jiān)督管理寬松軟

2.3.1 對鑒定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺位

由于缺乏全國性的環(huán)境損害司法鑒定評估管理機(jī)制，在不同鑒定機(jī)構(gòu)的主業(yè)范圍不同的情況下，容易出現(xiàn)不同的鑒定范圍，不同的鑒定機(jī)構(gòu)之間缺乏互動(dòng)性，不能嫻熟地開展鑒定評估工作，導(dǎo)致鑒定進(jìn)度不一。同時(shí)，區(qū)域之間存在管理的“真空地帶”、“灰色地帶”，可能出現(xiàn)重復(fù)鑒定、多頭鑒定等現(xiàn)象，也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境損害的損害定損難、責(zé)任認(rèn)定難。

2.3.2 對鑒定環(huán)境的監(jiān)管缺失

由于主管部門協(xié)調(diào)不全面，對鑒定人員的管理也會(huì)存在不規(guī)范的地方。每個(gè)管理部門都有自己單獨(dú)的一套管理體系，導(dǎo)致不同部門之間鑒定人員的水平參差不齊，對鑒定機(jī)構(gòu)的權(quán)威性造成不良影響。沒有相應(yīng)的資質(zhì)卻能作出鑒定，也會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人對鑒定機(jī)構(gòu)的權(quán)威性產(chǎn)生懷疑。同時(shí)，鑒定評估機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的市場監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致評估主體自行定價(jià)的情況出現(xiàn)，評估費(fèi)用的亂象和虛高給環(huán)境損害賠償案件的審理帶來不利影響。

2.4 合法權(quán)益保障不充分

2.4.1 法院對鑒定意見的審查判斷水平待提高

技術(shù)鑒定是法官認(rèn)定事實(shí)的輔助手段，鑒定意見是法官判斷案件事實(shí)的證據(jù)內(nèi)容，其本身不能代替法官依職權(quán)作出法律判斷[6]，這就需要法官在審查環(huán)境損害司法鑒定評估報(bào)告時(shí)，運(yùn)用自身專業(yè)化水平，運(yùn)用社會(huì)科學(xué)的裁判方法和自有裁量權(quán)來進(jìn)行綜合判斷，而不能單純地對環(huán)境損害司法鑒定評估意見形成依賴性，在損害結(jié)果確認(rèn)、損害行為與損害結(jié)果的因果關(guān)系判斷、損害賠償金額量化等方面完全采信環(huán)境損害司法鑒定評估報(bào)告。在此過程中，通常會(huì)請具有環(huán)境方面專業(yè)知識(shí)或者具有相關(guān)豐富經(jīng)驗(yàn)的專家輔助人依據(jù)其自身的環(huán)境專業(yè)優(yōu)勢和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對環(huán)境損害司法鑒定評估事項(xiàng)提出自己的觀點(diǎn)，以幫助法庭調(diào)查事實(shí)的真相，確保審理公正。但從司法實(shí)踐看，《民事訴訟法》規(guī)定的鑒定人出庭作證和專家輔助人參與庭審的做法并不盡相同。

2.4.2 平等保護(hù)被告鑒定權(quán)未能得到有效體現(xiàn)

本文分析的19個(gè)環(huán)境公益訴訟案件中，被告申請鑒定的案件為零。在其他民事訴訟中，被告不同意原告申請的鑒定導(dǎo)致的多次鑒定、重復(fù)鑒定的現(xiàn)象較多，而在環(huán)境民事公益訴訟中，對損害事實(shí)、因果關(guān)系、賠償數(shù)額等申請重新鑒定的比例呈現(xiàn)偏低的現(xiàn)象。從好的方面來說，是被告對環(huán)境損害事實(shí)的認(rèn)可，但另一方面，也說明了被告的平等鑒定權(quán)未能在庭審中得以體現(xiàn)和得到保護(hù)。在理想的訴訟環(huán)境中，環(huán)境侵權(quán)司法解釋第七條規(guī)定，如污染者的污染行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，那么被告就有權(quán)通過專業(yè)的環(huán)境損害司法鑒定評估機(jī)構(gòu)來證明存在該條規(guī)定的情形。

