完善甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估之思考

曾 荔

中共甘肅省委黨校(甘肅行政學(xué)院)，甘肅 蘭州 730000

一、甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估所存在的問題

(一)綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估主體方面存在的問題

甘肅省試點(diǎn)區(qū)域和試點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)踐表明，對(duì)綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行考核評(píng)估，當(dāng)前主要是由同級(jí)政府部門和上級(jí)主管部門進(jìn)行。從對(duì)綜合行政執(zhí)法工作監(jiān)督的角度而言，考核評(píng)估主體較為單一，主要是政府自我監(jiān)督模式下的考核評(píng)估。人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)對(duì)綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估雖然也有，但更多是以個(gè)案工作檢查形式存在，不能形成常態(tài)化的監(jiān)督。

(二)綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估指標(biāo)體系不夠客觀公正

當(dāng)前甘肅省綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革中，對(duì)綜合行政執(zhí)法的考核評(píng)估仍然使用的是傳統(tǒng)的公務(wù)員考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作中從德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面進(jìn)行考核，但以上五個(gè)方面的考核評(píng)估更多是一種指導(dǎo)性指標(biāo)，定性評(píng)價(jià)的成份多于定量評(píng)價(jià)的成份，與綜合行政執(zhí)法工作的實(shí)際情況不太吻合，不能客觀反映綜合行政執(zhí)法工作實(shí)際績(jī)效。同時(shí)，由于綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作性質(zhì)差別較大，適用同一標(biāo)準(zhǔn)也不能反映綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部職位差異性。

(三)綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估程序規(guī)范化不足

甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估，還存在程序方面規(guī)范化不足問題。例如相應(yīng)規(guī)范性文件對(duì)案卷評(píng)查的步驟、方式、順序、時(shí)限等程序性規(guī)范缺乏系統(tǒng)規(guī)定，評(píng)查的隨意性較強(qiáng)其次，綜合行政執(zhí)法工作和傳統(tǒng)行政執(zhí)法工作有較大差異，應(yīng)有專門的考核評(píng)估指標(biāo)體系和程序要求，當(dāng)下的試點(diǎn)改革對(duì)此問題的關(guān)注度顯然不夠。

二、完善甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估的意見建議

(一)建立和完善多元主體參與之綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估主體制度

1.進(jìn)一步完善同級(jí)政府和上級(jí)主管部門的考核評(píng)估

同級(jí)政府和上級(jí)主管部門的考核評(píng)估在當(dāng)下和今后比較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍然是綜合行政執(zhí)法工作考核評(píng)估的主要主體。由于綜合行政執(zhí)法改革是對(duì)過去行政執(zhí)法的管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置和部際關(guān)系等進(jìn)行的重大調(diào)整，在依法治國(guó)大背景下，無論是社會(huì)公眾，還是政府自身對(duì)綜合行政執(zhí)法水平和質(zhì)量的要求會(huì)更嚴(yán)、更高，對(duì)綜合行政執(zhí)法人員的能力和素質(zhì)也會(huì)比過去要求更嚴(yán)、更高，所以傳統(tǒng)的評(píng)估主體主導(dǎo)之考核評(píng)估機(jī)制和制度必須相應(yīng)進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

2.人大和政協(xié)是綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估主體的有效補(bǔ)充

人大和政協(xié)是我國(guó)法律規(guī)定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但法律并沒有規(guī)定人大和政協(xié)對(duì)綜合行政執(zhí)法工作的具體考核評(píng)估職能?？紤]到大量行政執(zhí)法工作直接針對(duì)的是行政相對(duì)人，與廣大人民群眾的利益休戚相關(guān)，從充分發(fā)揮人大、政協(xié)監(jiān)督職能的角度和考核評(píng)估工作的性質(zhì)出發(fā)，建議考核評(píng)估主體制度建設(shè)方面增加人大、政協(xié)對(duì)綜合行政執(zhí)法工作的考核評(píng)估，將其作為我國(guó)綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估主體的有效補(bǔ)充。

3.積極引入綜合行政執(zhí)法之第三方考核評(píng)估主體

本世紀(jì)以來，各地政府購(gòu)買第三方評(píng)估服務(wù)已被大量運(yùn)用于養(yǎng)老、扶貧、教育等領(lǐng)域；近年來，隨著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)一步深入，不少地方政府也嘗試對(duì)法治建設(shè)工作進(jìn)行第三方評(píng)估，“從實(shí)踐效果來看，第三方評(píng)估發(fā)揮了不少積極作用?！币氲谌綄?duì)綜合行政執(zhí)法工作的考核評(píng)估，是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效發(fā)揮和充分利用社會(huì)力量服務(wù)政府法治建設(shè)的重要途徑。我國(guó)目前對(duì)綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估中還沒有第三方的有效參與機(jī)制，建議各地在綜合行政執(zhí)法主體制度建設(shè)中積極引入第三方考核評(píng)估。引入第三方考核評(píng)估綜合行政執(zhí)法工作，既要充分發(fā)揮第三方之獨(dú)立性、公允性，同時(shí)也要注意避免當(dāng)下我國(guó)第三方考核評(píng)估能力不足問題。因此，各級(jí)政府要積極培育、規(guī)范、引導(dǎo)第三方介入綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估。

(二)建立健全針對(duì)綜合行政執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)化的考核評(píng)估體系

