四川省鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展法律監(jiān)管實證研究

鄧 楠

（610000 四川省社會科學院 四川 成都）

一、國內外文獻綜述

民宿最早起源于歐洲，國內民宿是由20世紀80年代興起“農家樂”、20世紀90年代興起的“客?！薄ⅰ凹彝ヂ灭^”等逐漸地演變而來。目前國內無論是制度層面還是學術界對民宿仍沒有統一的界定。鄉(xiāng)村旅游內涵是基于農村地區(qū)獨特的自然景觀和人文景觀，以農村家庭或是農戶個體經營為主，突出體驗式、自由性、自然性等特征，在游玩過程中，與當地居民互動較多。民宿作為鄉(xiāng)村旅游的重要載體,實現了民居的功能延伸,開啟了“接地氣”的鄉(xiāng)村旅游新模式，鄉(xiāng)村旅游民宿是在鄉(xiāng)村旅游的大環(huán)境下，將鄉(xiāng)村住宅和自然人文景觀資源結合、為外來游客提供個性化的生活住宿與鄉(xiāng)村游玩于一體的鄉(xiāng)村旅游形式。可見，學界多從民宿的發(fā)展經驗、民宿的管理、民宿的研究方法等方面對民宿行業(yè)進行研究，但鮮有對民宿行業(yè)的法律監(jiān)管進行研究的。

二、四川省鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展現狀及問題

（一）鄉(xiāng)村旅游民宿行業(yè)發(fā)展現狀

1.我國鄉(xiāng)村旅游之民宿發(fā)展總體現狀

（1）我國鄉(xiāng)村旅游之民宿發(fā)展迅速。云南的大理、麗江、廈門的鼓浪嶼是大陸地區(qū)民宿早期集中發(fā)展的地區(qū)，后來貴州的荔波，以及杭州的西湖、皖南地區(qū)的黃山、江西的婺源、江蘇的蘇州等地區(qū)也開始大力發(fā)展民宿業(yè)。截止2017年，我國民宿數量已突破4萬，其中四川、山東等地名列前茅，民宿市場發(fā)展異常迅猛。

（2）我國鄉(xiāng)村旅游之民宿發(fā)展模式多元化。民宿村不是一個孤立存在的事物，它需要與周邊的資源、環(huán)境、生態(tài)、人、社會生活等聯系在一起，全方位調動農村、農業(yè)、農民。民宿村不同的發(fā)展模式，決定民宿村不同的命運。民宿發(fā)展模式多元，本文主要展現其中五種主要發(fā)展模式。民宿村產業(yè)融合發(fā)展模式是以農村農業(yè)產業(yè)發(fā)展帶動鄉(xiāng)村休閑旅游，以生態(tài)農業(yè)、區(qū)域引領示范、休閑旅游打造美麗鄉(xiāng)村旅游綜合體，串聯區(qū)域旅游資源，聯合村鎮(zhèn)提出農村農業(yè)休閑旅游業(yè)的綜合發(fā)展思路和實施路徑，確定特色發(fā)展理念，綜合考慮休閑農業(yè)的特色品種及經濟效益。

（二）四川省鄉(xiāng)村旅游之民宿的主要問題

（1）鄉(xiāng)村旅游之民宿缺少監(jiān)管鄉(xiāng)村旅游民宿的經營者也具有很多的風險。其一，接待設施低端化，使得游客并不能從中得到旅游本會給他們帶來的享受。其二，游客在居住期間的人身安全以及財產安全問題難以得到解決。其三，如果政府部門參與監(jiān)管，勢必需要行政管理人員以及活動經費。這樣是否是在造成管理成本，但是該部分的經費從哪里來？監(jiān)管的方式又當為何？

（2）鄉(xiāng)村旅游之民宿缺少可以依據的法律規(guī)定。目前，很多地方政府都針對民宿產業(yè)發(fā)展及其經營活動制定了詳細的地方法規(guī)。但從實際執(zhí)行效果看，這些地方性的民宿規(guī)定仍存在一些問題：其一，沒有專門的主管部門，因此很容易出現多頭管理的現象，有些部門遇到事情互相推諉，根本沒有認真去管理；其二，沒有建立相關的法律法規(guī)。關于民宿旅游，目前國內還沒有發(fā)布具體的法律法規(guī)，也無法針對行業(yè)發(fā)展提供充分的法律依據，使得行業(yè)發(fā)展出現了合法性不足，缺少相應的懲罰機制等問題。