2.5 鑒定援助機(jī)制不完善

2.5.1 鑒定評估費(fèi)用畸高

按現(xiàn)行證據(jù)規(guī)則，對被告行為所帶來的環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)損失、損害后遺癥、修復(fù)經(jīng)費(fèi)等，原告都需要進(jìn)行量化[7]，而這些數(shù)據(jù)需要具有相應(yīng)資質(zhì)的權(quán)威檢測部門鑒定才能確定，高昂的鑒定評估費(fèi)用大大增加了原告的訴訟成本，成為提起環(huán)境公益訴訟的“絆腳石”。眼下環(huán)保公益訴訟大門已開，但在環(huán)境公益訴訟中，庭辯雙方爭執(zhí)最多的是鑒定問題，而這類訴訟中的鑒定費(fèi)用，少則幾萬，多的恐怕要幾百上千萬[8]。如昆明環(huán)境公益訴訟“第一案”，原告昆明市環(huán)保局前期聘請專家對恢復(fù)成本進(jìn)行評估，花費(fèi)了13萬元，之后欲聘請地質(zhì)水文專家對被污染的地下水作鑒定，卻因鑒定費(fèi)高達(dá)33萬元而望價(jià)止步[9]。又如，2011年的云南鉻渣污染事件，鑒定機(jī)構(gòu)對鑒定評估費(fèi)用的報(bào)價(jià)高達(dá)700萬元，讓艱難邁出環(huán)境公益訴訟案步伐的“自然之友”只能望訴興嘆[10]。面對高昂的鑒定評估費(fèi)用有理難進(jìn)，既影響了對被告平等鑒定權(quán)的保護(hù)，也不利于評估意見被鑒定同行更為客觀科學(xué)的評價(jià)，對樹立環(huán)境損害司法鑒定評估的公信力帶來不利影響。

2.5.2 鑒定援助虛設(shè)力乏

在司法實(shí)踐中，目前大多?。▍^(qū)、市）已將環(huán)境損害司法鑒定評估納入司法鑒定援助制度，但公益訴訟的鑒定評估尚未被全面納入鑒定的法律援助項(xiàng)目。對于環(huán)境損害司法鑒定評估費(fèi)用，仍缺少救助性的公益基金來支持，也沒有明確的政策制度支撐。盡管最高人民法院2015年頒布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，原告可以請求被告承擔(dān)鑒定費(fèi)用，但僅限于案件審理結(jié)束后，這讓原告在需要自己承擔(dān)環(huán)境損害鑒定評估費(fèi)用時(shí)，不得不做一番衡量。

3 探路破局:以法開路加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定評估制度建設(shè)

中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》于2018年1月1日正式實(shí)施，對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體、賠償范圍、索賠主體、賠償途徑等內(nèi)容作了進(jìn)一步明確，并強(qiáng)調(diào)要形成相應(yīng)的鑒定評估管理和技術(shù)體系、資金保障和運(yùn)行機(jī)制，著力構(gòu)建“責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效”的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在全面推進(jìn)依法治國的大框架下，應(yīng)堅(jiān)持以法開路，加快建章立制，以加強(qiáng)環(huán)境損害司法鑒定評估制度建設(shè)的實(shí)際成效，助推司法保障生態(tài)文明建設(shè)。

3.1 立法層面:逐步完善全面規(guī)范的環(huán)境鑒定評估制度

3.1.1 加快法律制度建設(shè)

環(huán)境公益訴訟損害評估鑒定在司法實(shí)踐中遇到瓶頸既有技術(shù)規(guī)范等因素，又有其他多種因素，但最關(guān)鍵的制約因素是法律制度的不完善。在完善法律方面，應(yīng)將司法部門和行政部門的相關(guān)制度有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌各行業(yè)之間指導(dǎo)規(guī)則，探索制定環(huán)境污染損害鑒定評估的專門法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)的全面客觀、規(guī)范統(tǒng)一。以法律法規(guī)的形式明確環(huán)境損害評估的概念、主體、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等各項(xiàng)具體制度，并將環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)內(nèi)容納入民事訴訟鑒定制度中，以此達(dá)到統(tǒng)一全國環(huán)境污染損害司法鑒定評估制度的目的[11]，加快推動(dòng)形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一、整體聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)銜接的環(huán)境污染損害司法鑒定評估體系。

3.1.2 構(gòu)建鑒定機(jī)構(gòu)體系

全面落實(shí)和不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，加快構(gòu)建環(huán)境損害司法鑒定評估機(jī)構(gòu)體系，營造良好的行業(yè)秩序和執(zhí)業(yè)環(huán)境。落實(shí)主管部門的監(jiān)管責(zé)任，建立統(tǒng)一的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的形式要件和實(shí)質(zhì)要件，嚴(yán)把鑒定機(jī)構(gòu)審核關(guān)，設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)、職能銜接、資源共享等方面加大力度，不斷規(guī)范鑒定機(jī)構(gòu)和人員的選任程序，確保鑒定機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量、高水平，保證鑒定機(jī)構(gòu)的中立性和專業(yè)性。鑒定評估機(jī)構(gòu)應(yīng)重視發(fā)揮核心智庫的職能作用，注重社會(huì)效益和行業(yè)影響，為環(huán)境損害訴訟提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時(shí)，有計(jì)劃、有步驟地?cái)U(kuò)充鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)在“提質(zhì)”的基礎(chǔ)上“增量”，確保環(huán)境損害司法鑒定評估的專業(yè)性和權(quán)威性，促進(jìn)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 技術(shù)層面:形成科學(xué)合理的環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)

