論農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押困境之破解路徑

趙 莉

重慶大學，重慶 400000

一、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押之困境

我國物權(quán)法中沒有農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的概念，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)是作為一個政治概念在十八屆三中全會上被提出來的。隨后幾年，有關(guān)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)客體范圍是否包括宅基地使用權(quán)的爭論一直沒有停歇。直至2015年，國務(wù)院在相關(guān)政策文件里明確指出，以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)為擔保標的須一并抵押房屋占用下的宅基地使用權(quán)。至此，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)外延的爭論終于落下帷幕，農(nóng)民住房財產(chǎn)包括了房屋及其所占用的宅基地使用權(quán)。

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)抵押雖是中央為振興農(nóng)村經(jīng)濟的戰(zhàn)略舉措，但是其也存在不可避免的法律障礙。從立法上看，法律的禁止性規(guī)定卻與推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)擔保的政策相矛盾。要實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押必須回應(yīng)現(xiàn)有法律禁止宅基地抵押的法律問題，否則，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的融資擔保便無法取得法律外衣的保障。從權(quán)利內(nèi)容的角度剖析宅基地使用權(quán)，不難發(fā)現(xiàn)它是一種限制性用益物權(quán)，權(quán)利人只有占有和使用的權(quán)利，權(quán)利人的處分權(quán)和收益權(quán)都受到法律的嚴格限制。比起性質(zhì)相似的建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)缺乏完整的收益權(quán)和處分權(quán)，極大地阻礙了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)財產(chǎn)利益的實現(xiàn)，更加不符合中央的政策目標。

二、法律困境之原因剖析

在過去的三十年里，由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，城市居民在農(nóng)村購買房屋的情況越演愈烈，嚴重損害農(nóng)民的利益。國家為了保護農(nóng)民住房和農(nóng)業(yè)用地，出臺相關(guān)法規(guī)禁止城市資本流入農(nóng)房領(lǐng)域，由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制是導致農(nóng)房抵押困境的最本質(zhì)原因。

現(xiàn)如今，農(nóng)村經(jīng)濟隨著改革開放和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)不斷地改善，農(nóng)村社會保障體系的完善使得宅基地作為保障農(nóng)民住房的功能越來越小，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制正在向城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)步發(fā)展。構(gòu)成城鄉(xiāng)土地不同發(fā)展模式的原因的消解，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押成為了可能。因而，近幾年國家紛紛在重要文件里強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源是拓寬農(nóng)民融資渠道，提高農(nóng)民經(jīng)濟自主意識的重要途徑。逐步放開農(nóng)村住房的交易市場，增強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)屬性是不可回避的社會發(fā)展趨勢，也是農(nóng)民增加自身責任財產(chǎn)的呼聲。

三、法律困境之理論探索

如何使宅基地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)，理論界有以下兩種路徑：其一是打破法律禁令的房地一體化路徑。這種觀點認為，只要在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時受讓人繳納了土地使用金，就能同時受讓房屋和宅基地使用權(quán)。[1]其二便是回避法律障礙的房地分離路徑。該種路徑又可根據(jù)抵押設(shè)定時和抵押權(quán)實現(xiàn)時的客體差異分為絕對的房地分離主義和相對的房地分離主義。前者主張無論是在抵押權(quán)設(shè)定時，還是抵押權(quán)實現(xiàn)時，均主張房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離。由于該抵押權(quán)的客體只包括房屋，在抵押權(quán)實現(xiàn)時，受讓人取得房屋的所有權(quán)，針對房屋占用下的土地，該學者認為可在宅基地使用權(quán)上再派生出一項次級權(quán)利，也就為房屋受讓人占有土地提供了正當性權(quán)源。[2]后者認為在設(shè)定抵押權(quán)時，采納一體化路徑；在抵押權(quán)實現(xiàn)時，基于分離原則，抵押人僅轉(zhuǎn)讓房屋而不轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。為解決房地異主后房屋土地的權(quán)源問題，也派生一項次級性權(quán)利。關(guān)于次級權(quán)利的設(shè)想，學界又存在以下三種路徑，一是創(chuàng)設(shè)法定租賃權(quán)[3]；二是創(chuàng)設(shè)地上權(quán)[4]；三是創(chuàng)設(shè)地役權(quán)。[5]