三、民宿行業(yè)法律監(jiān)管存在的問題

（一）缺乏法律規(guī)范制度

目前針對民宿行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件多為管理性規(guī)范文件，無論是國務院出臺的《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費者結構升級的指導意見》、還是《旅游民宿基本要求與評價》，都更多的是從原則性的角度對民宿行業(yè)做出的要求，并未詳細設計針對民宿行業(yè)的行業(yè)監(jiān)管、資格準入與退出、法律責任等問題的解決措施和途徑，并且就各地方而言，各地方由自行出臺地方性法規(guī)及政府規(guī)章，在法律適用上存在嚴重的立法不足的問題。

（二）民宿行業(yè)性質定位和監(jiān)管主體不明

民宿行業(yè)從經濟類型的角度來看，民宿經濟屬于共享經濟的范疇，是共享經濟在住宿領域的延伸。2015年11月國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費者結構升級的指導意見》中將民宿行業(yè)劃分為生活性服務業(yè)，只是解決了行業(yè)屬性的劃分問題，依然沒有解決民宿行業(yè)的主體性質和行為性質定位問題。而在實踐監(jiān)管活動中，不同省市都有不同的做法，而如此一來，一旦經營活動出現法律問題，違法行為應當由哪個政府來監(jiān)管、消費者應當選擇向誰來維權、監(jiān)管和維權應當適用的法律是什么，都無法事前一一明確。

（三）私法責任承擔主體不明確

民宿經營者不是直接與消費者發(fā)生私法法律關系，而是經營者、消費者、服務平臺同時形成三方私法法律關系：經營者與服務平臺存在合同關系；消費者與服務平臺也存在合同關系；經營者與消費者還是存在服務合同法律關系。而當經營者與消費者之間存在法律糾紛時，如服務平臺審核不嚴導致的惡意經營者上架經營時，服務平臺在其中是否也應當負有法律責任則不明確。這樣一來，私法責任的免除也就更無所提及，諸如私法責任免除在民宿行業(yè)是否可以適用、如何適用問題等則為經營者、服務平臺帶來經營管理的困惑。

（四）消費者權益保護不充分

首先是信息安全風險。消費者想要獲得服務都必須完成實名身份登記或認證，由此就容易引發(fā)個人信息安全風險。其次是消費者違約救濟。常見的違約責任如房東“一屋數租”，致使消費者權利救濟無能為力，往往通過平臺退費的方式了結。再次是消費者侵權救濟。實踐中也時常出現民宿經營者對消費者侵權的事件，如房主在屋內加裝攝像頭侵犯房客隱私權等?；趯S權成本的考慮，消費者多半會選擇協商解決的形式。對于消費者而言，民宿房主的違法成本不高、賠償完可能再犯，而民宿房主的違法成本與自身維權的成本遠不成對價。而對于責任承擔主體的選擇上，對于單純由房東行為引起的侵權責任，是否可以主張向第三方平臺承擔法律責任，又是目前面臨的法律困境。

四、規(guī)范民宿行業(yè)發(fā)展的建議

良善完備的法律體系是人民和社會團體遵紀守法的前提，民宿行業(yè)作為現下的新興行業(yè)面臨著行業(yè)規(guī)范不夠健全的問題，雖然國家針對民宿行業(yè)的發(fā)展制定了《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費者結構升級的指導意見》《旅游民宿基本要求與評價》等規(guī)范，但這些規(guī)定對民宿行業(yè)的監(jiān)管還遠遠不夠。針對民宿行業(yè)發(fā)展過程中面臨的上述問題，本文提出以下建議。