3.2.1 完善環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)決定環(huán)境損害賠償金額的確定。首先，應(yīng)在法律制度中明確“共性”與“個(gè)性”標(biāo)準(zhǔn)?！肮残浴奔赐ㄟ^全國性的法律法規(guī)制定出在全國統(tǒng)一適用的環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)；“個(gè)性”即考慮到各地區(qū)的生態(tài)差異，授權(quán)有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際制定符合本地區(qū)生態(tài)發(fā)展的環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。其次，基于不同環(huán)境服務(wù)功能的獨(dú)特價(jià)值、不同的環(huán)境損害種類對環(huán)境服務(wù)功能的損害也存在差異，應(yīng)充分考慮到環(huán)境損害對環(huán)境服務(wù)功能影響的差異性，根據(jù)不同的環(huán)境損害種類制定不同的環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。最后，基于發(fā)生環(huán)境損害區(qū)域的不同性，應(yīng)按照環(huán)境損害區(qū)域的不同制定環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)[12]。

3.2.2 完善鑒定技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

在建立全國性環(huán)境損害司法鑒定評估體系的基礎(chǔ)上，各地各部門可結(jié)合自身實(shí)際，制定詳細(xì)具體的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，并在上位法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的框架下，根據(jù)實(shí)際情況的變化及時(shí)更新完善，保證鑒定標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)俱進(jìn)，避免出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)及與其他鑒定評估銜接不一致的現(xiàn)象。對此，環(huán)境損害司法鑒定評估的主管機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)規(guī)范建設(shè)，通過邀請環(huán)境方面的專家制定切實(shí)可行并能體現(xiàn)科技發(fā)展的評估標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一環(huán)境損害司法鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)體系。鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對鑒定文書的規(guī)范制作，在鑒定文書上充分體現(xiàn)鑒定技術(shù)的規(guī)范性和文書的科學(xué)性，不斷增強(qiáng)鑒定文書的權(quán)威性、說服力和法律效力。

3.3 監(jiān)管層面:建立務(wù)實(shí)高效的鑒定評估監(jiān)督機(jī)制

3.3.1 建立鑒定評估監(jiān)督管理機(jī)制

以法律制度的形式，明確規(guī)定環(huán)境損害鑒定評估監(jiān)督管理機(jī)制，嚴(yán)格設(shè)定不同監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，明確各監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍，將各監(jiān)督主體的職責(zé)落到實(shí)處，形成行業(yè)監(jiān)管、行政監(jiān)管、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督‘四位一體’的監(jiān)督體制[13]，推動(dòng)鑒定評估監(jiān)督從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”。在明確監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍的同時(shí)，嚴(yán)格設(shè)定各種監(jiān)督主體的法律責(zé)任，確保監(jiān)督責(zé)任落到實(shí)處，取得實(shí)效。

3.3.2 建立鑒定機(jī)構(gòu)責(zé)任考核機(jī)制

進(jìn)一步明確環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，對鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，強(qiáng)化其法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，規(guī)范成員行為，確保鑒定意見符合客觀事實(shí)。同時(shí)，明確鑒定評估監(jiān)管者的監(jiān)督責(zé)任，通過加強(qiáng)行政責(zé)任、刑事責(zé)任督促監(jiān)管者實(shí)施公開監(jiān)管，防止監(jiān)管者與被監(jiān)管者利益輸送，損害國家利益、社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益。

3.4 保障層面:推行專家輔助維護(hù)被告人合法權(quán)益

3.4.1 構(gòu)建和完善專家輔助人制度

通常通過專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)作出的鑒定評估結(jié)論比專家意見更具有科學(xué)性，專家輔助人根據(jù)自身專業(yè)技能對環(huán)境損害作出認(rèn)定，有利于節(jié)約鑒定成本，縮短評估周期。司法實(shí)踐中對該制度已有探索，如昆明中級(jí)人民法院規(guī)定當(dāng)事人及人民法院有權(quán)聘請專門技術(shù)人員作為專家輔助人出庭作證，專門技術(shù)人員的陳述可以作為證據(jù)。但目前司法鑒定機(jī)構(gòu)偏少，并存在專業(yè)技能不均衡、鑒定費(fèi)用高、鑒定周期長等弊端，在此情況下，有必要支持建立專家證人制度。因此，建立專家輔助人制度很有必要，可通過設(shè)立環(huán)境訴訟技術(shù)專家?guī)斓确绞?，?gòu)建和完善專家遴選機(jī)制，引進(jìn)涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)、資源等各類環(huán)境領(lǐng)域的專家，并制定相應(yīng)的專家?guī)旃芾磙k法。在有案件需要時(shí)，以雙方當(dāng)事人協(xié)商或抽簽方式確定專家人員到庭進(jìn)行說明。專家證人在庭上提出的意見，經(jīng)過各方當(dāng)事人的質(zhì)證后，可以作為證據(jù)采用，作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)建立專家陪審員制度，通過選任程序，讓具備環(huán)境專業(yè)知識(shí)的專家陪審員參與環(huán)境公益訴訟案件的審理。

