農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律問題研究

許 哲

（300193 天津昭元律師事務(wù)所 天津）

在2018年國家出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，一再強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)農(nóng)民和土地關(guān)系的處理，從而全面深化農(nóng)村土地制度改革。而自2012年國家頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在長期實踐中不斷遭遇法律困境，給農(nóng)村土地制度改革帶來了阻礙。因此，還應(yīng)對如何完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系的問題展開分析，以便加快土地流轉(zhuǎn)在社會主義經(jīng)濟(jì)市場的融入，達(dá)到鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的相關(guān)法律問題

（一）大規(guī)模流轉(zhuǎn)遭遇的問題

近年來，國家開始新一輪農(nóng)村土地改革，使得約束農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各種不合理社會制度逐步遭到了打破，同時對農(nóng)村土地權(quán)利在物權(quán)法上的平等地位進(jìn)行了權(quán)利，使土地流轉(zhuǎn)過程中各方權(quán)利主體間的法律關(guān)系得到了逐步修復(fù)。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)在法律層面上得到放松的情況下，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)得到了允許。但就目前來看，農(nóng)民依然不能完全放棄對土地的依賴，因為農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)依然缺少法律條件。按照我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有資源采取統(tǒng)分結(jié)合承包經(jīng)營制度，所以農(nóng)村資源所有權(quán)由集體組織享有，經(jīng)營承包權(quán)由村民享有[1]。按照《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有不動產(chǎn)屬集體所有，只允許對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地資本性運(yùn)轉(zhuǎn)方面，則缺乏詳盡規(guī)定，繼而導(dǎo)致農(nóng)民只能將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者，限制了農(nóng)村土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（二）土地分配遭遇的問題

在農(nóng)村土地分配方面，由于土地承包經(jīng)營權(quán)需要在機(jī)體內(nèi)完成，所以需要經(jīng)過村民協(xié)商。受這一因素的影響，農(nóng)村承包的土地相對分散，想要通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；N植，還要與整個片區(qū)農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商。在農(nóng)民各自訴求不統(tǒng)一的情況下，難以達(dá)到成功協(xié)商的目標(biāo)，從而導(dǎo)致經(jīng)營者無法完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。按照國家法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)年限普遍為30年，因此短期內(nèi)對農(nóng)村土地分配模式進(jìn)行調(diào)整無法獲得法律支持[2]。在生產(chǎn)實踐中，一些人為了達(dá)成土地流轉(zhuǎn)的目的，甚至?xí)兿鄰?qiáng)迫村民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。一些地方機(jī)構(gòu)則借助行政手段進(jìn)行農(nóng)民土地調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)遭到了虛化，不僅容易損害農(nóng)民利益，也容易引發(fā)群體性事件，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到阻礙。

（三）糾紛解決遭遇的問題

由于農(nóng)村土地制度改革尚處于探索階段，所以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中容易引發(fā)農(nóng)民之間的糾紛。而在糾紛解決方面，無論是土地征用還是補(bǔ)償?shù)炔僮鞫既鄙傧鄳?yīng)規(guī)定，導(dǎo)致各地采取不同措施處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，從而引發(fā)新的法律沖突。就目前來看，各地土地質(zhì)量差異較大，在投入和產(chǎn)出方面存在一定差距。缺少適合的土地評估體系，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中容易出現(xiàn)矛盾和糾紛。缺少相關(guān)制度規(guī)定，使得法官在處理糾紛時更多使用自由裁判權(quán)，繼而導(dǎo)致糾紛不斷增加。按照《物權(quán)法》等法律法規(guī)，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利將得到保護(hù)。但在實際操作中，由于法律法規(guī)內(nèi)容抽象，在農(nóng)民與經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的個人或組織發(fā)生糾紛后無法得到相應(yīng)制度的保護(hù)。在缺少監(jiān)督機(jī)制的情況下，糾紛難以得到解決，繼而造成農(nóng)民權(quán)益受到侵害。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)遭遇法律困境的原因分析

（一）農(nóng)民權(quán)益保障法律單一

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)遭遇的種種問題，與農(nóng)民權(quán)益保障法律單一有著直接的關(guān)系。對于農(nóng)民來講，土地承包權(quán)屬于物權(quán)，應(yīng)享有對土地的占有、使用和收益等權(quán)利。但實際上，按照現(xiàn)有《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民不能隨意買賣土地產(chǎn)權(quán)，只能在有限時間內(nèi)對土地使用權(quán)進(jìn)行出租或讓渡，并且不能隨意變更耕地用途，因此實際農(nóng)民不具有土地處置權(quán)，無法充分發(fā)揮土地功能[3]。而土地所有權(quán)歸集體，使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)由村里少數(shù)人支配，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受到了侵害。盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)采取自治原則，需要遵循農(nóng)民意愿。但實際在缺少具體法律保障的條件下，農(nóng)民難以對自身權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，造成農(nóng)民群體發(fā)生了越級上訪、自我傷害等問題。