（一）制定嚴格的民宿經營準入條件

為了保障游客的鄉(xiāng)村體驗，民宿行業(yè)的準入條件，應當包括不同于普通行業(yè)。民宿經營者的主體資格方面，民宿的經營主體中應該至少有一位是當地的常住農民，這樣的主體設定有利于將當地農民熟悉風土人情和外地投資者有資本有經營經驗的優(yōu)勢相結合。民宿基礎設施的標準方面，為游客提供舒適的環(huán)境是民宿經營的根本，只有游客的滿意才能為民宿的營業(yè)帶來源源不斷的客源。民宿的安全條件方面，監(jiān)管部門必須對民宿的安全條件嚴加審查和管理，對于不能通過相關安全審查的民宿不準其經營民宿。因此，為了民宿經營能夠具有良性持續(xù)的發(fā)展，民宿經營者的主體資格、基礎設施的標準以及安全條件等均應當納入民宿經營的準入標準中。

（二）完善行業(yè)監(jiān)管制度

民宿行業(yè)作為當今社會的新興行業(yè)缺乏具體的監(jiān)管法律體系。現階段，我國幾乎沒有具體的法律規(guī)范來監(jiān)管民宿行業(yè)，也沒有指定具體的部門對民宿行業(yè)進行管制。所以，要轉變民宿監(jiān)管主體不明的現狀就需要制定完善的行業(yè)監(jiān)管制度，將行業(yè)發(fā)展的法律規(guī)范和監(jiān)管主體作出明確的規(guī)定。另外，行業(yè)監(jiān)管體系還應當根據民宿行業(yè)在發(fā)展過程中出現的問題不斷完善該行業(yè)的監(jiān)管體系，這樣才能完全發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管體系的監(jiān)管作用，逐步形成具有中國內地特殊的民宿行業(yè)監(jiān)管體系。

（三）理清民宿經營主體和服務平臺的法律關系

隨著互聯網技術的飛速進步，各類行業(yè)開始發(fā)展“互聯網+”模式。民宿行業(yè)結合互聯網模式已是當下民宿發(fā)展的一大趨勢。因此，民宿行業(yè)已經逐漸從以前簡單的雙方交易向三方交易的模式轉變。在三方交易模式中涉及到的第三方就是網絡服務平臺。在交易中新增的第三方與民宿經營主體之間的法律關系直接關系到消費者和民宿經營主體的切身利益。理清第三方服務平臺與民宿經營主體之間的法律關系不僅有利于保障消費者的合法權益，并且對于兩者之間的責任劃分也有積極作用。消費者通過服務平臺提供的宣傳信息而選擇旅游過程中的食宿，當服務平臺或者民宿經營主體中的任何一方出現虛假宣傳，給消費者帶來人身損害時，理清兩者之間的法律關系就顯得尤為重要，而兩者之間清晰的法律關系有利于司法機關的責任確定。第三方服務平臺對其平臺上所展示的民宿信息應當具有一定的審查義務，這樣，當第三方服務平臺未盡到合理范圍內的審查義務而致使消費者因為相信平臺信息遭受損害時，第三方服務平臺應當與民宿經營主體承擔連帶賠償責任。

（四）規(guī)范消費者權益的維護途徑

消費者是交易三方中最重要但也是較弱勢的一方，民宿行業(yè)的不斷發(fā)展離不開消費者，因此，完善的消費者維權途徑對于消費者來說非常重要。消費者在消費過程中可能會遇到第三方服務平臺或者民宿經營主體的侵權行為。消費者旅游的目的是為了放松和體驗大自然，但若消費者由于第三方服務平臺和民宿經營主體的過錯造成了其人身或財產損害的情況，沒有完善的維權途徑對消費者來說就違背了其旅游目的。因此，消費者的維權途徑是民宿行業(yè)發(fā)展為保障消費者利益最后的一道底線。國家應當對民宿行業(yè)的消費者侵權問題作出具體的維權規(guī)定，指定或建立具體明確的監(jiān)管機構專職處理消費者維權問題，讓消費者在權益受到侵害時有可以“申訴冤屈”的地方，而不是在權益受到侵害時的申訴無門。具體的維權機構根據國家的法律規(guī)定來維護消費者的合法權益，以法律為基準維護消費者的合法權益。