3.4.2尊重并保護(hù)被告的申請鑒定權(quán)

當(dāng)事人委托鑒定機(jī)構(gòu)對爭議事實(shí)進(jìn)行鑒定是當(dāng)事人的權(quán)利，人民法院應(yīng)當(dāng)予以平等對待和支持保護(hù)。被告有權(quán)委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，也有權(quán)對原告提供的鑒定意見申請重新鑒定。在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，不可因過分強(qiáng)調(diào)對原告以社會(huì)公共利益為理由的申請鑒定權(quán)的單方保護(hù)，進(jìn)而忽視了對被告申請重新鑒定的平等保護(hù)。對此，人民法院有義務(wù)對被告進(jìn)行釋明，被告同原告一樣，有權(quán)就爭議事實(shí)自行委托鑒定或申請法庭重新鑒定的權(quán)利[14]。通過尊重并保護(hù)被告的申請鑒定權(quán)，以實(shí)現(xiàn)程序公正和實(shí)體公正。

3.5 援助層面:設(shè)立專項(xiàng)救助基金完善司法援助機(jī)制

3.5.1 設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)救助基金

針對事實(shí)調(diào)查環(huán)節(jié)需要對環(huán)境污染范圍、侵權(quán)損失、修復(fù)成本等開展鑒定的實(shí)際，各地在探索環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)救助基金方面進(jìn)行了有益探索。如:廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)出臺(tái)《關(guān)于設(shè)立環(huán)境公益維權(quán)專項(xiàng)基金的實(shí)施方案》，昆明市政府出臺(tái)《環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，以支持環(huán)境公益維權(quán)和環(huán)境公益訴訟工作的開展；江蘇連云港灌南縣設(shè)立200萬元公益訴訟維權(quán)專項(xiàng)基金，為強(qiáng)化司法履職、維護(hù)生態(tài)環(huán)境、守護(hù)綠水青山提供了有力保障。對此，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，根據(jù)地方財(cái)力和環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐，設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)救濟(jì)基金，對環(huán)境公益訴訟過程中包含調(diào)查取證、鑒定評估等在內(nèi)的合理費(fèi)用納入專項(xiàng)救濟(jì)資金范圍，并明確專項(xiàng)救濟(jì)資金的來源，為提起方提供必要保障。

3.5.2 構(gòu)建完善鑒定評估司法援助機(jī)制

司法援助作為一項(xiàng)法律保障制度，在加強(qiáng)社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)和諧中發(fā)揮了重要作用。環(huán)境民事公益訴訟作為一項(xiàng)社會(huì)公益，在環(huán)境損害司法鑒定評估制度中建立司法援助機(jī)制，能充分激發(fā)社會(huì)組織的公益功能。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)市級(jí)政府引進(jìn)一高污染企業(yè)，其應(yīng)當(dāng)對企業(yè)造成的污染結(jié)果承擔(dān)一定責(zé)任，且企業(yè)污染罰款由當(dāng)?shù)刎?cái)政收繳，因此，侵權(quán)行為地或污染所在地行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境損害司法鑒定評估費(fèi)用[15]，這具有一定的合理性。除此之外，司法行政部門應(yīng)主動(dòng)作為，積極鼓勵(lì)、發(fā)起設(shè)立環(huán)境公益訴訟司法援助基金，經(jīng)審核后由司法行政部門委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，或者由司法行政部門對符合條件的申請予以相應(yīng)的司法援助，鼓勵(lì)社會(huì)多元參與為環(huán)境公益訴訟提供保障。

“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述。立足新的歷史起點(diǎn)，建設(shè)美麗中國是全國人民共同的愿望，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹立和切實(shí)踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，在實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度視閾下，不斷健全和完善環(huán)境損害司法鑒定評估制度，最大限度地激發(fā)其在司法實(shí)踐中的重要作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、環(huán)保效益和經(jīng)濟(jì)效益同頻共振，相得益彰。