（二）土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范缺失

相比較而言，農(nóng)民由于知識的局限性能夠掌握的國家政策和法律知識較少，對自身權(quán)利認(rèn)識不足。在土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范缺失的情況下，農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中難以得到正確引導(dǎo)，造成農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中處于弱勢地位。受這一因素的影響，實際農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中容易針對農(nóng)民發(fā)生土地流轉(zhuǎn)侵權(quán)行為，如基層政府組織強(qiáng)行收回外出務(wù)工和進(jìn)城農(nóng)民承包地等情況。一些人員濫用職權(quán)，強(qiáng)行與農(nóng)民簽訂承包合同。此外，也存在人為設(shè)定承包條件的情況，如假借政府名義收費等。缺少完善程序，給這些行為的發(fā)生提供了機(jī)會。在農(nóng)民與農(nóng)民之間，也存在口頭協(xié)議等土地交易方式，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)容易產(chǎn)生糾紛。

（三）土地流轉(zhuǎn)配套制度滯后

按照現(xiàn)行土地承包制度，農(nóng)戶分配到的土地多帶有分散化和條塊化的特點，無法滿足規(guī)?；?jīng)營要求，不僅增加了土地交易費用，也給土地流轉(zhuǎn)帶來了較大難度。而配套制度的滯后，直接導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中難以達(dá)成一致意見，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。就目前來看，農(nóng)村尚未建立完善社保體系，在農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等方面缺乏有效管理機(jī)制，使得農(nóng)民對土地依然具有較強(qiáng)依賴性，在土地流轉(zhuǎn)中顧慮較多[4]。受這一因素的影響，一些農(nóng)民即便不具備土地承包能力也不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，最終造成了土地的閑置。此外，農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)是一種投資行為，需要融資和承擔(dān)風(fēng)險。缺少配套金融措施和退出機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村承包地難以得到合理處置，在適度規(guī)模經(jīng)營中也難以獲得應(yīng)有補(bǔ)償，無法達(dá)到較好土地流轉(zhuǎn)效果，繼而給土地制度改革帶來了消極影響。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系的對策

（一）完善農(nóng)民權(quán)益保障法律

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系不完善是導(dǎo)致各種土地流轉(zhuǎn)問題發(fā)生的根本原因，國家還應(yīng)從立法層面進(jìn)行現(xiàn)狀的改善，加強(qiáng)對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定上，還應(yīng)盡快出臺《農(nóng)村社會保障法》《信訪法》等法規(guī)，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中始終保有對土地的永久使用權(quán)。作為農(nóng)村土地經(jīng)營使用的主體，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵恋卣加袡?quán)和收益權(quán)的保護(hù)，在土地流轉(zhuǎn)后應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸魇昭a(bǔ)償，實現(xiàn)對土地增值利益的集體分享。為此，還要對農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)行完善，將《農(nóng)村土地承包法》當(dāng)成是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的法律武器，確保中央出臺的土地承包期再延長30年不變的政策得到落實。針對現(xiàn)行法律法規(guī)中不合理的內(nèi)容，還應(yīng)進(jìn)行修訂。比如針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有不動產(chǎn)物權(quán)的屬性，在《物權(quán)法》立法工作中還應(yīng)實現(xiàn)法律條款的創(chuàng)新，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地承經(jīng)營權(quán)和物權(quán)行使細(xì)則的規(guī)定，以便使農(nóng)民土地權(quán)益得到保障。結(jié)合制度改革目標(biāo)，需要完善相關(guān)法律法規(guī)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督體系，促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在國家機(jī)關(guān)、社會組織和農(nóng)民的聯(lián)合監(jiān)督下依法開展，繼而使農(nóng)民合法權(quán)益得到保障。針對村集體組織民主程序未能得到較好執(zhí)行的情況，需要對訴訟法律制度進(jìn)行完善，針對該類訴訟案件采用嚴(yán)格責(zé)任舉證制度，確保處于弱勢一方的農(nóng)民群體能夠得到司法保護(hù)。作為司法機(jī)關(guān)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解中應(yīng)當(dāng)堅守防線，針對地方政府和集體組織不作為、瀆職等行為加強(qiáng)監(jiān)督，繼而使農(nóng)民權(quán)益得到保障。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)法律程序