1.運(yùn)用能力素質(zhì)模型，根據(jù)能力素質(zhì)需求設(shè)立科學(xué)的考核評(píng)估指標(biāo)體系，細(xì)化責(zé)任目標(biāo)。能力素質(zhì)模型“最開始僅應(yīng)用于私人部門，之后才逐漸被引入到公共部門使用，本質(zhì)上就是指為完成某項(xiàng)特定工作，達(dá)成某一指定績(jī)效目標(biāo)所要求的一系列不同素質(zhì)要素的組合，包括不同的動(dòng)機(jī)表現(xiàn)、個(gè)性與品質(zhì)要求、自我形象與社會(huì)角色特征以及知識(shí)與技能水平?！本C合行政執(zhí)法考核評(píng)估中應(yīng)用能力素質(zhì)模型，必須對(duì)綜合行政執(zhí)法的內(nèi)部職位先進(jìn)行工作分析，明確每個(gè)職位的具體職責(zé)，然后再結(jié)合該部門的職責(zé)和所屬的系統(tǒng)設(shè)置指標(biāo)。

2.充分考慮綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部政務(wù)類與事務(wù)類綜合行政執(zhí)法人員之間的本質(zhì)差異和管理需求差異，確立不同的考核評(píng)估維度。政務(wù)類和事務(wù)類的劃分，具體到綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部，最大的區(qū)別在于政務(wù)類是間接面對(duì)行政相對(duì)人，而事務(wù)類的職位要直接面對(duì)行政相對(duì)人。政務(wù)類的考核評(píng)估主題以責(zé)任、公正、最大限度滿足民眾的利益要求為核心；事務(wù)類則側(cè)重工作效率、政策執(zhí)行力、工作態(tài)度等維度的考察。

3.建立定量分析和定性分析相結(jié)合并以客觀評(píng)價(jià)為主的考核評(píng)估體系。實(shí)踐中，綜合行政執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題的一個(gè)重要原因在于綜合行政執(zhí)法工作考核評(píng)估體系的欠客觀性。為了客觀反映綜合行政執(zhí)法工作實(shí)際情況，對(duì)考核評(píng)估之內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)分解，“通過逐項(xiàng)要素的細(xì)化，制定出考核等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)量化標(biāo)準(zhǔn)”，考核評(píng)估指標(biāo)能予以量化的，盡量用數(shù)量化表示，建立客觀評(píng)價(jià)為主的考核評(píng)估體系；同時(shí)，對(duì)不能或者不便用量化指標(biāo)予以評(píng)價(jià)的則采用橫向比較法、目標(biāo)管理法等其它方法進(jìn)行描述表示。

(三)嚴(yán)格規(guī)范考核評(píng)估程序，增強(qiáng)綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估的民主性、公正性和權(quán)威性

1.加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法立法工作，明確規(guī)定考核評(píng)估制度，確?？己嗽u(píng)估工作有法可依。嚴(yán)格規(guī)范綜合行政執(zhí)法之考核評(píng)估，必須要加強(qiáng)考核評(píng)估程序的制度化建設(shè)，此處考核評(píng)估之制度化建設(shè)既表現(xiàn)在對(duì)考核評(píng)估本身的法律規(guī)定，也表現(xiàn)在對(duì)考核評(píng)估具體程序的規(guī)定上?？紤]到我國(guó)各個(gè)地方地域的差異性和綜合行政執(zhí)法工作本身仍處在試點(diǎn)階段這一特殊情況，由國(guó)家層面進(jìn)行立法對(duì)綜合行政執(zhí)法及其考核評(píng)估進(jìn)行規(guī)制的條件還不太成熟，建議各試點(diǎn)區(qū)域先行通過地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章進(jìn)行綜合行政執(zhí)法立法，并在綜合行政執(zhí)法立法中對(duì)考核評(píng)估予以明確，在立法對(duì)考核評(píng)估有規(guī)定的前提下，結(jié)合綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估工作的實(shí)際，制定出考核評(píng)估的具體操作程序，對(duì)綜合行政執(zhí)法考核評(píng)估的步驟、方式、順序和時(shí)限均予以詳細(xì)規(guī)定。

2.建立行政主體、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾等多元主體有效參與之考核評(píng)估制度，體現(xiàn)考核評(píng)估過程的民主性，實(shí)現(xiàn)考核評(píng)估結(jié)果的公正性綜合行政執(zhí)法工作本質(zhì)上是涉及民生的大事，與老百姓的利益休戚相關(guān)。廣大人民群眾是否滿意應(yīng)該成為對(duì)綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行考核評(píng)估的重要依據(jù)。同時(shí)，考核評(píng)估結(jié)果與綜合行政執(zhí)法部門和實(shí)際執(zhí)法人員績(jī)效又有著密切聯(lián)系。因此，考核評(píng)估過程的民主性和結(jié)果的公正性就顯得尤為重要。建議建立行政主體、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾有效參與綜合行政執(zhí)法的考核評(píng)估制度。通過該制度的建立和運(yùn)行既能讓行政相對(duì)人和社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)參與到行政執(zhí)法的末端評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)和表達(dá)權(quán)；又能通過該制度的運(yùn)行讓行政相對(duì)人和社會(huì)公眾對(duì)綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)；同時(shí)，還能保證作為考核評(píng)估相對(duì)人的綜合行政執(zhí)法單位和執(zhí)法人員參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。以上行政主體、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)及監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程恰恰又是通過個(gè)案踐行民主、實(shí)現(xiàn)公正的過程。

總之，綜合行政執(zhí)法改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身。在新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革背景下，在繼續(xù)深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)程中，考核評(píng)估主體的多元性，考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，考核依據(jù)的法定性，考核結(jié)果的公正性無論是對(duì)綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)一步推進(jìn)還是對(duì)開展好綜合行政執(zhí)法工作本身均具有重要意義。