根據(jù)前文，國務(wù)院明確主張農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)須得房地一并抵押，絕對的房地分離主義已經(jīng)沒有適用的空間?，F(xiàn)在的問題是在抵押權(quán)實現(xiàn)時，是采納一體化路徑還是分離路徑。

四、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押困境之破解路徑

(一)城鄉(xiāng)一體化趨勢下，堅持房地一體化路徑

在實定法上，我國將土地使用權(quán)與地上建筑物作為不同的物權(quán)對待，但房地在物理上是不可分離的，二者必須結(jié)合才能發(fā)揮其效用。本文認為，房地一體化路徑仍有堅持的必要。第一，允許房地分離不但割裂房地之間的物理關(guān)系，還極易存在房地異主權(quán)利沖突的情況。第二，建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)僅僅存在土地權(quán)屬的差異，并無其他本質(zhì)區(qū)別。前者處分時采取房地一體主義，后者作為性質(zhì)相似的權(quán)利亦應(yīng)采取相同的處理辦法。第三，如今，政策目標從保護農(nóng)民住房權(quán)利轉(zhuǎn)換為促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的活躍式發(fā)展，立法繼續(xù)將農(nóng)民與宅基地捆綁起來不符合農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展需要。農(nóng)民迫切需要宅基地回歸物權(quán)的財產(chǎn)屬性，使得農(nóng)民可以最大限度實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)，以增加自身財產(chǎn)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。第四，在城鄉(xiāng)一體化進程中，可以預見宅基地最終會納入國有土地制度或者與國有土地同地同權(quán)、平等入市，這是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。

因此，本文認為修改《物權(quán)法》、《擔保法》等法律的禁止和限制性規(guī)定，賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)權(quán)能可以從根本以解決農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的法律桎梏。在具體操作上來說，農(nóng)民在將其住房財產(chǎn)權(quán)抵押時，必須將房地一起作為抵押的客體；在發(fā)生抵押權(quán)實現(xiàn)的情況時，受讓人如果是本集體經(jīng)濟組織成員，自不存在任何法律障礙。倘若，受讓人是其他不具有成員身份的人，其獲得宅基地使用權(quán)必須以得繳納宅基地使用費為條件，同時可將其權(quán)利登記具有期限限制的特殊的土地使用權(quán)類型類型。

(二)過渡時期采納房地分離路徑

雖然房地一體化趨勢是城鄉(xiāng)一體式發(fā)展的必然要求，但是土地制度的改革和相關(guān)法律的修改并不能一蹴而就。況且，中央早已表明對推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押是采用緩和穩(wěn)步推進的態(tài)度。因此，房地分離路徑在過渡時期仍有適用空間。在抵押權(quán)實現(xiàn)時采取房地分離主義可以很好地回避與法律的沖突，緩解社會矛盾，有利于城鄉(xiāng)一體化的漸進式發(fā)展。

上述三種次級權(quán)利設(shè)想，筆者認為“法定租賃權(quán)說”更具有優(yōu)越性。首先，地上權(quán)是外國相關(guān)法律基于房屋和土地不屬于同一人所有而創(chuàng)制的，不能解決我國土地使用權(quán)和土地占有人異主的情況。在我國物權(quán)法體系中找不到所謂的地上權(quán)的概念，引入這一概念難以符合我國的法律傳統(tǒng)。其次，用地役權(quán)的觀點解釋受讓人的權(quán)源問題，也存在法律規(guī)則不協(xié)調(diào)的問題。地役權(quán)是地役權(quán)人享有要求他人承擔方便其利用不動產(chǎn)的權(quán)利，供役地人并不讓渡自己所享有的物權(quán)只是承擔一定的義務(wù)。但是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)一旦實現(xiàn)，無論宅基地都只能由受讓人使用其他物權(quán)人均無權(quán)干涉，此種權(quán)利內(nèi)容儼然超過地役權(quán)的范圍。法定租賃權(quán)的優(yōu)點在于，其是一種債權(quán)，這種債權(quán)性權(quán)利的創(chuàng)設(shè)不違反物權(quán)法定原則，具有正當化基礎(chǔ)。另外，受讓人取得租賃權(quán)要以支付租金為前提，租金自應(yīng)當歸屬于讓渡宅基地使用的抵押人所有，也符合中央關(guān)于盤活農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)財產(chǎn)屬性的政策導向。