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用，針對現(xiàn)有法律法規(guī)內(nèi)容抽象的問題，還應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)法律程序進(jìn)行規(guī)范，以便使土地流轉(zhuǎn)工作得到有序開展。為引導(dǎo)農(nóng)村土地實現(xiàn)多元化流轉(zhuǎn)，針對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓、出租、入股等流轉(zhuǎn)形式還應(yīng)進(jìn)行相關(guān)法律程序的出臺。在實踐操作中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及利益主體較多，想要實現(xiàn)平穩(wěn)流轉(zhuǎn)需要對各類流轉(zhuǎn)操作進(jìn)行規(guī)范。比如針對家庭土地承包經(jīng)營權(quán)，還應(yīng)通過發(fā)包企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在獲得三分之二村民代表認(rèn)可后即能實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。結(jié)合這一需求，需要出臺專門的《土地流轉(zhuǎn)法》，對各方的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，以便在出現(xiàn)糾紛時能夠依照法律進(jìn)行裁量。采取該種措施，可以使土地裁量過程中政府自由裁量權(quán)得到減少，在一定程度上預(yù)防灰色交易的產(chǎn)生，因此能夠使土地流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行?？紤]到土地流轉(zhuǎn)涉及人群較多，還應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)登記制度進(jìn)行建立健全，要求土地流轉(zhuǎn)遵循物權(quán)公示原則，能夠提前制定流轉(zhuǎn)協(xié)議，并對協(xié)議進(jìn)行備案。通過加強(qiáng)土地利用規(guī)劃，實現(xiàn)土地保護(hù)審批管理，能夠以農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)加強(qiáng)土地交易管理，使土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范開展。在協(xié)議中，需要明確土地流轉(zhuǎn)形式、期限等內(nèi)容，并記錄物權(quán)人信用和經(jīng)營能力等情況。借助網(wǎng)絡(luò)和在指定區(qū)域進(jìn)行信息公示，可以使土地流轉(zhuǎn)信息公開接受民眾監(jiān)督，不僅可以避免腐敗等問題的發(fā)生，也能使農(nóng)民群體清楚掌握土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的情況，繼而使土地流轉(zhuǎn)速度得到加快。

（三）健全土地流轉(zhuǎn)配套制度

想要使土地流轉(zhuǎn)法律體系得到有效執(zhí)行，還要對配套制度進(jìn)行建立健全。首先在農(nóng)村社會保障方面，還應(yīng)從民生角度建立相應(yīng)的制度，保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后能夠順利就業(yè)，達(dá)到減少農(nóng)民后顧之憂的目的，繼而使農(nóng)民能夠產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)的意愿。在實踐工作中，結(jié)合城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革背景，可以在社保制度建設(shè)上使農(nóng)民享有與市民相同的住房、醫(yī)療等待遇，以便使農(nóng)民對土地的依賴性得到削弱，確保農(nóng)民能夠安心生活。以市場價為標(biāo)準(zhǔn)對征用農(nóng)村土地進(jìn)行補(bǔ)償，能夠使農(nóng)民獲得最低生活保障。為此，還要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評價制度，即要加快土地流轉(zhuǎn)中立性中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，促使土地流轉(zhuǎn)價格能夠根據(jù)市場價確定，使農(nóng)民得到應(yīng)有的補(bǔ)償。針對農(nóng)村土地收益受自然因素影響的特點，為加強(qiáng)農(nóng)民收益保障，需要建立相應(yīng)保險機(jī)制，減少農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。在確定土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地銀行制度進(jìn)行完善，可以建立以土地銀行為主的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系，加快土地金融和信用中心的發(fā)展[5]。經(jīng)過交易中心評估確權(quán)，能夠為土地資源整合提供條件，使農(nóng)村土地得到規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，推動農(nóng)村土地的科學(xué)化生產(chǎn)，使土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險得到有效控制。建立市場退出機(jī)制，實現(xiàn)村民自治，則能使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制得到完善，給予農(nóng)民更多土地支配自由權(quán)，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的統(tǒng)一，推動土地證券化發(fā)展，繼而使農(nóng)村土地制度改革得到持續(xù)深化。采取這些配套措施，可以使農(nóng)民合法權(quán)益得到切實保障，因此有助于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決。

四、結(jié)論

通過研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)、土地分配和流轉(zhuǎn)糾紛的解決都缺少有力的法律支撐，導(dǎo)致農(nóng)村土地難以實現(xiàn)順利流轉(zhuǎn)。出現(xiàn)這些問題，與國家尚未建立完善的農(nóng)民權(quán)益保障法律、土地流轉(zhuǎn)法律和配套制度有關(guān)。因此在立法方面，還應(yīng)對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行確立，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)法律程序，并對土地流轉(zhuǎn)配套制度進(jìn)行健全，繼而使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系得到完善。